从亚洲战略到“印太战略”：欧盟全球战略重心的转移及逻辑

摘要：2021年发布的《欧盟在印太地区的合作战略》在一定程度上标志着欧盟全球战略重心的转移，也反映了欧盟对亚洲区域关注的变化。欧盟亚洲战略经历了从经济利益—政治安全—大国竞争的逻辑转变。当前欧盟的“印太战略”继承了亚洲战略对大国竞争的强调，在谋求战略自主的同时展现出配合美国战略的特征。但欧盟内部的分歧限制了“印太战略”的效力，俄乌冲突的爆发进一步减弱了欧盟的战略自主性，加强对美国的依赖。对欧盟战略变化逻辑的理解有助于中国处理与欧关系。

正文摘读

随着全球力量从西向东转移，欧盟国家意识到亚洲的重要性正不断上升。然而自21世纪始，一直忙于处理其内部或近邻问题的欧盟并未将主要精力放到亚洲地区，主要关注与该地区的贸易问题。2021年欧盟委员会发布《欧盟在印太地区的合作战略》（The EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific），首次明确强调欧洲的经济繁荣与欧盟在多极化世界中发挥的作用与印太地区密切相关。这标志着欧盟对不断变化的地缘政治现实的承认。新战略明确强调欧盟与印太地区国家的接触应当不限于贸易和投资层面。

多年以来欧盟并没有一个明确统一的印太概念。欧盟“印太战略”的出台一定程度上标志着欧盟对亚洲区域关注的最新进展，因此必须在欧盟外交和安全政策演变的背景下考察这一战略。在许多方面，欧盟的“印太战略”继承了过去对亚洲区域和亚洲各国的战略。

一、欧盟亚洲战略的演变

1.1以经济利益为核心的第一次亚洲战略

伴随着冷战的结束，将自身视为全球参与者的欧盟观察到了亚洲经济的高速发展。1992年，欧盟与亚洲的贸易数额首次超越了欧盟与美国的贸易数额，注意到这一点的德国联邦政府成为欧盟内部首个制定亚洲战略的成员国。在文件中德国政府指出，德国与整个欧洲必须面临经济繁荣的亚洲的挑战，并加强与世界上增长最快的地区的经济联系。此后，法国、英国与意大利相继将注意力投注到与亚洲国家的联系之上。

在此基础上，鉴于欧洲和亚洲的经济规模及相互贸易的重要性、维护国际经济秩序的必要性以及保持稳定和经济增长等欧亚共同的利益，欧盟于1994年7月发布第一份亚洲战略文件《走向新亚洲战略》（Towards a New Asia Policy）。在这份文件中，欧盟强调其首要目标为“加强欧盟在亚洲的经济存在，以保持欧盟在世界经济中的主导作用。在亚洲建立重要的存在，以使欧洲在二十一世纪初能够确保在这个关键地区的利益”。欧盟拟借政治与经济工具实施该战略。从政治上而言，欧盟希望自身能够加强“与那些有准备并有能力为维护地区和全球和平与稳定作出重大贡献的亚洲国家发展政治对话”，其中“军控与防核扩散”与“人权”“毒品治理”是最为重要的议题。欧盟亦强调“多边主义”的重要性。从经济上而言，欧盟强调在亚洲的利益主要包括“从经济机会中获益”“将那些正转向市场导向经济的亚洲国家纳入开放的世界贸易体系”以及“协助解决扶贫”，具体使用的经济政策工具包括“加强科技和研究及发展领域的合作”“支持投资”“合作扶贫”“加强环境领域的合作”“发展农业生产市场”等。此外，在这一份文件中，欧盟将亚洲的26国分为东亚、东南亚与南亚三个区域。欧盟认为这些国家具有高度的异质性，社会、经济和政治背景均不相同，在这份文件中欧盟初步进行战略模块化设计，但并未就此作出进一步解释。

总体来看，尽管有政治部分，此份文件仍主要考察经济利益，对地区稳定的强调、民主与人权的倡议均服务于经济目标，旨在提振欧盟在亚洲地区的形象来加强其与亚洲国家的经济联系。欧盟侧重于经济层面的主要原因有三。

首先，在1989—1993年这5年间，欧盟（欧共体）整体经济呈下行趋势，GDP增长率逐年下降，1993年更是呈现负增长，GDP下降0.575%。德国、法国、意大利等主要经济体经济形势均不乐观。而与此同时，1989—1993年亚太地区经济增长率维持在4.5%左右，亚洲“四小龙”“四小虎”的经济成就被誉为“东亚奇迹”，中国也持续维持经济高速增长。对于彼时经济高度依赖对外贸易的欧盟国家而言，亚洲市场可以进一步促进欧盟经济增长。

其次，因早期主要关注自身内部区域经济一体化问题，欧盟在争夺亚洲市场上明显落后于美国、日本。1986—1992年，欧盟向东亚和东南亚提供的外国直接投资仅占10%。相对于美国，欧盟更担心日本占据先发优势后，建立一种欧洲公司难以竞争的日本模式。因此，欧盟更需要整体性的亚洲战略，协调各成员国与亚洲的经济往来，并对亚洲采取更积极主动的战略。欧盟也试图借成立于1996年的亚欧会议（Asia-Europe Meeting）排除美国与亚洲国家建立制度性联系。亚欧会议已成为欧盟实现亚洲战略最重要的区域间论坛。尽管亚欧会议进程包括三个主要支柱（政治、经济—金融和文化），但亚欧会议的首要目标始终是加强两个地区的经济交流。从欧洲的角度来看，亚欧会议被用来加强欧洲在亚洲的经济存在，以利用该地区的市场，总体目标是保护欧盟的全球竞争力和经济安全。

第三，自二战以来，伴随着在亚洲的“政治撤退”，欧洲对外行动议程上一直优先处理邻近地区（高加索、地中海区域和北非）的危机和挑战。这也致使欧盟的亚洲战略在宏观层面长期缺位。因此，欧盟也难以迅速与亚洲建立深层次联系，从经济入手逐渐维护其与亚洲国家的关系、巩固在亚洲的地位不失为一种较优的选择。

1.2从经济利益到政治安全：欧盟亚洲战略的第一次转变

2001年9月，欧委会发布了欧盟第二份亚洲战略文件《欧盟与亚洲：加强伙伴关系的战略框架》（Europe and Asia: A Strategic Framework for Enhanced Partnerships）。这标志着欧盟亚洲战略的第一次演变。在此文件中，欧盟强调“日益增强的全球相互依赖带来了日益增加的全球责任”，欧盟认为不仅亚洲地区的经济动荡会危及欧洲繁荣，政治不稳定同样会波及欧洲。因此，尽管经济利益仍然重要，政治安全也被同等重视。欧盟在文件中强调“促进区域与全球和平”“加强与亚洲的相互贸易和投资流动”“促进亚洲地区发展”“促进民主、善政、法治和尊重人权价值观的传播”“与亚洲伙伴建立全球伙伴关系和联盟”与“提高欧洲在亚洲的存在感”六大基础目标。承接1994年的战略文件，欧盟在2001年的文件中仍然将亚洲地区划分为东亚、东南亚与南亚三个区域，不过新增加了大洋洲区域。同时，欧盟2001年的亚洲战略进一步模块化战略设计。在南亚地区，欧盟关注“印度和巴基斯坦持续的紧张关系以及对地区稳定造成威胁的恐怖主义、宗教激进主义和种族冲突”，此外，欧盟关注该地区参与全球贸易的前景，并准备在减贫领域加强与该地区的合作；在东南亚地区，欧盟认为“东盟和东盟地区论坛将继续是我们与东南亚政治和安全对话的主要焦点，欧盟需要在东盟地区论坛中发挥积极作用”，同时，欧盟也会注重与该地区的国家加强经济联系并与低收入国家进行减贫领域的合作；在东亚地区，欧盟强调要注重发展与中国的关系，并要确保中国在“地区和世界发挥建设性和合作性的作用”，并关注日本经济停滞增长可能带来的影响；最后，在大洋洲地区，欧盟将澳大利亚与新西兰视为稳定亚太地区的重要力量。2001年的文件中强调欧盟与亚洲在政治安全领域的合作，并精细化地制定了与各个亚洲地区国家合作的优先事项。欧盟在继续强调维持经济利益重要性的基础之上，将其亚洲战略从经济利益层面拓展至政治安全层面。这种变化存在两大推动因素。

第一，欧盟担忧亚洲地区的政治不稳定会影响欧洲经济，时任欧盟对外关系专员贝尼塔·费雷罗-瓦尔德纳在2005年7月的演讲中表示，“远东的安全问题直接关系到欧洲的利益。”随着全球化程度的日益加深，作为其重要贸易伙伴的亚洲国家内部的政治动荡会通过国际体系传导至欧盟内部。因此，欧盟需要保证其在亚洲的影响力，但因为欧盟在亚洲几乎没有直接的军事力量，其能发挥的作用与规范塑造等密切相关。与此同时，自1999年欧盟正式启动欧元以来，欧洲一体化达到了新高度。欧盟由此提供了一套非民主国家制度转型的和平演化模式，因此，欧盟相信自身可以也有必要通过推动亚洲部分国家实现制度转型来攫取相应影响力。

第二，欧盟对亚洲政治安全的强调受到了美国因素的影响。与经济上和美国的相互竞争不同，欧盟在亚洲对政治安全的强调更多为了配合美国的全球战略。冷战后美国对亚洲维持了戴维斯·博布罗所称“霸权管理”（Hegemony Management）的战略。美国借用与日本、韩国之间的军事同盟体系，维持亚洲现存的秩序并防范可能对美国构成威胁的潜在挑战者。自小布什总统上台以来，美国更是采取了一种以美国为绝对中心的、单边主义的国际经济政治和外交思维与战略。尽管欧洲强调多边主义，但是正如布热津斯基所言，具有大量成员国的欧盟不会有“太大的抱负，在政治上不太果断，最重要的是不太推崇理想主义和个人牺牲”。欧盟不介意美国在亚洲的主导地位，因此渴望扩张影响力的欧盟不会与美国在这一区域形成完全竞争的态势。相反，借承认并支持美国的亚洲战略（强调政治安全），欧盟可能会换取美国在其他领域的“投桃报李”，双方形成暗中的默契。尽管美欧之间也因为诸如伊拉克战争等的事件出现了一丝裂痕，但是欧盟深化与亚洲联系的尝试并不能视为美欧之间的斗争。

1.3从政治安全到大国竞争：欧盟亚洲战略的第二次转变

2018年9月，欧盟出台了第三份亚洲战略《连接欧洲与亚洲——对欧盟战略的设想》（Connecting Europe and Asia—Building Blocks for an EU Strategy），标志着欧盟沉寂已久的亚洲战略出现了第二次演变。当然，在此前欧盟也依托与亚洲国家之间的双边协议来维护其在亚洲的利益。欧盟先后与日本、新加坡、越南和韩国缔结了自由贸易协定。并且，欧委会也相应地出台涉及中国、印度、韩国、日本、东盟等国家与行为体的政策文件。但是就整体战略而言，欧盟并没有更新其亚洲战略。在这一份亚洲战略文件中，欧盟强调将从三个方面与其邻国及亚洲伙伴进行接触，分别为“通过优先运输走廊、数字链接和能源合作，促进欧洲和亚洲之间的有效连接和网络”“在共同商定的规则和标准的基础上建立互联互通的伙伴关系，更好的管理货物、人员、资本和服务的流动”与“加强欧盟财政资源的杠杆作用和加强国际伙伴关系，解决巨大的投资缺口”。欧盟除继续强调与亚洲的经济联系，主要凸显了对基础投资建设与规则的重视，同时，相较前面两份较为详尽的战略文件，新的战略文件较简略。欧盟主要强调对规则竞争的态度，即希望以欧洲的方式（可持续、全面和基于规则）推动亚欧之间的互联互通。如果说前两份战略文件中欧盟的亚洲战略有明确的政治或经济层面的指向，这一份战略文件则表现出了一定的模糊性，欧盟半遮半掩地强调了亚洲在大国竞争中可能起到的作用。这种转变本身具有以下三大原因。

第一，随着美国“单极时刻”的终结，新兴国家不断崛起，全球秩序持续波动，大国竞争渐回全球政治舞台中央。长期以来，欧盟的安全与稳定依赖的首要支柱就是基于规则的多边秩序。但是这一秩序正逐渐让位于以超级大国竞争为特征的两极世界秩序。此次亚洲战略的转向源于欧盟需要对变动中的国际秩序进行回应，通过进一步推动“战略自主”维持自身利益。在2016年6月，欧盟对外行动署发布题为《共有的愿景，共同的行动：一个更强大的欧洲》（Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe）的欧盟外交与安全政策全球战略。在这份文件中，自主（Autonomy）一词反复出现，“战略自主”也逐渐从欧盟安全与防务领域拓展至欧盟的地区政策之中。在两极体系下第三国的自主权将日益被霸权国的利益所削弱——正如美苏冷战期间双方争夺“第三世界”的影响力一样，欧盟在亚洲战略中强调“规则”正是因为它并不愿意在中美之间选边站。因此，一方面，欧盟批评美国大肆“退群”的行为，认为美国承担国际责任意愿下降、不断违反国际规则；另一方面，欧盟认为中国正在通过经济实力谋取地缘政治利益。同时，欧盟认为中国的国有企业“不正当竞争”破坏了自由公平的全球贸易。

第二，全球基础设施建设缺口本身是国际事务中的燃眉之急。2010年，二十国集团韩国首尔峰会将基础设施短缺视为全球发展的“关键瓶颈”之 一。牛津经济研究院2018年6月发布的《全球基础设施展望》报告估计，2016—2040 年，全球基础设施投资需求将达到 94万亿美元，平均每年需要3.7万亿美元，而同期世界基础设施投资缺口达到19%，各国只有将投资份额提升到国内生产总值的3.5%方能填补这个缺口。因此，基础建设投资本身是欧盟一个较佳切口，此领域的竞争更接近于非零和博弈，欧盟选择基建投资本身不易遭到挑战。

第三，尽管在文件中本身并未提到“一带一路”倡议，但是从具体实施过程来看，欧盟的互联互通计划很难撕下“对标中国”的标签，也必然会与“一带一路”倡议互相影响。“一带一路”倡议深入欧盟所谓的“传统势力范围”如西巴尔干地区，互联互通政策文件可能是欧盟的应对方法。此外，在此份文件中，欧盟所强调的可持续与应对气候变化、实现《巴黎气候协定》所设目标密切相关。这强调了欧洲与美国不同，展现了欧盟多边主义偏好的外交政策。欧盟借该文件强调自身与美国在亚洲的不同利益诉求，避免因与美国合作过于紧密让自身的亚洲战略完全被视为美国政策的附属品。

不过从第三份文件也可以看出，欧盟此时对大国竞争的重视仍然侧重战术而非战略，整体性的框架文件还未形成，相较于前两份文件带有一定意味的“半成品”色彩。真正的大国竞争转向体现在了接下来出台的欧盟“印太战略”之上。

二、从亚洲战略到“印太战略”：欧盟对战略自主的强调

2021年9月欧盟发布《欧盟在印太地区的合作战略》，指出连通性是其向印太地区拓展的主要动力，也是21世纪合作的关键工具，这在某种程度上继承并进一步阐发了其2018年的第三份亚洲战略。在该战略中，欧盟强调其与印太地区的接触将秉承以下原则：巩固和捍卫基于规则的国际秩序，在共同的价值观和原则基础上促进包容和有效的多边合作；促进公平竞争的环境和开放、公平的贸易和投资环境；为实现可持续发展目标（SDG）、应对陆地和海洋的气候变化和环境退化以及支持可持续和包容性的社会经济发展做出贡献；与合作伙伴开展双边和多边合作，实现《气候变化巴黎协定》和《生物多样性公约》的目标；继续与联合国和布雷顿森林机构以及东盟和西印度洋、非洲联盟等区域组织开展长期的多边和区域合作；支持真正的包容性决策和合作；与该地区建立相互支持的贸易和经济关系，促进包容性的经济增长和稳定，并推动和促进互联互通以及与本地区国家合作；提高对全球人口趋势影响的认识过程。同时，欧盟在该战略中明确指出七个具体发力的领域，它将与该地区的国家就此展开积极合作，包括：可持续和包容性的繁荣、绿色转型、海洋治理、数字治理和伙伴关系、连通性、安全和国防、人类安全。在既有对经济利益和政治安全强调的基础上，欧盟将巩固和捍卫基于规则的国际秩序置于战略核心。

为了应对全球权力转移，欧盟在印太地区对自身提出了更高要求。不同于亚洲战略时期对经济利益或是政治安全的关注，此时欧盟强调作为地区行动者的角色，希望维护自己及同盟的利益。这是一种应对中美双方带来压力的尝试。但是，欧盟在“印太战略”的安全政策强调多指向非传统安全威胁，如气候变化、恐怖主义或是流行病。不同于美国，欧盟的“印太战略”更广泛且更具包容性。欧盟希望寻求“能够帮助确保全球安全与稳定、开放市场和法治的伙伴。它希望亚洲支持一个基于国际法、规则和国际制度的全球与地区秩序，而非基于势力范围抑或权力分配。”这承接了欧盟对战略自主的诉求，欧盟极力避免被打上“某个集团”的烙印。

长期以来，欧盟层面缺乏一个统一的印太地区概念。尽管法国、德国与荷兰此前先后出台国家层面的“印太战略”，但除去法国，德国和荷兰都并未对印太地区的地理范围作出明确界定。在2020年以前，欧盟委员会主席的《盟情咨文》中“印太”从未作为一个关键词出现。可见于欧盟而言，“印太战略”成型极晚，与其说是欧盟自身的主动选择，不如说是在以美国为代表的部分国家的印太政策刺激下的被动反馈。

欧盟内部总是将印太理念与美国对华遏制的“印太战略”相联系。欧盟认为美国的“印太战略”助长而非遏制了中美竞争，并意在创造一个两极秩序，挤压所有其他地区参与者。这个认识部分解答欧盟“印太战略”出台如此之迟的原因。但欧盟渐意识到，不采取“印太战略”并不能保持在中美之间保持中立，采取“印太战略”反而是其能以自己的方式管理中国的崛起和与美国联盟的一种方式。尤其印太地区本身重要性不断上扬，既有亚洲战略对欧盟而言已然不能很好地应对大国竞争下的印太格局，欧盟需要借一个新战略进一步阐发、明确在该地区的利益。正如欧盟外交与安全事务高级代表何塞·博雷利指出，“欧盟应该成为一个真正的地缘政治参与者，而非仅是其他大国的竞争场域。”欧盟“印太战略”最终出台标志着欧盟全球战略重心的转移，其补全了上一份相对较简单的亚洲战略，从三个层面呼应了欧盟对战略自主的追求。

首先，“印太战略”巩固并深化了欧盟对规范的强调。一直以来，欧盟将自身视为一个规范大国，规范权力的一些特征在欧盟的外交和安全政策中已经制度化。规范成为欧盟地缘政治影响力的重要来源。制定规范需要国际体系中存在维护规范的多边框架，这也是欧盟在“印太战略”中所极力强调的。早在欧盟具体战略文件出台之前，就有学者预测，欧盟可能会采取三种手段保持其与美国“印太战略”的距离，分别是有意识的公开决定保留“亚太”，拒绝“印太”的“等距离”（equidistance）、采用并内化欧洲内部已存在的“印太”概念（法国）的“结盟”（alignment）及采用欧洲价值观铸就自身对“印太”理解的“自主”（autonomy）。而欧盟的“印太战略”采取第三种策略，强调“自主”，主张加强双边、区域和多边关系，以基于规则的国际秩序确保稳定的贸易环境。“印太战略”进一步推动欧盟将自身定位为“规范的地缘政治参与者”（Normative Geopolitical Actor），这也是欧盟战略自主可能实现的重要方向。

其次，“印太战略”为欧盟提供了一套管理伙伴关系的新框架。包括欧盟的重要盟友在内的许多国家纷纷出台“印太战略”，相应战略的缺位让欧盟难以向盟友表达自身的核心诉求及对区域治理模式的偏好。“印太战略”让欧盟在现有伙伴关系和机制的基础上，构建新的伙伴关系。该战略满足了欧盟与该地区的合作伙伴实施和完成贸易协议的需要，如其概述了与该地区的伙伴合作制定全球标准和监管优先事项的重要性；数字领域被特别关注，欧盟试图打造数字伙伴关系，加强自身与合作伙伴在新兴技术领域技术的“互操作性”。这套包容性框架指明双边、多边合作可能发力的领域（数字、海洋、气候等）并强调了欧盟在该区域关注的新议题，为后续进一步的合作做好铺垫。

第三，“印太战略”成为欧盟表明立场的重要政策工具。当前，中美竞争不断加剧，一个相对立场较为中立的欧盟对于很多国家来说具有号召力与吸引力，即使这种中立带有局限。亚洲很多国家并不愿意在中美之间选边站，欧盟的新战略给那些因中美紧张关系加剧而处于两难的亚洲国家一个新的选择。这些国家单个的分量固然远不如中美两国，但是“它们在不同的相关问题领域的利益和信念偏好”，依然能够“迫使美国或中国对它们作重要让步”。大多数国家希望避开中美之间的竞争。联合国许多成员国认为美国是破坏性的（destructive），而中国正在不断追逐权力（power-hungry）。新形势下很多国家可能选择在部分议题上追随中国，而在部分议题上支持美国，中美竞争下可能形成强有力的“中间力量”。欧盟的“印太战略”在一定程度上可影响这股中间力量。

欧盟于2021年9月发布的“印太战略”在既有亚洲战略的基础上进一步强调了欧盟对大国竞争的认知。大国竞争激起了欧盟追求战略自主的渴求，欧盟希望巩固和捍卫基于规则的国际秩序，成为多边主义的维护者并获得战略回旋空间。新冠肺炎疫情后进一步下行的中美关系促使欧盟进一步追求“战略自主”，有机平衡其在中美竞争下的地位。“印太战略”因此与亚洲战略的重经济利益、在政治安全领域配合美国具有差异。

三、欧盟“印太战略”中的内部分歧与共识

3.1欧盟“印太战略”中的内部分歧

鉴于欧盟内部成员国的能力分异及其与亚洲国家、美国的不同关系，欧盟“印太战略”在成员国层面并未取得共识。大部分欧洲国家将“印太战略”视为欧盟寻求“战略自主”的关键工具，部分国家强调欧盟的“印太战略”是管控跨大西洋联盟的一种方式，可以借此巩固与美国的双边关系。而拉脱维亚、立陶宛、波兰等国将“印太战略”视为向美国表明立场的工具，这些国家认为欧盟在印太地区应与美国保持一致并支持美国的行动（见表2）。

欧盟“印太战略”中的分歧集中体现在了对中国的不同态度。有的国家直接将“印太战略”视为“反华”的工具，认为中国并非欧盟在印太地区的可靠伙伴，并因此不愿意与中国缔结自贸协定。但另外一些欧洲国家对中国的态度更为复杂，如比利时认为“印太战略”应当遏制中国，同时也强调应维护与中国的联系；德国希望“管控”而非遏制中国的影响力，并在中美之间维持中立；意大利认为可以从经济层面加强与中国的联系；西班牙将中国视为印太地区的关键合作伙伴。

总体而言，东欧国家对“战略自主”并不积极，这些出自苏联阵营的国家相对更重视与美国的同盟关系。它们认为在该地区与美国的合作可能会有效加强美国对欧洲的“安全承诺”。这些国家也因而态度上更倾向于“亲美遏中”，他们的意见和行动可能会成为欧盟凝聚“战略自主”共识的阻碍。相对而言，那些秉持“战略自主”概念的欧洲国家对中国的态度更为暧昧，并不会在明面上直接反对中国。作为欧盟两大主要国家，法国和德国在对华立场上也显得较为微妙。作为在该地区军事参与度最高的国家，法国更多的将“印太战略”视为自身国家安全政策的补充，而对欧盟层次的安全关注较少。因为事涉国家利益，法国一直坚持反对出现新霸权，并强调要在欧中关系中再建“公平的竞争环境”。然而，德国的文本只是小心翼翼地暗示了对抗中国的概念，并更多的聚焦于经济议题而非安全议题。

表3反映了欧盟各成员国认为自身在印太地区最重要的合作国家，进一步体现了欧盟各国对“印太战略”的内在分歧。虽然有15个欧盟国家将美国视为最重要的印太地区合作伙伴，但也有马耳他与西班牙视中国为地区战略中最重要合作伙伴。另外，法国等四国认为与印度的合作最为重要，卢森堡、荷兰认为最重要的合作国是澳大利亚，意大利等四国认为最重要的合作国是日本。大部分将与美国合作视为地区战略中最为重要的欧盟成员国基本都将中国排在了最后位置，但也有保加利亚、爱沙尼亚、德国、希腊四国同时强调与中国及美国的合作。欧盟“印太战略”中的矛盾基本延续了其亚洲战略第二次转向后的立场。

欧盟成员国不一的禀赋与能力是分歧的根源，中国高速崛起带来的中欧关系变化及中美在印太地区的碰撞放大了这一分歧。随着中国向全球价值链高端移动，中国与欧盟的出口重叠率不断上升，而且长期以来欧盟与中国在知识产权、市场准入等议题上关系较为紧张。尽管双方的经贸联系仍然紧密，尤其新冠肺炎疫情暴发以来，欧洲国家与中国的经济互动更加频繁，中欧相互依存度越来越高，但随着欧盟将中国视为系统性、制度性的竞争对手，中欧双方碰撞摩擦的领域从经济领域向价值观领域蔓延，在多个问题上龃龉不断。欧盟也开始采取“盘外招”应对中国飞速发展带给它的压力，如2021年3月22日，欧盟以所谓新疆人权问题为由对华实施制裁，并紧着在5月份欧洲议会通过了冻结《中欧双边投资协定》审议的议案。欧洲不断有声音渲染中国对欧的政治影响力，认为中国正在挑战欧洲价值观。但是具体到成员国层次，对中国经济依赖低的欧盟国家更乐衷强调与中国在价值观层次上的差异，而对中国经济依赖高的国家很难在短期内承担失去中国这一重要伙伴的代价。

美国因素更是欧盟对华政策中不可回避的一环。欧盟大部分成员国都是美国的传统盟友，美国常希望欧盟在对华问题上与其“共进退”。但这本身有违欧盟对战略自主的追求，欧盟内部的大国反而希望借“印太战略”与美国保持距离。但对于欧盟内部的小国而言，它们在亚洲可能既无经济利益，也无安全利益，因此它们认可美国在该地区事务的主导地位，以此来巩固欧美关系甚至换得美国在其他领域的让步。

这些内部分歧的存在使得欧盟“印太战略”并不能成为欧盟在印太地区行动的共同纲领。对于各成员国而言，对该地区的地理概念都存在分歧。号召欧盟各国完全同一地践行“印太战略”并不现实，各方的能力与利益诉求都存在显著差异。

3.2欧盟“印太战略”的共识

尽管欧盟“印太战略”存在大量分歧，但是欧盟各国在该战略上也已取得一定共识。这一共识体现于欧盟“印太战略”对合作伙伴与实践领域的选择。

（1）欧盟“印太战略”对合作伙伴的选择

绝大多数欧盟成员国承认东盟对欧盟“印太战略”的重要性，大部分欧盟成员国认为东盟是欧盟在印太地区最重要的合作伙伴。对东盟的重视肇始于亚洲战略，彼时东盟就是欧洲全球战略中重要的一环。欧盟委员会前外交和安全事务高级代表费德丽卡·莫格里尼（Federica Mogherini）2019年在布鲁塞尔与东盟伙伴国强调，“我们都相信基于规则的多边主义，相信区域合作，相信以合作方式处理国际问题，而不是相信地缘政治势力范围。”欧洲理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）亦在2020年东盟商业和投资峰会上强调，欧盟与东盟的伙伴关系是其“亚洲政策的核心”，一个强大的东盟是“志同道合的多边主义合作伙伴”，尤其是双方都存在与大国之间的争端。东盟能成为欧盟维护多边主义的基石，而“维护基于规则的国际秩序”既是欧盟谋求战略自主的先决条件，亦是其实现这一目标的重要手段。

具体来看，维持并加强与东盟的关系对欧盟有三大重要意义。第一，这有利于纾解欧盟供应链危机。东盟是全球天然气出口第四大供应方，加强与东盟之间的联系能显著增加欧盟能源供应链的稳定性。俄乌冲突后欧俄能源关系的破裂也使得域外能源供应的重要性进一步被凸显。同时，东盟国家如越南、马来西亚所产的电子产品亦能在一定程度上取代中国的产品。这与欧盟寻求中国之外产品需求的意图相契合。第二，加强与东盟的合作可以避免区域走向两极化。在中美竞争的大背景下，东盟国家在中美之间选边站会极大推动世界秩序向两极体系发展。东盟国家本身抗拒这种“非黑即白”的战略选择。2019年6月，东盟峰会通过《东盟印太展望》，强调“印太地区的主基调是对话与合作而非竞争”。东盟期望保持其在东南亚区域发展中的核心与独立地位。但是，竞争态势的加剧让东南亚国家过去在安全上依赖美国而在经济上借助中国的对冲战略空间日益减小，该地区国家可能被迫采取边界更为清晰的追随与制衡战略。欧盟可能会成为打破这种格局的外来行为体。欧盟也需要东盟拒绝“两极化”，确保多边主义存在的底线。第三，加强与东盟的合作利于推广欧盟的价值观。欧盟战略自主能力与其“在欧洲价值观和利益的基础上参与塑造国际环境”的能力密切相关。在历史上，一些东盟成员国并不遵循所谓的“欧洲价值观”，影响了欧盟与东盟之间的合作。但是，近年来东盟国家在接受贸易伙伴国的规范上表现出了更积极的态度。因此，加强与东盟的经济合作成为推广欧盟价值观和治理模式、加强欧盟影响力的有效方式。

（2）欧盟“印太战略”对实践领域的选择

绝大多数欧盟成员国认为“印太战略”可以针对非传统安全领域发力。卢森堡、立陶宛等在印太地区无明显利益的欧盟小国缺乏对传统安全方面的兴趣。从实际意义而言，也只有法国、德国，以及一定程度上包括荷兰有能力为该地区的国家提供安全支持。因此尽管欧盟成员国如法德可以通过联合军事演习、协调海上存在等手段发挥一定的地缘影响力，但这种参与很难上升到欧盟层面。大多数成员国更关注海上安全、航道自由，侧重于关注恐怖主义、海盗和武装抢劫、有组织犯罪、非法捕鱼等议题，同时也更关注与印太地区国家合作应对气候危机。

欧盟加大与印度的合作正是为了应对非传统安全威胁，但双方的关系被认为建立在一个巨大的悖论之上。“在言辞上，印度和欧盟的伙伴关系建立在共同价值观的坚实基础之上，但是在实践中，双边的伙伴关系却停滞不前，在战略合作方面几乎没有任何表现”。所谓的共同价值观在欧盟内部也存在很多分歧。欧洲内部存在批评印度民主人权状况恶化、限制新闻自由、政府政策迫害少数民族群体等声音。印度则拒绝这种价值观批评，认为西方不能决定印度的国内政策。而在经济联系上，尽管欧盟在强调对印政策时，将经贸放至首位，冀图挖掘印度市场的内部潜力，实现其供应链多元化的目标。但是印度一直抵触市场自由主义，试图通过鼓励制造业发展来实现其大国雄心，与欧盟倡导的经贸规则基本相悖。

欧盟“印太战略”对印度投入了较大的关注，这源于双方在应对气候变化领域与海上安全领域上的共同利益。印度已经将应对气候变化的政策纳入其核心发展战略并将欧盟视为全球领导者。近年来，莫迪政府大力推动可再生能源，以降低对煤炭的依赖。这与欧盟在互联互通战略中所提到的对“可持续”的追求极为契合。在应对气候变化问题上，印度是有志于成为全球气候议题领导者的欧盟难以绕开的国家。如果欧盟能够让印度在该议题上更倾向于“欧洲规则”，那么这会显著加强欧盟塑造规则的能力。同时，欧盟和印度均认为监测相关地区的海上情况，保证各方都能履行国际规则非常重要。“海域意识”成为保障海洋利益的关键问题之一。该概念指监测在海域内、海域下或海域上所有行动的能力。印度在2018年12月打造了印度洋地区信息融合中心，欧盟“印太战略”中亦强调要“鼓励通过信息融合中心巩固信息共享机制，包括通过印度—太平洋区域信息共享平台”，双方具有合作空间。

鉴于欧盟在印太的政治参与缺乏“硬实力”的支撑，欧盟的“印太战略”先天不足。这也是欧盟借“印太战略”追求“战略自主”不被看好的原因。显然，欧盟无力，也不能挑战中美在印太地区的核心利益，这亦会反过来影响印太地区国家对欧盟的评估。囿于内部成员国的分歧及外部“硬实力”的缺乏，欧盟的“印太战略”所能实现的战略目标有限。但在有限的空间内，欧盟仍能通过外交和经济手段来保障自身的利益。当前主要大国之间爆发战争的可能性较低，军事防务领域欧盟缺乏相应能力并不算致命缺陷。对欧盟来说，最重要的是强调其愿意在塑造新的亚洲（印太）秩序上发挥积极的作用，并以此向各行为体传递明确的政治信号。同时，欧盟应该意识到它并不会在所有议题上具有一样的话语权或参与能力，因此，就议题上而言，其更多地参与经贸、规范类的议题，发挥连贯的作用；就区域而言，其注重加强与东盟、印度等国家与行为体的联系，尽量避免内部分歧直接暴露。

四、结语

当前，欧盟和亚洲的经济相互依赖程度已经达到了一个非常高的水平，加深合作有利于双方未来的经济增长。在欧盟的总体战略中，亚洲地区扮演着日益重要的角色。自1994年起，经济利益就成为欧盟—亚洲关系的核心，其后，欧盟不断尝试扩大议程。2001年，欧盟在新的亚洲战略文件中强调要“加强欧盟在整个地区的政治和经济存在，并将其提高到与扩大后的欧盟日益增长的全球影响力相称的水平”，欧盟在配合美国全球战略的基础上将政治安全作为其亚洲战略的第二个维度。此后，欧盟相继出台涉及中国、印度、东南亚等的政策文件，但并未从根本上调整亚洲战略。为了应对美国的变化及所谓的“中国挑战”，欧盟开始以大国竞争为抓手重新定义其亚洲战略，并直接推动了2021年“印太战略”的出台。

欧盟亚洲战略的两次转向受内外因素的影响，取得的结果并不相同。在经济利益维度上，欧盟被视为亚洲优秀的贸易伙伴，同时，大部分亚洲国家也认可欧盟在人道主义问题（减贫、救灾等议题）上的贡献。从这一维度拓展，在政治安全领域，欧盟也取得了“有限度”的影响力。但是就塑造规则以应对大国竞争上，欧盟整体战略表现不佳，主要是由于欧盟内部分歧不断加剧，尤其是英国脱欧更是损害欧盟一直秉持的带有规范性色彩的政策。尽管更务实而重视经济利益的外交政策或许有利于欧盟与亚洲的经济往来，但从大国竞争的视角来看，趋利的外交政策会损害欧盟对亚洲国家的“吸引力”。

俄乌之间爆发的冲突进一步凸显了欧盟“印太战略”的乏力，该战略的前景仍然受制于欧洲的硬实力。俄乌冲突以后，欧盟不得不将目光投向俄欧安全机制问题，如何应对俄罗斯成为欧盟当下关注的重点。一些欧盟小国因此并不愿意将有限的资源投入到遥远的印太地区，这种内部分歧会进一步削弱欧盟对印太地区的关注，进而损害欧盟战略自主性。

在应对俄罗斯问题上欧盟需要美国，因此欧盟需要在“印太战略”上让步，进一步追随美国。毕竟印太地区并不涉及欧盟大多数成员国的核心利益，而俄乌冲突的冲击更为“生死攸关”。在这种考虑下，虽然法德仍然希望向印太地区国家提供一套对抗性更弱的选择来衡平中美的直接竞争，但是欧盟整体会在该地区倾向美国。美国遏制中国的行为也可能得到欧盟的“支持”。欧盟作为第三方的重要性与自主性均在降低。在2022年6月的《北约2022战略概念》文件中，北约将俄罗斯列为首要威胁，也强调要继续推行“全球北约”的设想，战略关切范围向亚洲（主要是印太地区）延伸，“印太转向”或成为北约未来几年战略转型的全新内容。拜登政府对华政策中对政策组合与盟友调动的强调随着欧盟在“印太战略”上的“让步”得以落实，美国集体对华遏制的战略设想可能渐成为现实。

对于中国而言，理解欧盟“印太战略”出现的内在逻辑及其可能的结果有助于在新时期更好的处理中欧关系。尽管欧洲多次在中欧关系中强调所谓人权问题，但中国无须太夸大欧盟对华“敌意”，判断它会完全以美国为首，一边倒地遏制中国。从现实情况来看，欧盟内部成员国对华态度本身就存在较大的分歧：既有立陶宛、捷克这样对华态度极为负面的成员国，也有希腊、匈牙利、西班牙这样对华持友好态度的成员国，德法两国在该问题上也存在明显分歧。

从欧盟亚洲战略向“印太战略”的演变来看，欧盟整体外交战略在保持跟美国的一致性的同时也强调自身的“战略自主”。当然，这种情况随着俄乌冲突爆发已经出现了变化，欧洲展现出更加追随美国“印太战略”的态势。如何应对这一新情况，需要中国从全球格局的角度去综合考虑。尤其是中方应全面评估，俄乌冲突带给欧盟哪些短时应激性变化、哪些系统改变性变化，从而判断冲突结束后欧盟在印太地区的角色。俄乌的军事冲突给欧盟带来的安全威胁掩盖了美欧分歧、“老欧洲”与“新欧洲”的矛盾。但很多分析不仅没有被纾解，反而进一步被深化。考虑、把握欧盟的战略逻辑是中国在应对美国全球压力下可能采取的破局之法。（作者：丁纯 男 复旦大学世界经济研究所教授、博士生导师，复旦大学欧洲问题研究中心主任；罗天宇 清华大学国际关系学系2020级博士研究生）