“权力再集中”：俄罗斯政治趋势分析

内容提要：近年来，俄罗斯在延续国家、个人、社会三大基本政治观念一贯逻辑的同时，由于落差感、隔阂感和安全焦虑三个主要因素的影响，开始对国家未来的政治发展道路进行重新定向。这一方向调整可以被概括为“权力再集中”策略。“权力再集中”至少包括政治权力的再集中与政治行动的再集中两部分内容，且都涵盖国际政治与国内政治两个面向。政治权力的再集中，是指不再强调分权与赋权，转而强调集中性的权力与排他性的规则，在国际政治中体现为全球化进程向逆全球化进程转变，在国内政治中体现为科层式机构向替代性制度集中以及地方自治向联邦管辖集中。政治行动的再集中，是指不再强调竞争与协商，而是强调统一目标、统一行动。从国际政治的面向看，行动再集中主要体现为大国博弈向大国对抗演变、区域合作向大国主导演变；从国内政治的面向看，行动再集中则主要体现为路径选择的集中、发展步调的统一和政策的激进化。“权力再集中”策略意味着俄罗斯在制度设计与政策实施方面都进行了深度调整。这些调整不应被简单视作短期或临时性的措施，而应从更高的层次、更大的背景、更深的逻辑、更远的历史着眼，将其理解为俄罗斯领导人对过去30年发展经验的总结，以及对未来政治发展道路的设想。这一策略的实施,既意味着俄罗斯开始对自身百余年来的政治史进行反思，也意味着俄罗斯政治开始进入一个新的周期。

2018年之后，俄罗斯政治中发生了数个重大事件，其中特别具有代表性的至少包括2020年宪法改革、2020年新冠肺炎疫情应对和2022年俄乌冲突三项。伴随宪法改革与俄乌冲突两个事件，俄方高层精英启动的不仅是一系列的政策调整，还有对于俄罗斯政治结构与政治发展趋势的调整。这些事件的发生并非偶然，而是具有一贯的、连续的内在逻辑。因此，一方面，对上述事件不应局限于即时的分析，而是应该从近10年（2012-2022年）与近30年（1992-2022年）两个时间尺度来加深理解；另一方面，也不应孤立地看待上述事件，而是应该从整体上将其视为俄罗斯政治发展趋势发生变化的外在体现。

如果以10年为尺度进行观察，可以看出近年来俄罗斯对2012年后的诸多政策进行了法理确认、落实贯彻，并予以进一步推动。从这个意义上看，2018年以后的俄罗斯政治相较于2012-2018年间在既定方向上出现了加速。而如果以30年为尺度进行观察则可发现，俄罗斯近10年的许多政策改变了此前20年转型时期所秉持的原则和方向。与其认为俄罗斯近年来的政治发展是在摇摆反复或另辟蹊径，不如认为它更倾向于选择回归到转型的某些关键节点之前重新选择和规划发展道路。从这个意义上看，2018年后的俄罗斯政治发展趋势相较于2012年之前的20年（1992-2012年）已经发生了深刻的变化。

本文认为，这一变化可以概括为一条“权力再集中”的发展道路。如果认为20世纪90年代以前俄罗斯政治是以“集中”为主要特征，20世纪90年代以联邦分权于地方、国家赋权于社会为主要特征，2000年以后强调国家重构的同时探索如何与社会共同治理为主要特征，那么2012年之后，特别是2018年之后的俄罗斯政治的主要特征则体现为国家从社会与地方两个维度回收权力，实现政治权力和政治行动的“再集中”。此处的“再集中”不是指狭义的总统任期之间政策重心偏移，而是指广义上俄罗斯高层精英所进行的长时段经验总结，是俄罗斯对苏联-俄罗斯转型以来政治历史的阶段性回溯。在30年来的转型进程中，一些集中的经验和措施被认为行之有效、符合政治发展目标而得到了延续；一些分权的探索和尝试则被认为未能达到预期效果而被否定或逐渐边缘化。

一、政治观念的逻辑延续

俄罗斯政治的变化虽然集中发生在2020年以后，但这一趋势实际上早在2018年时就已初见端倪。普京总统在2018年的国情咨文中提到，“在过去不到30年的时间里，我们实现了其他国家需要几个世纪才能实现的变革。我们走出了目前的道路，我们也将继续在这条道路上前进。”同样，“在这个意义上，未来几年对国家的发展至关重要……我现在所说的完全与国内政治周期无关，甚至与总统选举无关。无论谁当选总统，每一位俄罗斯公民，我们都必须共同感受和理解世界上正在发生的事情和我们周围正在发生的事情，以及我们正面临的挑战。”因此，“即将到来的2020年在许多方面是一个里程碑。这是向21世纪第三个十年的过渡。俄罗斯面临着突破性的历史任务，每个人都需要作出重要的贡献。”如果以30年为尺度对2018年后的俄罗斯政治进行长时段观察就不难发现，近年来俄罗斯政治发展的基本逻辑保持不变，但变革节奏大大加快。

首先，国家依然被认为是俄罗斯发展的主导者。国家的合法性主要体现在三个方面：保障俄罗斯的安全和统一，引导社会经济发展，维护传统、文化和价值观。在俄罗斯领导人的观念中，俄罗斯国家在保障安全、维护道德规范方面都取得了显著的进展，最大的不足在于国内社会经济的发展迟滞。普京在2018年指出，“今天的俄罗斯是具有强大对外经济和国防潜力的主要大国之一。当然，在确保人民生活质量和福祉的关键任务方面，我们还没有达到所需要的水平”。随后，他又在2020年提出了国家建设的任务：“我们必须建立一个坚实、可靠、坚不可摧的体制。从外部看，这一体制绝对稳定，能保障俄罗斯的独立和主权。同时，体制内部是有生命力的、灵活的、简洁的、现代的，能适应世界和俄罗斯周边形势的变化，最重要的是能适应俄罗斯社会本身的发展。”国内社会经济发展缓慢，则主要被归咎于国家的低效和腐败两大障碍。此处的“国家”泛指广泛意义上的权力机构，既包括联邦政府，也包括联邦主体政府和地方自治政府，甚至还包含司法机构和检察机构。腐败并不仅是官员个体行为不当，而是系统性、结构性的现象，主要体现在权力机构对企业的施压与掠夺。效率问题则主要体现为各级执行机构的主动性和责任感缺失，既不能迅速贯彻国家意志，也不能协调一致回应社会需求。上述俄罗斯领导人对国家角色、合法性与问题的表态，都与其2012年第三个任期开始时呈现出连贯性和延续性，但他在解决问题和克服障碍方面的态度则体现出了政治变革节奏的加快。2018年以后，政治变革不再局限于精英改革之类的人员调整，也不再局限于对电子政务和数字政府等新型治理工具的引入，而是开始启动更为直接和根本性的制度改革和宪法修改。同时，对政策制定和执行的监督也不再局限于专门的监管机构，而是大量引入了多种官方与半官方机构或组织。

其次，公民依然被认为是俄罗斯国家发展的建设者。在俄罗斯领导人看来，自由是个人价值的核心，它包含经营自由、创造自由和公民倡议自由三个方面。这三种自由都不包含个体性的内容，既不处理个人或群体之间的利益冲突，也不处理个人与国家间的界限划分，而是都以集体性的内容为主，指向社会经济发展。2018年后俄罗斯领导人的公民自由观念同样是对2012年的延续，它强调“自由的限度”，是指一种发展的自由而非选择的自由，与公民责任的含义相近。因此，国家对公民自由的保护将会主要集中在三个方面——其一，提高公民素质，保障公民自我实现、自我发展和自我创造的基本条件，使其为工作和创造做好准备；其二，提高政府机构的服务能力，特别是经济发展和制定执行公共政策方面的能力，使公民能获得更多的工作机会和更强的创造能力；其三，防止权力机构对公民的侵害，避免公民工作和创造的能力遭到削弱和破坏。具体措施包括降低贫困、增加收入、延长寿命，确保公民在教育、医疗、工作、信息、贷款等方面的资源获取能力。2018年以后，俄罗斯领导人明显加大了督促政府提高服务能力和防止权力机构干扰发展的力度。普京在2020年强调，“我们需要更快地、毫不拖延地完成我国的重大社会、经济和技术发展任务。其内容和指导方针反映在国家项目中，这些项目的实施，需要在公共管理、政府工作、各级权力机构与公民的直接对话等方面都上一个新台阶。今天，我们的社会明确表达了变革的要求。人民渴望发展，他们在工作、学习和生活中奋力拼搏，愿意承担起各种大大小小的责任。他们往往更清楚地知道那些他们工作和生活的地方——城市，地区，村庄乃至全国——为什么需要改变，又应该如何改变。改革的步伐必须逐年加快，使公民在有尊严的生活方面取得让他们能感知到的成果。我再说一遍，在他们的积极参与下。”

此外，社会依然被认为是俄罗斯国家发展的辅助者。实际上，在俄罗斯领导人的观念中，社会并不是一个具有独立利益和意志的行动者，而更接近于一个个人和家庭聚合的场域。它更多是国家和个人观念部分延伸与混合的产物，而不是公共生活、公共利益与公共意志的产生场所。社会更多承载了“向下”即国家面向个人和家庭的行动功能，而非承载着“向上”即个人和家庭面向国家的表达功能。国家的行动能穿透社会触及个人，但个人的行动则主要集中在社会层面。社会作为一个中间层次需要承载一部分国家的职能，即实现对个人和家庭的支持与援助。同时社会作为一个聚合体，也是集体记忆、传统价值和道德规范的承载者。因此，社会虽然为实现其职能依然需要强调社会参与，但这样的社会参与却会包含三部分内容：政府回应、机构参与和志愿活动。在2018年以后的各类发言中，普京多次强调国家与社会的对话，强调从联邦到地方的各级政府都需要直接回应公民及社会的要求，不可逃避。机构参与则主要是指各类社会组织通过如公众院、商业联合会、战略规划会、全俄人民阵线等官方或半官方的各种组织或机构，参与政策制定，提出关于国家发展，特别是社会经济发展方面的建议。例如2020年普京就曾指出，“高度便捷可得的互联网应该成为俄罗斯和我国公民的竞争优势，应该为教育、创新、交流、社会与文化项目的实现创造广阔的空间。当然了，这是人民参与国家生活的新机遇。对我们来说，公民、公共协会、非营利组织的每一项建设性倡议都是重要的，它们的这些努力为国家发展的目标作出了贡献”。对于社会组织及其活动，俄罗斯一般会将其控制在一定的规模和范围内，而志愿组织和志愿活动特别是文化活动，则是2018年后受到国家大力鼓励与支持的主要形式，俄罗斯将之视为团结社会的重要方式。普京曾指出，“2018年被宣布为俄罗斯志愿者年，具有象征意义的是，这一年始于通过的一项法律，它规定各级权力机关有义务协助志愿者。今天，积极热心的公民和服务于社会的非营利组织积极参与解决最为重要的问题。正是人民对国家事务的参与，主动的公民精神，以及文化、道德和精神价值，使我们成为一个能够实现重大目标的民族。”

二、政治观念的变化特征

回顾2018年以来的各类公开材料可以发现，俄罗斯高层精英对待政治发展问题的态度出现了一些明显变化，大致可以概括为落差感、隔阂感和安全焦虑三个特征。这三个特征不是突然出现的，而是在数十年的时间中逐步累积的。落差感是态度转变的基础和前提，隔阂感是态度转变的主要内容，安全焦虑则在某种程度上加速了态度转变的发生。

其一，落差感。俄罗斯领导人将俄罗斯判定为一个世界性的大国，但其发展速度始终无法完全达到目标，这就使理想与现实间的落差感得以产生。在2018年的国情咨文中，普京曾对俄罗斯30年来的发展成果进行了总结。这虽然有为选举进行宣传动员的意图，但依然能从中把握俄罗斯高层对其国家的心理定位。在咨文中，普京将俄罗斯定义为一个“拥有广阔领土、多元文化、复杂联邦结构、历史断裂和艰难考验历史记忆的多民族国家”。他将俄罗斯与其他国家进行了比较，认为俄罗斯在经济方面需要“在世界五大经济体中站稳脚跟”；在人均寿命方面进入“80+”国家行列，与日、法、德比肩；在农业农村发展方面使“农工联合体具有全球竞争力”；在交通运输方面“不仅成为地球上的关键物流和运输枢纽，而且应该成为世界上存储、处理、传输和可靠保护大数据阵列的中心之一”；在医疗保健方面“以世界最高标准为指导”；在环境保护方面同样“确保高标准的环境福利”；在教育方面延续“世界上最好初级教育之一”的成果；在科学研究方面“走上前列”；在研究基础设施方面使俄罗斯成为“世界上最强大和最有效的国家之一”。最后他总结道，“今天提到的所有项目和优先事项——空间发展、基础设施投资、教育、卫生和生态、新技术和科学、经济支持措施以及人才和青年促进措施——所有这些都是为了一个战略目标——俄罗斯的突破性发展”。同时，他更进一步指出发展迟滞、无法完成既定目标可能对国家造成的后果，“我们有义务集中一切资源，集中一切力量，展现出勇气和意志来有成效地工作。不这样做，我们、我们的孩子和我们的国家都没有未来。问题不在于有人会来占领和破坏我们的土地。不，这不是重点。落后才是主要的威胁，才是我们的敌人。如果我们不扭转这种局面，它将不可避免地加剧。它就像一种严重的慢性病，不停地、一步一步地从内部侵蚀和破坏身体机能，身体还往往感觉不到。”落差感主要指向的不仅仅是社会经济发展速度的缓慢，更重要的是对行政效率的批评。在俄罗斯领导人看来，俄罗斯的人民与社会中蕴含着巨大的潜力和动力，恰恰是臃肿僵化的行政机构和官僚体系拖延了发展的脚步。一个典型的例子就是2021年普京在论述商业环境改善时曾提到，俄罗斯的行政效率不仅需要跟上发达经济体，而且要超过他们。他指出，“我们已经在建筑和其他领域废除了许多古老的规范和要求，放弃了大量不必要的检查，但我们必须加快步伐，改善商业环境的结果必须是直观的、可理解的、可感知的。例如，在俄罗斯以‘交钥匙承包’的方式建设一家工厂应该比世界其他地区甚至经济发达的国家和地区更快速、更便捷、更有利润。”这也成了隔阂感产生的主要原因之一。

其二，隔阂感。俄罗斯领导人对俄罗斯的发展抱有极高的期望，但当国家意志无法得到贯彻落实、甚至出现国家权力中层梗阻现象时，就使领导人与基层社会产生了隔阂感。这既是指高层精英感到国家意志和国家权力无法穿越中间层次触及基层，也是指基层的信息、诉求和意愿无法通过中间阶层准确有效地向国家进行反馈。这样的中层梗阻现象既出现在联邦政府之中，也出现在联邦主体甚至地方自治政府之内。俄罗斯领导人对基层社会的隔阂感在过去30年的发展过程中一直存在，但在2018年后出现了比较明显的加剧。一个典型的案例就是在近年来的国情咨文中，普京经常强调，作为联邦总统他不得不“亲自干预一些问题”，甚至不得不动用内务部或者检察长办公室之类的强力机构与特殊权力机构。更为严重的是，即使领导人亲自干预，也会出现事情进展缓慢的情形。如普京曾在2019年指出，“为了实现国家设定的重大目标，我们需要排除限制企业经营自由和自主创新的一切障碍。诚实经营的企业不应该总是受到各种条文和手续的限制，不应该经常担忧受到行政甚至刑事处罚的风险。我已经在另一次国情咨文中提到了这个问题，并给出了相应的数字。不幸的是，情况没有太大变化。”梗阻的形成被归纳为两方面的原因，一是利益集团的有意阻挠，二是行政系统的懒政怠政。普京曾提到，“我知道一些有影响力的说客试图尽一切可能阻止这项法案。他们的论据我是很清楚的：需要保障就业，需要应对困难的经济形势。但这一情形不能无限期地延续下去。不行。我要提醒大家，在作出这些决定时，我们不应以小团体的利益为指导，也不应以个人和公司的利益为指导，而应以俄罗斯人民的利益为指导。”同时，“如果有人喜欢因循守旧，不竭尽全力地工作，逃避创新也逃避责任，那么最好马上离开。我听到了一些类似‘那里不行’、‘这里太难了’、‘那里的标准太高了’、‘做不到’之类的话。带着这样的心态最好就不要从事艰巨的工作。另外，你也欺骗不了人民。他们能敏锐地感受到虚伪、不尊重和任何形式的不公正。他们对官僚主义的繁文缛节不感兴趣。对人民来说，重要的是实际做了什么，以及这些事如何改善了他们和他们家庭的生活。不是什么时候都可以，而是现在就必须行动。我们决不能重蹈过去几十年的覆辙……必须现在就改变情况。因此，各级执行权力机关的工作必须协调一致，内容丰富，充满活力。这样的工作节奏是俄罗斯政府的责任。”无论是归咎于利益集团或是官僚主义，隔阂感都会带来对中层及基层政治精英和各级政府机构大范围、系统性的不信任。不信任程度的加深会使行政效率的技术性问题上升为政治体制的结构性问题，从而影响领导人对俄罗斯发展现状的认知及其对未来发展路径的规划，促使其采取专门的应对措施。

其三，安全焦虑。与落差感和隔阂感一样，俄罗斯领导人始终保持着对安全问题的高度关注，特别是国际政治领域的国家安全。但与前两者不同的是，对安全问题的关注在近年来存在比较明显的议题转变，而不仅仅是程度的加深。换言之，安全问题呈现出从国家安全向政权安全演变的轨迹。最初安全问题主要体现为国家间的博弈。但近年来俄罗斯高层精英日益强调国家间的博弈开始从国际政治领域向国内政治延展，在一些国家和地区构成了对其国内政权的直接挑战。2004年的“橙色革命”、2013年的乌克兰危机已经使俄罗斯高层精英开始关注国家安全向政权安全演变的问题，2020-2022年在白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦陆续集中发生的冲突事件更是加剧了他们的担忧。俄罗斯安全会议秘书帕特鲁舍夫总结道，“西方是把赌注押在那些不记得苏联的人身上”。他指出，“在这些国家，有人押注在苏联解体后才懂事的人们身上。他们对苏联没有切身认知和真实知识。计算表明，初级管理层（27-30岁）的自然更替几乎已经完成，中级管理层（30-40岁）的更替将发生在2026年前，高级管理人员（40-50岁）的更替则会在2036年前发生。然而，格鲁吉亚和乌克兰的例子表明，使俄罗斯周边国家的精英整体性采取仇俄行动的过程可以人为加速”。普京在2021年指出，“不幸的是，世界上似乎所有国家都已经习惯了出于政治动机的、非法的经济制裁，习惯了一些国家以武力将自己的意志强加给其他国家的粗暴企图。但今天，这种做法正在演变成更危险的现象，我指的是最近在白俄罗斯发生的众所周知的事实——直接组织政变、刺杀这个国家的总统。然而，毫不意外地，即使是这种触目惊心的行动，也没有遭到所谓西方国家的谴责。人们对此视而不见。每个人都假装什么都没发生。但是，请注意，人们可以用任何方式看待乌克兰总统亚努科维奇或委内瑞拉总统马杜罗。我再说一遍，可以用任何方式看待他们。像亚努科维奇，他也差点被刺杀并被武装政变推翻。人们可以对白俄罗斯总统卢卡申科的政策保留任何看法。但组织政变、策划暗杀高级官员的做法就太过分了，毫无底线……如果白俄罗斯的政变真的发生了会怎么样？有多少人会受伤？白俄罗斯的命运会如何？没有人考虑这些问题。就像当乌克兰发生政变时也没有人考虑乌克兰的命运一样。”俄罗斯安全会议副主席梅德韦杰夫随后也作出判断：“近年来，俄罗斯和美国的关系实际上已经从竞争转向对抗，实际上已经回到冷战时期。制裁的压力、威胁、冲突对抗、捍卫一己私利——所有这些都使世界陷入持续不断的不稳定状态”。俄罗斯高层精英在安全问题上正逐渐达成共识——俄罗斯对外关系日益承压，甚至于存在失去对后苏联空间影响力的可能性。这就使得俄罗斯的安全关注上升为安全焦虑。

三、权力再集中：政治发展道路的重新定向

一方面由于国内社会经济发展始终达不到预期，另一方面由于国际事务承压并存在逐渐失去优势领域的可能，加上对国家权力中层梗阻的不满，促使俄罗斯最高领导人在总结本国过去30年探索经验的基础上，对未来发展道路作出全面调整与规划。“权力再集中”至少包含两个方面的含义——政治权力的再集中与政治行动的再集中，且每个含义中都存在国际政治与国内政治两个面向。

（一）政治权力再集中

政治权力的再集中是指不再强调分权与赋权，而是强调集中性的权力和排他性的规则。从国际政治的面向看，权力再集中主要体现在全球化进程向逆全球化进程的转变。这既意味着国际政治中民族国家特别是大型、超大型民族国家地位再次上升，国际社会的议程设定和资源分配重新由全球治理与区域合作向民族国家集中，同时也意味着民族国家内部规则开始排斥国家间协商的规则。20世纪90年代以来，随着两个阵营两极对抗的结束，世界各国开始恢复大规模交往，国家间的联系得到了空前的加强。这一全球化进程中产生的许多问题都超越了民族国家边界，难以在一国范围内得到解决，因而要求利益相关的各个国家和地区协同应对。国家间虽然依旧存在竞争和博弈，但也由于相互依赖程度的加深必须更多地进行协商与合作。在此基础上，国际社会在思想上产生了“全球治理”、“全球善治”等理论，在实践上也建立了大量国际组织和区域组织以促进各个国家间的协同治理。从政治学的视角分析，民族国家本质上就是一个主导性的组织，它以自己的规则代替和排斥了其他社会组织。而全球化和区域化理念实际上就是强调国家间需要寻求共识并谋求共同制定规范，因为跨国问题的解决符合国际社会或区域共同体的公共利益。这一过程需要尽量在本国利益与区域利益、本国利益与全球利益间取得平衡，同时需要尽最大可能避免以本国利益代替或排斥区域和全球利益。任何一国以本国利益取代共同利益都将会使合作分崩离析，而合作的失败则会致使跨国问题继续悬置，并最终给本国利益造成长远伤害。

苏联解体以后，俄罗斯虽然并没有深度融入全球化进程，但也在不断调试自己的外交战略，探索如何充分发挥和利用全球化为本国带来的发展机遇与潜力。俄罗斯不仅积极寻求改善与西方国家的关系，也主动调整自己在后苏联空间内的角色，在参与世界市场和产业链的同时，也在制定各类经济一体化规划。这一战略方向即使在20世纪90年代经济遭遇严重挫折的情况下也没有更改，一直延续到21世纪初。但在2007年慕尼黑安全会议以后，地缘政治的思维再次兴起，全球化和全球治理的理念也开始向逆全球化和大国政治复归。2020年，普京在国情咨文中提到，“俄罗斯之所以为俄罗斯，只因为她是一个主权国家。我国人民的主权必须是无条件的。我们为此做了很多事情：恢复了国家的统一，结束了一些国家权力职能被寡头团体所窃取的局面。俄罗斯作为一个不可忽视的国家重返国际政治。我们建立了强大的储备，这使我们国家的可持续性、保护公民社会权利的能力和国民经济免受任何外部压力的能力倍增。的确，我认为现在是时候对国家的基本法规进行一些修改了，这些修改明确保证了俄罗斯宪法在我们法律空间中的优先地位。这意味着什么？这意味着：国际立法和国际条约的要求以及国际机构的决议只能在不限制个人和公民的权利与自由、不违反我国宪法的情况下生效。”需要注意的是，国际立法和条约普遍需要经过国内程序的审议和批准，这并不是特殊的政策。在俄罗斯，将国际法视作国内法的一部分是叶利钦时期“法治国家”理念的内容。而普京在此次咨文中提出国际规则必须服从国内规则的原则，是对叶利钦定义的直接否定，也是对外部压力的回应。这意味着俄罗斯已经在某种程度上将国际规则主要看作威胁和挑战的来源，而不是协商与合作的成果。

从国内政治的面向看，权力再集中主要体现为科层式机构向替代性制度集中，以及地方自治向联邦管辖集中。这实际上意味着俄罗斯决定加快国家的重构过程，从国家与社会、联邦与地方两个维度回收国家权力。从苏联末期开始，苏联-俄罗斯的政治改革就基本沿着“分权于社会”和“赋权于地方”两个主要方向展开。在国家-社会方向上，俄罗斯推行体制改革，将代表权力机构与执行权力机构分置以建立制约-统治的基本分权架构；同时也改革了选举制度，让不同的政治组织和集团展开竞争以获取选民支持和领导权。俄罗斯希望通过分权制衡与政治竞争两个原则使国家权力得到控制。而在联邦-地方的方向上，虽然并不符合改革的最初设计，但俄罗斯国家依然与各联邦主体签订了联邦条约，划分了央地之间各自的权限。如果能确保国家统一与中央权威，地方的多元化探索就会产生出不同的发展模式和路径，从而成为国家总体战略规划的有益参照。过去30年俄罗斯在有限回收国家权力的情况下大致保留了分权社会和赋权地方两个基本方向。但在2018年以后，俄罗斯国家的发展方向出现了调整。如前文所述，低效和腐败被认为是俄罗斯国内发展的最大障碍，而这两个现象产生的原因则被认为是源自于国家权力的中层梗阻。在俄罗斯高层精英看来，这一梗阻不仅存在于联邦政府之内，也存在于联邦主体政府之中，因此有必要加快国家权力的回收速度，加大制约中层和基层执行权力机构的力度。主要的回收方式有两种：使国家权力从科层式机构向替代性制度集中，同时使地方自治权限向联邦统一管辖集中。

首先是国家-社会方向。2018年后，越来越多的替代性制度与组织开始参与政治过程，俄罗斯领导人也多次公开表达，要求这些组织与公民接触、参与决策过程、监督政策落实。这些组织类型多样，至少包括政党联盟、半官方非营利组织、联合工作组、联席会议、公众院等等。这些组织并非通过单一渠道（如代表权力机构）实现政治参与，而是在各行政层级参与从政策制定到实施的各个环节。同时政党与议会也获得了更大的权力。在2020年的宪法修改中，联邦委员会与国家杜马的任免能力都得到了显著增强。联邦委员会在与总统协商的情况下可以任免政权机关及检察系统官员，也可以在总统建议下任免各法院院长和法官。国家杜马则不仅能与总统商定总理人选，同时可以在候选人阶段与总理商定政府各部门首脑人选。在当前俄罗斯稳定的政党格局之下，上述改革意味着联邦和联邦主体的科层式政府受到的制约与监督大大加强了。但需要注意的是，上述替代性制度和组织并不能被认定为单纯的社会组织或社会组织的代表。这些组织或多或少都存在官方与半官方的背景，其本质并不是对国家机构实施社会监督，而是引入另一些替代性、暂时性、非正式的官方或半官方机构来制约科层式的政府系统。但权力从科层式机构向替代性制度的集中实际上存在相当风险。无论是分权制衡还是政治竞争，都需要通过正式机构和程序统一在国家权力之内。国家作为一个主导性的组织需要维护其权威性。其他社会组织可以发挥体制外的监督作用，但不应获得制约国家机构的实质性权力。否则既会削弱国家机构的权威性，又会实际上软化对国家机构的约束。当一种既定规则外的权力能改变约束条件时，行政机构就会主动去寻求这种权力的庇护和支持，从而使原先的约束条件失效。

其次是联邦-地方方向。2018年之后，俄罗斯国家再次进行了与2000年前后相似的国家权力回收行动。俄罗斯领导人多次表达了对联邦主体政府和地方自治政府落实国家政策情况的不满。普京指出，“然而，各位清楚国家和地方权力机构之间在教育、卫生和其他领域的差距，以及这些差距造成了什么样的问题。关于这一点我已经说过多次了。这种权力的分裂和混乱对人民产生了显著的负面影响。国家立法确定了所有事关公民权利、机会和保障的原则，但在各个地区和地方实行的则完全是另一套。这对每个人来说都是不公平的，因为直接威胁到我们的社会和国家的完整。我认为，有必要在宪法中确立关于统一公共权力体系的原则，并在国家和市政权力机关之间建立有效的互动。与此同时，地方自治机构作为最接近人民的权力机关，其权限和实际权力可以而且应该得到扩大和加强”。另一个典型案例则是地区检察机构官员任免权的回收。普京指出，“与联邦委员会协商后任命的原则也可适用于地区检察官。今天，他们是在与地区立法议会协商后任命的。尊敬的同事们，这在实践中可能会导致（检察官）必须正式或非正式地服从于地方权力机关，从而带来（检察官）失去客观性和公正性的风险”。而同时实施的另一个政策则是加强联邦主体首脑在国家决策中的作用，其直接体现就是确定了由联邦主体代表组成的国务委员会的宪法地位。这一委员会恢复于2000年，正是俄罗斯第一次回收国家权力时的平衡措施。本次对与国务委员会相关的宪法条款的增补，既可以视为平衡措施的再次应用，也可以视作对2000年以来权力回收方向的再次肯定。

（二）政治行动再集中

政治行动的再集中是指不再强调竞争与协商，而是强调统一目标、统一行动。从国际政治的面向看，行动再集中主要体现为大国博弈向大国对抗演变，同时区域合作向大国主导演变。

随着苏联的解体，冷战宣告结束，俄罗斯重新作为一个主权国家加入国际社会。由于苏联的特殊性，加上改革初期的震荡，俄罗斯虽然继承了苏联的大部分领土，但不可能完全延续苏联原先的国际地位和地区角色。因此20世纪90年代的俄罗斯始终在不断摸索和调整自己的定位，既需要调整与超级大国的关系，也需要调整与其他大国以及周边邻国的关系。这一时期俄罗斯整体秉持了比较开放的外交政策，在积极改善与西方国家关系的同时也保持了与周边国家的联系。但俄罗斯逐渐发现，本国在外交领域的活动没有受到20世纪90年代社会经济震荡的过多影响，反而取得了一些进展，且基本维持了作为一个区域性大国的影响力，为其在国际和地区实施各种政策创造了空间。俄罗斯意识到，虽然国内发展波动较大且始终未能达到期望，但在其经济和国防能力同邻国存在明显差异、苏联时期的产业链仍具影响且自己握有能源等重要战略工具和外交资源的情况下，俄罗斯对外的战略目标可以在某种程度上超越内部实际发展水平的限制。这极大增强了俄罗斯高层精英的信心，也提高了他们对俄罗斯国际地位与影响力的认知。外交形势的波动和安全焦虑的加深，使俄罗斯领导人日益倾向于在大国博弈中采取主动姿态。例如普京在2019年就曾指出，“我已经说过并且我要重申，我们准备就裁军问题进行谈判，但我们不会再敲关闭着的门。让我们等待我们的伙伴们成熟起来，认识到就这一问题进行平等对话的必要性”。这意味着俄罗斯将不再主动寻求共识或妥协，而是更加强调本国所受到的威胁，并积极对威胁作出回应和反制。

另一个显著的趋势是区域合作向大国主导的演变。20世纪90年代，苏联的骤然解体带来了诸多遗留问题。虽然已经从一个国家分化为十余个新兴的主权国家，但政治制度的转型并不能立刻改变经济结构及原有的经济发展模式。苏联时期各加盟共和国之间已形成了比较完整的内部经济循环，各自都在产业链上占据明确的位置，即使是希望变革也需要更多的时间。此时的俄罗斯由于各种内外问题交织，既没有能力也没有意愿延续苏联时期的区域政策。因此俄罗斯的一体化倡议大多停留在理论和计划层面，在实践中更多是以松散的国际组织或经济共同体形式维持与周边国家的联系。2000年以后，俄罗斯经济复苏，国内发展逐渐摆脱了20世纪90年代改革带来的社会经济震荡，其区域政策也开始变得更加主动和务实。此后俄罗斯更加倾向于将后苏联国家视为地缘政治的缓冲区域，因此它对于其他区域性组织（如北约）的扩张和后苏联国家的政权变动愈加敏感。如果说此时俄罗斯对周边国家的政策还是以间接介入和影响为主，那么2008年俄格战争、2014年克里米亚事件就成了其区域政策明显的转折点。此后俄罗斯对周边事务的参与程度明显加深。到2020年前后，当白俄罗斯和哈萨克斯坦相继发生动乱时，俄罗斯都选择了进行直接干预。这些事件被认为是西方国家颠覆俄罗斯政权的前兆，因此普京指出，“任何挑衅威胁我们安全根本利益的人都会对他们所做的一切感到前所未有的悔恨。同时我不得不说，我们在作出任何决定时都有足够的耐心、责任感、专业精神、自信和正确性。但我希望没有人会冲动地越过俄罗斯的红线。我们将根据具体情况自行决定将这条红线划在哪里。”这样的态度表明，俄罗斯不会再将自己的行动限制在外交或经济领域，而是会选择进行全面的介入和干涉。

从国内政治的面向看，行动再集中主要体现为路径选择的集中、发展步调的统一和政策的激进化三部分内容。三项特征表明，俄罗斯不仅决意增强本国在大国博弈和区域政策中的主动性和主导权，同样也正在回收原先各层级政府治理和发展的自主权，由国家统一设计把控。苏联解体之初，作为一个整体的国家和社会都出现了剧烈的分化。社会分化为多元的阶层和群体，国家则出现了权力的大面积沉降，原属国家的许多权力都被各层级政府所截获。因此在20世纪90年代，各联邦主体或地方联盟都在探索符合自身利益的发展模式。即使在2000年以后垂直权力体系得到加强，这样的政治格局也没有得到根本性的改变。地区发展依然不均衡，各联邦主体在重点发展领域、改革次序、改革力度等方面都存在诸多差异。俄罗斯联邦政府曾经出于政治稳定的考虑，没有过多触动联邦主体在社会经济发展方面的自主性，只是要求它们对联邦政治权威的服从。但随着数次央地关系的重新梳理和国家对联邦主体政治精英影响力的增强，俄罗斯近年来加快了国家集中的进程。

路径选择集中，主要体现在以国家项目的方式为地方施政划定优先级，引导地方的发展目标和路径向国家的总体规划集中。俄罗斯联邦国家项目（Государственная Программа РФ）是俄罗斯2000-2010年间公共财政改革的成果。它是根据联邦总统提出的战略目标制定的一系列政策和措施。项目包括健康福利、文教旅游、生活环境、工作就业、工业科技、数字转型与地方发展七大模块，实际上是为联邦和联邦主体政府各条块都划定了具体任务目标。项目虽然早已开始实施，但近年来俄罗斯对国家项目的重视明显加强。俄罗斯领导人多次提到，各联邦主体都需要将国家项目列为施政的第一目标，各地方政府都需要把对项目的认识提高到国家战略的层面。普京指出，“我想强调和重申：我们的发展项目不是联邦项目，更不是部门项目。它们是国家项目。它们的成果应该在每个联邦主体、每个市镇都能看到。在这个意义上，‘脚踏实地’意味着一大批具体任务目标的达成。”

另一个比较显著的现象，是俄罗斯国家对统一发展步调的重视。2018年后，俄罗斯领导人多次公开、明确地表达了对各联邦主体发展不均衡状况的不满，甚至直接“点名”一些执行不力、发展滞后的地区。这种不均衡，一方面是由于联邦主体首脑管理团队的工作不力，另一方面则是联邦主体政府与联邦政府沟通不畅。一个典型的案例是地方债务重组问题。俄罗斯计划设立联邦基础设施预算贷款来帮助地方发展。2021年普京指出，“我想提请联邦主体领导人和政府注意：让我们利落明快地工作。我不想在这里，在这个讲台上说粗话或严厉批评谁。但我们必须及时地做好一切，准备这些项目，不要只是用图片向政府求助。而政府必须迅速处理这些问题，帮助能力不足的地区。明白吗？我们需要帮助我们的同事，而不是往垃圾桶一扔说：他们做得太差了。有些人不能按照你的要求去做——那就帮助他们，然后工作才能推进。”不难发现，2018年以后俄罗斯对地区均衡发展的重视程度显著提高。发展目标和路径不符合国家战略的地区、发展速度达不到国家要求的地区，都会受到更大的压力。

实际上，压力不仅会指向特定地区，也会指向一些具体领域。在俄罗斯领导人看来，联邦和联邦主体政府的工作在一些领域内成效不彰，与既定目标差距过大，这主要不是客观障碍和任务难度造成的，而是由于政府部门与地方管理团队的工作效率低下，因此需要以更大的力度予以推动促进。这也正是政策激进化的含义。普京多次强调，“改革的步伐必须逐年加快”，“我们还得做些什么，而且还要快”，“我们必须更快地从计划转向行动”。而具体措施不仅包括为社会经济发展设定明确的数据和指标，同样也包括确定明确的时间节点。许多领域都被要求在有限的时间内展现出明显的变化，因此一些措施也会更加激进。以监督工作的立法为例，普京在2019年指出，“政府建议认真修订监督工作的法律基础。当然，这是正确的，无论如何应该得到支持。但我认为，即使这样仍是不够的。我们必须采取更激进的措施。让我们来划定一个期限：2021年1月1日起，我们将废除各部门和地区所有现有的关于监管和监督的行政命令、来往公文和工作条例（приказы, письма и инструкции）。在接下来的两年里，在企业界的参与下，我们需要更新法律法规的框架（нормативная база），只保留那些符合现代要求的文件。至于其余文件——送到档案馆去。”监管监督工作立法只是众多案例中的一个。这些案例证明，俄罗斯领导人判定俄罗斯在国内外两个方面所受到的压力都在增大，而且所受到的国际压力与国内发展现状之间已经出现了比较严重的不匹配现象，因此将会倾向于采取更激进的措施来达成特定领域的突破性进展。

四、结语：政治史的回溯与新的周期

从上文对“权力再集中”的描述中不难发现，“再集中”不是一系列的临时措施，也不是特定政治周期内的特异性导向，而应放到大时间尺度上进行观察和理解。“再集中”实质上是俄罗斯高层精英对苏联-俄罗斯百年政治史的回溯，是对30年来俄罗斯种种政治试验和探索的调整，是对30年来俄罗斯政治改革经验的反思和总结，也是对俄罗斯未来发展道路的再次选择。“再集中”的战略意味着，在俄罗斯领导人的观念中，过去30年的许多政策都是在历史条件约束下作出的折衷选择，在有能力调整时就需要进行根本性的变革。同时，过去的一些做法可以延续，但另一些被认为是无效的做法需要被放弃或替代。总体而言，“权力再集中”的道路表明，俄罗斯将对全球化、分权化、地方化、多元化等各种去中心化发展方式进行改革，在某些领域回到关键的选择节点之前，重新延续传统的、熟悉的、被认为是可靠的中心化发展模式。这样向传统政治经验的“回归”会推进到何种程度尚需进一步观察，但这一趋势值得引起研究者的注意和重视。

“权力再集中”战略也意味着俄罗斯继2000年后再次进入了一个长稳定的政治周期。新的周期内虽然会延续过去20年的既定政治逻辑，但一些过去未能达成的政策目标将会加速实现，过去没有发生的结构性调整将会加速进行。在国际政治领域，可能观察到俄罗斯更多侧重于对国家利益的强调而非积极主动参与全球治理，可能观察到更多的大国对抗以替代原先的大国竞争，也可能观察到俄罗斯更主动、更深层次地介入地区政治。在国内政治制度领域，可能观察到对联邦和联邦主体政府的更多制约，可能继续观察到“政权党把控大方向、新政党覆盖新领域”的政党格局，也可能观察到更多官方或半官方替代性制度机构出现在经济社会发展领域，而纯粹的社会组织活动向志愿服务与文化传播领域集聚。在政治精英领域，可能观察到更加频繁的人事变动，特别是中层精英的流动性和不确定性增加，也可能观察到精英群体与派系的进一步分化对立。在政策实施领域，可能观察到更多由国家出台的制度设计和规划以替代地方性的道路探索，可能观察到更迅速的政策颁布，也可能观察到更多突发性、大范围的激进改革。

俄罗斯的“权力再集中”道路选择也给社会科学研究者带来了极大的启示。社会科学研究中常会采用“棘轮效应”来描述发展进程。这是指发展一旦达到某个指标或越过某个节点，那么它就将以此作为基准，所有关于模式和规则的技术性讨论都会在这个基准线以上展开。政治学研究中也会将这样的现象描述为“路径依赖”，即制度会进行自我再生产与自我强化。新的规则一旦替代旧规则，就会对个人和组织的行为产生约束。打破这一规则的成本会越来越高，因此发展会沿着既定的路径一直延续。但无论是“棘轮效应”还是“路径依赖”，实际上都可能存在一定程度的误差。一方面，理论可能高估了试验探索产生的新规则相对于既有规则的比较优势。试验探索中也许会出现大量挫折与失败，这些都会削弱国家与社会对新规则的认同。另一方面，理论可能低估了一些国家对规则制定、制度塑造和道路选择的把握能力。当各个社会群体都在国家总控的框架内展开博弈时，国家是完全可能对发展节奏、发展路径进行调整的，路径依赖的现象也完全可能被国家力量扭转。此外，理论还可能低估了历史与时间的作用。政治精英在关键节点上作出选择时，不仅会受到当时历史条件的约束，更会受到历史记忆和制度资源的影响。他们的选项并不仅限于横向的有限可能，而且可能在纵向上对现实政治和历史经验进行比较，从而在更大的时间尺度上对节点和路径进行回溯。

2018年是平凡的一年，没有人意识到，随后的若干年将会发生多少影响俄罗斯政治进程的重大事件。每一个事件在发生时都被预测为可能对俄罗斯政治进程产生巨大影响，但随后发生的事件又会再一次挑战甚至颠覆人们的固有认知。无论如何，俄罗斯在这一年开始了对过去发展经验的总结和对未来发展道路的选择。未来俄罗斯政治是否能完成其制度设计与道路规划的目标，仍需留待时间检验。（作者：费海汀 北京大学中国政治学研究中心助理教授，教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学俄罗斯研究中心兼职青年研究员）