从美洲峰会看拜登政府的拉美政策走向

拜登政府以美洲峰会为契机，较为系统全面地阐释了美国对拉美的政策主张，勾勒出未来一段时间美拉关系的基本框架。此次峰会表明，美国对拉美的掌控力和影响力正不断下滑，拉美不会自缚手脚押注美国，也无意追随美国搞阵营对抗。

6月6日至10日，第九届美洲国家首脑会议（下称“美洲峰会”）在美国洛杉矶举行。拜登政府以主场外交为契机，较为系统全面地阐释了美国对拉美的政策主张，推出一系列合作机制、倡议和计划，勾勒出未来一段时间美国对拉美政策的基本思路和特点。

拜登政府的“拉美观”更加清晰

从定位看，视拉美为美国核心利益板块。不同于特朗普忽视、冷落拉美，时任美国副总统拜登早在2013年出席第43届华盛顿美洲年会时就明确指出，西半球对美国具有前所未有的价值和意义。在拜登政府制定的《临时国家安全战略方针》中，将西半球列为“攸关生死的国家利益”。峰会期间，拜登重申拉美的战略意义和地缘价值，强调美洲一直是美国的重点。美国副总统哈里斯更是直言“西半球直接关系美国的安全和繁荣”。在全球秩序重构和大国博弈升温的大背景下，历来处于美国外交版图边缘的拉美正逐渐靠近拜登政府的战略中心。

从目标看，意在建构面向后疫情时代的“美拉伙伴关系”。《临时国家安全战略方针》提出，美拉要构建“基于经济繁荣、安全稳定、保护人权的伙伴关系”。哈里斯在峰会上强调建立新伙伴关系的必要性，指出气候变化、粮食短缺、经济不公、腐败蔓延和性别暴力是美拉双方面临的共同挑战，应发起新倡议和新对话加以应对。拜登进一步表示，新冠疫情、经济衰退和俄乌战争加剧了高通胀、高贫困、不平等和非法移民问题，解决问题的关键不是“美国能为美洲做什么”，而在于“美拉基于平等、互尊和主权合作应对”。

从领域看，紧扣拉美国家的诉求“圈重点”。民主、经贸和安全是美国掌控拉美的三大传统纽带，但近年来不同程度地有所松动。拜登政府着眼拉美国家抗疫脱困的诉求，将其改头换面设计成振兴民主、经济转型、性别平等、应对气变等时兴的热门议程，一定程度回应了拉美国家的期待。此次峰会以“共建可持续、有韧性、公平的未来”为主题，聚焦民主治理、抗击疫情、气变环保、清洁能源和数字转型五大领域，与此前力推的核心议程一脉相承，其合作领域更加全面、合作举措更加具体，进一步明晰了拜登政府的政策关注点。

拜登政府拉美政策的走向

美洲峰会是观察美国对拉美政策的重要窗口。结合拜登上台以来的对拉美外交实践和此次峰会成果进行评估，未来一段时间美国的拉美政策将很可能聚焦以下几方面发力：

一是以价值观为抓手，强化意识形态塑造。拉美是美国精心打造的“民主示范田”，也是其盟友体系不可或缺的重要组成部分。拜登政府上台以来，在利用意识形态的共同语言聚拢所谓的“志同道合”盟友的同时，对古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜等激进左翼国家保持高压态势，伺机策动“颜色革命”，打着“重建民主制度”的旗号介入中美洲国家的治理体系，让各国按照所谓“美国标准”实施改革。峰会期间，美国坚持以“美式价值观”为会议定调，反复强调美洲的“民主属性”，并宣布大笔资助实施所谓的“美洲民主治理行动计划”、支持公民社会、投资“独立媒体”、建立“反数字威权的网络”，拜登还同自封委内瑞拉“临时总统”的瓜伊多通电话，上述举措表明打“价值观牌”挑动对立、分化打压拉美左右翼，将成为拜登政府管控“后院”的主要手段。

二是以利益捆绑为先导，加大战略资源的投入。拜登政府此前竭力展现向拉美让利的姿态，持续兜售“近岸外包”和“重建更美好世界”计划，同时调动私营部门、美国国际开发金融公司和美洲开发银行参与拉美疫后复苏。美国在峰会上又抛出一系列经贸倡议、计划和项目，其中最受瞩目的当属覆盖贸易、投资、供应链、能源转型和劳工权利五大领域的“美洲经济繁荣伙伴关系”计划，包括改革美洲开发银行以促进私人投资，许下5年为拉美培训50万职业医师、3亿美元援助应对粮食危机、5亿美元援助打击有组织犯罪和32亿美元私营企业投资助力中美洲“源头治理”战略等一系列帮扶承诺。外界分析，拜登政府持续抬高投资和援助价码，表明未来拉美可能成为继跨大西洋和印太之后美国战略关注和资源倾斜的又一重点板块。

三是以大国竞争为指向，变换手段排斥域外力量。拜登政府表面上不要求拉美在中美间选边站队，在峰会上矛头并未直接指向中国，但有外媒分析称，“美洲经济繁荣伙伴关系”计划似乎有意对标中国的“一带一路”倡议，其中构建所谓“友岸供应链”和“近岸外包”更是针对性极强。美国国家安全顾问沙利文毫不掩饰地表示“制衡中国在拉美利益的最好方法就是积极构建美国的经济愿景”。毫无疑问，随着美国加紧构建排他性、对抗性的“经贸小圈子”，排挤、遏制以中俄为代表的域外力量将是拜登政府在拉美的重中之重，其手段更具隐蔽性、迷惑性和破坏性，值得高度关注。

拉美不会“随美起舞”

受新冠疫情冲击，当前拉美国家普遍陷入不同程度的经济社会发展困境，在抗击疫情、经济复苏、减贫等方面对外部的期待不断上升。拜登政府自视“了解”拉美，以为拿捏住了拉美有求于美的命门，企图顺势将打压左翼、管控拉美和排挤中俄的“私货”嵌入主场外交，恐怕难以得偿所愿。

事实上，峰会前夕美拉围绕古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜是否参会龃龉不断，最终有多位领导人缺席，已然给美国敲响了警钟。在拉美左翼加速回潮、新一轮“粉红浪潮”隐隐袭来的大背景下，地区反美厌美情绪正快速积聚，美国对拉美的调动力和影响力已大打折扣。墨西哥外长在峰会上指责“美洲国家组织失能”，呼吁“重建美洲秩序”，阿根廷总统费尔南德斯批评美洲国家组织参与玻利维亚政变，折射出美国主导的泛美体系正遭遇“信任赤字”。与此同时，美拉利益诉求不匹配的问题日趋凸显，在移民治理、市场开放等议题上甚至严重错位。拉美国家对美国所谓“政策红利”背后的地缘企图心知肚明，对拜登政府落实纾困承诺的能力和诚意信心不足，因此不会自缚手脚押注美国，也无意追随美国搞“反俄抗中”的阵营对抗。（作者：严谨 系现代院拉美研究所助理研究员）