中菲关系中的美国干扰与对策

作为隔海相望和有着千年交往史的近邻，中菲关系存在南海争端等彼此间内在的结构性矛盾，但同时也因中-菲-美的特殊三角关系而长期面临美国这个外部因素的干扰。

自20世纪70年代以来，中菲关系起起伏伏，既取得了丰硕的成果，也经历了风风雨雨。维持对话与合作的轨道，对中菲而言无疑是避免“零和博弈”及实现互利共赢的唯一选择。而破除两国关系中的美国因素，更需要彼此的共同智慧与努力。

三种招数，美国挑拨中菲友好

利用南海问题制造矛盾，是美国影响中菲关系最常用的手段。海上有关争议固然是影响中菲关系的主要不稳定因素，但并非两国关系的全部。历史上中菲妥善处理双边关系中 “南海因素”的成功案例比比皆是。

美国则通过对菲煽风点火，引导菲律宾政府采取强硬的政策立场，从而使得中菲海上分歧激化、升级并进而影响双边关系。从幕后操纵菲律宾阿基诺三世政府提起南海仲裁案，到刻意提出美菲《共同防御条约》适用于南海，美国利用南海问题给中菲关系制造麻烦的例子不胜枚举。

在菲律宾总统马科斯首次访华之际，美国造谣称中国扩建南海无人岛礁，其用意显而易见。而在2021年上半年，有着官方背景的美国卫星公司为菲律宾提供了所谓“中国数百艘船只聚集牛轭礁”的照片，成为“中菲牛轭礁渔事风波”的重要导火索。

美国极力将菲律宾牢牢绑在遏华战车上。追求独立自主的外交及避免卷入大国的权力竞争是菲律宾多数政府的国策。但出于遏华的需要，美国一再通过在菲新增和扩建军事基地、为菲律宾提供海岸警卫队和海军的训练及武器援助等方式，试图在拉拢菲律宾站在美国一边的同时，给中菲关系投下了嫌隙。

当地时间1月31日晚，美国国防部长奥斯汀到访菲律宾。美国媒体在其出发前就炒作，奥斯汀此访将与菲律宾总统马科斯达成一项协议，以准许美国在菲律宾新增4个美军基地。目前美军在菲律宾已经有5个轮换基地，再新增4个军事基地，意味着美菲军事合作又往前走了一步。美国试图玩“一箭双雕”的策略，在利用新获得的军事基地强化在南海对中国的抵近侦察和实时监视的同时，无形之中也在中菲之间制造了相互不信任感和矛盾。

美国还利用“黑手”干扰菲律宾政府的对华政策。自1898年美西战争后双方签署《巴黎和约》，美国对菲律宾群岛开始了长达半个世纪的殖民统治，并借此在菲律宾社会各界培育了延绵不断、世代交替的“亲美”势力。

援引一位菲律宾学者的研究，“每个菲律宾家庭都有一个美国亲戚”，大量的美国人在美国结束对菲殖民统治之后留在了菲律宾或者在菲律宾留下了后代。同时，菲律宾的精英份子，特别是在菲律宾政坛扮演极为特殊且重要角色的政府机构及军方，几乎全部都受到过美国的支持或影响，对中国一直抱持怀疑、不信任的态度。

凭借在军界、法律界和国会的“亲美”势力的支持，美国对菲律宾政府的内政外交施加影响几乎是无处不在。美国利用在菲“亲美”势力，对菲政府对华决策施加影响，同时也借助“亲美”势力煽动国内涉华民族主义情绪。

令人记忆犹新的是，2018年菲律宾媒体机构拉普勒（Rappler）通过公开舆论炒作，迫使菲律宾杜特尔特政府不得不公布中菲油气开发合作谅解备忘录，而这家公司的幕后就是来自美国的利益集团。

三个图谋，美国难以放手菲律宾

美国之所以对中菲关系如此感兴趣，其不外乎三个方面考虑。

一是菲律宾是美国岛链战略不可或缺的环节。菲律宾地处西太平洋与南海的交汇处，扼守着巴士海峡等由南海通往太平洋的多条战略通道，是美国第一岛链战略的关键环节，决定着美国将中国影响力封堵在第一岛链内的战略成功与否。特别是随着进入21世纪以后中国突破第一岛链的能力不断增强，美国对巩固并强化岛链战略的战略意愿和需求也明显提升。

二是美国在东南亚方向牵制中国离不开菲律宾的支持。中国在区域经济与安全事务上影响力的不断增长，加剧了美国对中国可能挑战其区域霸权地位的防范心理。特别是自奥巴马政府以降，美国朝野掀起了对华政策的大辩论，其中认为中国并未按照美国设定的轨道行事，将挑战美国主导的区域秩序的观点占据上风，中国在南海的政策举措则被视为中国偏离美国设定轨道的“铁证”。

为牵制中国影响力的扩散，增加中国崛起为“区域霸权”的成本，美国开始想发设法在以南海为主的印太地区重构对中国遏制战略。但美国并非南海沿岸国，也不是东盟成员国，因而其迫切需要寻找战略支点和代理人。

东盟自20世纪90年代开始奉行“大国平衡战略”，菲律宾虽声称坚持独立自主的外交和“大国平衡战略”，但事实上其长期采取的是“依靠美国”的安全和外交战略。同时，相较于越南与中国存在意识形态和政治制度的特殊关系，菲律宾隶属美国、日本的所谓“价值观”阵营。因此，菲律宾成为美国借以牵制中国扩大在东南亚地区影响力，迟滞中国实现伟大复兴进程的首选支点。

三是菲律宾也是在美国“离岸”主导东南亚地区安全秩序的重要抓手。冷战结束后，以1995年退出菲律宾苏比克湾为重要标志，美国在东南亚地区的战略投入和军事存在一度跌至谷底。直到2010年以后，美国在“亚太再平衡战略”的框架下，试图以强化军事部署为主要内容巩固和重建对南海地区安全秩序的主导地位。

但美国在东南亚地区既面临由东盟主导的地区安全架构的竞争，也缺少类似在东北亚那样大型的军事基地群和强大的盟友集团支持。在此背景下，菲律宾与美国订有共同防御条约，对美国的安全保护依赖自独立依赖一直维持至今，加之美国通过殖民统治在菲留下了丰厚的政治“遗产”，因此成为美国历届政府间接影响东盟对外决策和地区议程设置的不二“代理人”和主要抓手。

三重考验，美国持续破坏中菲合作

美国的从中捣乱是中菲海上纠纷长期高烧不退的直接因素。中菲南海有关争议涉及部分岛礁领土主权及海域管辖权主张，事关双方最高国家利益，因此寻求短期内彻底解决并不现实。

自20世纪70年代以来，中菲两国政府通过对话协商，在有效管控海上分歧的同时，努力避免影响双边关系。在马科斯总统1月访问中国时，中菲联合声明更是重申将以和平方式处理南海争议，双方同意尽快重启共同开发南海油气资源的磋商机制。但美国似乎并不乐见中菲海上分歧得到缓和，反而采取外交、军事等各方面手段对两国海上争端添油加醋，令海上局势持续升温。

美国也是中菲补足军事安全合作短板的最大干扰。得益于2016年下半年以后中菲关系在经历长达4年多持续下滑之后的顺利转圜，中国开始超越日本连续维持菲律宾最大贸易伙伴和第二大出口市场的地位。但相比于两国持续增长的经贸往来，中菲军事安全领域的合作却是进展缓慢，而这与美国的背后干扰不无关系。

美国借助“金元外交”，通过向菲军事安全部门提供巨额援助来收买菲防务部门的决策。据统计，2015年以后，美国累计至少向菲提供了高达11.4亿美元的援助，菲律宾也因此成为整个印太地区获得外国军事援助最多的国家。

美国通过军事援助一方面对菲律宾从俄罗斯等采购武器实施干扰，另一方面借助在菲防务部门的“亲美”势力对菲对外安全与军事合作施加影响，而中国与菲律宾的军事安全合作也在美国重点防范之列。

同时，受制于美国对菲律宾军事安全战略的“大包大揽”，中菲军事安全合作除海警部门间的定期对话、海警船和军舰访问等之外，其他实质性领域的合作进展缓慢。

美国的影响同样殃及中菲经贸与旅游人文往来合作。在对华贸易与科技战的框架下，美国以美菲军事合作、外国资本对菲投资等为筹码，对中菲在5G、数字经济等领域的合作横加干扰。

早在2019年，菲律宾杜特尔特政府授权的环球电信、智能通信等两家5G网络项目承包方就与中国电信、华为等中资企业拟达成5G网络建设合作。但此后，美国以威胁国家安全及美菲情报、军事基地建设等领域合作为由，并以将对外国在菲直接投资产生负面影响等为要挟，要求菲律宾停止使用华为5G设备。直至2022年12月底，面对美国的施压，菲律宾有关5G网络建设的项目仍悬而未决，中菲在数字经济领域的合作也因此停滞不前。

除此之外，自2013年以后，受美国幕后操纵菲律宾阿基诺三世政府单方面提起南海仲裁案影响，菲律宾对中国农产品出口及中菲赴菲旅游产业受到了波及。

三面出击，中菲合力驱除“美国幽灵”

两国关系何去何从，应掌握在中国和菲律宾自己手中。秉持务实的原则，以国家利益及地区和平稳定为重，在妥善处理双方有关分歧的同时，夯实彼此共同利益基础，是两国关系驱除“美国幽灵”的根本准绳。

其一，从顶层设计层面共同制定双边关系的战略框架迫切需要。目前中菲关系处于构建全面战略合作关系的关键阶段。双方应就如何避免双边关系成为美国在东南亚乃至印太地区战略的“牺牲品”下足功夫。

中菲应考虑建立战略性的对话机制，厘清两国关系的优先任务和主要挑战，澄清影响两国关系的结构性矛盾，从而为在新形势下进一步加强中菲全面战略合作关系制定战略性、指导性的框架，推动双边关系再上新台阶。

其二，妥善处理海上有关争议依然是中菲关系行稳致远的头等大事。中菲关系的主要不确定因素就是海上争端，同时有关争议也是美国借题发挥给中菲关系使绊的主要抓手。坦率地讲，海上争议涉及中菲各自主权、安全和发展利益，因而对一蹴而就地加以彻底解决不应抱有幻想，但这并非意味着中菲关系迈不过南海争端这道坎。

从2004年签署中菲越南海地震联合勘探协议，到2017年建立中菲南海问题双边磋商机制，中菲两国在避免海上争端影响双边关系大局的实践上有着丰富的经验积累。马科斯总统1月访华期间，两国元首决定建立中国外交部边海司与菲律宾外交部海洋司直接沟通机制，这将对于中菲减少分歧和做大“共同利益蛋糕”及增进互信具有重要意义。

其三，中菲在军事安全领域的互信构建与实质性合作应加快步伐。彼此军事安全互信不足、合作基础不牢等是美国有机可乘，干扰中菲关系的重要原因。因此，除了继续提升在经贸领域的合作之外，中菲之间还应尽快补足军事安全领域合作的短板。两国可从相对较低敏感领域入手，优先加强在海上执法、打击海盗和海上武装抢劫事件等领域的合作，逐步积累军事安全互信。

同时，双方还可在中国-东盟防长对话机制的框架下，探讨构建两国防务部门间的直接战略对话，围绕南海问题、海上安全形势、开展联合军事演习、军舰互访、武器装备援助等方面进行讨论。（作者：陈相秒 中国南海研究院世界海军研究中心主任、副研究员）