能源政治新生态与全球能源治理
内容提要：乌克兰危机后，美欧对俄能源制裁不断升级，导致欧洲等地能源危机进一步加剧，推动国际能源价格高位震荡。与此同时，逆全球化大潮下美欧积极推动能源经济“脱钩”，国际能源“政治化”趋势显著增强。这不仅对国际能源安全环境构成诸多新挑战，还使全球能源治理出现一定程度倒退，石油市场一体化“终结”，能源合作“阵营化”凸显。为保障全球经济增长和低碳转型稳步推进，国际社会需要加强能源生产国和消费国战略对话与合作，积极推动国际能源“去政治化”，反对能源“武器化”，深化全球能源治理改革，充分发挥新兴经济体作用，共同促进能源全球化，维护国际能源市场稳定。
图片2022年9月28日，瑞典海岸警卫队的照片显示“北溪”天然气管道泄漏点。
两次石油危机后，随着国际能源署（IEA）等国际性组织涌现，全球能源治理受到国际社会越来越多的关注。特别是20世纪90年代以来，国际能源市场化和全球化不断推进，能源输出国和消费国的相互依赖程度日益增加，能源治理成为全球治理的焦点议题。但随着逆全球化大潮的出现和大国竞争的加剧，全球能源治理出现越来越强的“政治化”趋势，能源市场化和全球化出现一定程度逆转。特别是在乌克兰危机后，随着美欧对俄能源制裁升级，近半个世纪的能源自由贸易面临“终结”，国际能源合作“阵营化”凸显，全球石油市场和国际能源秩序日趋割裂，全球能源治理出现某种程度的倒退。
全球能源治理倒退既是逆全球化大潮下全球治理陷入僵局的一个反映，也与能源结构变迁背景下美欧对能源安全保障需求显著降低等密切相关。新形势下，国际社会既需要加强能源输出国和消费国的战略对话与合作，积极推动国际能源“去政治化”，也需要能源消费日益增长的新兴经济体和众多能源输出国在维护能源贸易自由化和推进全球能源治理中发挥更大作用。作为世界第二大经济体，中国正积极发挥负责任大国作用，积极利用各类能源治理平台促进战略合作、弥合国际分歧，成为全球能源治理的推动者和国际能源安全的维护者。
国际能源政治生态“退变”
随着全球化出现倒退和民族主义抬头，大国竞争和地缘政治博弈明显加剧，能源的政治和安全属性再度凸显。美欧为实现地缘和战略目标频繁对能源输出国实施能源制裁，推动与部分国家能源经济“脱钩”，将大国竞争向能源领域延伸，使能源贸易全球化出现倒退，世界市场被割裂，国际能源合作“政治化”和“阵营化”趋势凸显。
一是能源“政治化”趋势增强。美国是名副其实的全球“制裁超级大国”，也是对产油国使用“反向能源武器”的典型。近年来，美国在以能源制裁等为手段谋取国家战略利益方面变本加厉。特朗普任内曾多次指责石油输出国组织（欧佩克）推高油价，威胁要制定《禁止石油生产或出口卡特尔法案》（NOPEC）并对沙特等欧佩克成员国实施制裁。在俄欧能源博弈中，美国自“北溪-2”管道项目酝酿之日起就极力施压、层层阻挠。乌克兰危机后，欧洲能源危机的加重从根本上讲是美欧不断升级对俄能源制裁的结果。2022年，国际能源署发布“欧盟降低对俄能源依赖的10条建议”，其中主要是非市场措施，许多跨国公司也选择牺牲商业利益，服从政治意志。
大国竞争背景下，美西方“去全球化”及“脱钩”趋势也波及清洁能源领域。中美清洁能源合作受到较大冲击，之前的可再生能源、能效等方面的许多合作项目都已不复存在。美国大力渲染中国在清洁能源产业链的优势和对美西方构成的“威胁”，积极推动在相关领域与中国“脱钩”。2021年，美国禁止向中国出口重水和核电站关键部件，以“强迫劳动”为借口禁止进口新疆生产的光伏组件。2022年2月，美国能源部发布《美国实现清洁能源转型的供应链保障战略》，以维持其清洁能源制造和创新的全球领先地位。欧盟也呼吁加强清洁能源技术保护和审查，甚至有舆论把摆脱对华清洁能源依赖与摆脱对俄能源依赖相提并论，认为“今天的俄罗斯能源，可能是下一次冲突中中国的绿色高科技”。
二是能源博弈全方位反弹。随着美欧对俄能源制裁不断升级，俄欧能源关系持续恶化，俄美欧能源地缘政治博弈进一步加剧。2022年9月27日，“北溪-1”和“北溪-2”管道发生海底爆炸，俄美欧能源地缘矛盾更趋复杂化。欧洲为摆脱对俄能源依赖而积极开拓新的进口渠道，进一步加剧与亚洲等能源贸易和市场竞争。
在能源地缘上，俄美欧能源博弈日趋复杂。美国施压欧洲升级对俄能源制裁，推动欧洲加速摆脱对俄能源依赖，俄欧能源合作持续削弱，对俄能源支持阵营中仅剩匈牙利等少数国家。乌克兰危机后，美国先是施压欧盟升级对俄能源制裁，随后又联合欧盟、七国集团等对俄油价设限。而俄罗斯则加快能源战略“东移”和“南进”步伐，反制力度空前。2022年12月27日，俄罗斯总统普京签署总统令，针对西方对俄油限价采取特别经济措施。此外，关键矿产等新型能源地缘竞争加剧，清洁能源供应链和技术竞争更加激烈。
在能源贸易上，亚欧能源贸易竞争升级。欧洲加速寻找替代能源来源，与亚洲买家竞争日趋激烈。2020年到2021年，亚洲曾占美国液化天然气出口量的一半，但2022年前4个月，美国对亚洲液化天然气出口量下降了51%。同时，发展中国家能源短缺加剧。欧盟在世界各地寻找俄罗斯能源替代品，推动能源成本攀升，加剧了部分发展中国家的供应缺口。斯里兰卡、巴基斯坦等国在价格上无力与欧洲竞争，不可避免陷入能源经济困境。
2022年7月12日，国际能源署署长法提赫·比罗尔在澳大利亚悉尼举行的悉尼能源论坛上发表讲话。
三是能源合作日趋“阵营化”。乌克兰危机后国际格局加速调整，使全球能源贸易流向生变，出现阵营化趋势。俄罗斯能源出口从欧洲向亚太转移，美国能源更多流向欧洲，中东、澳大利亚等对欧能源供应显著增加。能源消费国与输出国集团博弈升级，一些国家出现根据政治立场选边站队的能源合作新趋势。
首先，跨大西洋伙伴关系更加紧密。在美国促压之下，欧盟与俄罗斯能源“脱钩”提速，美欧能源合作急剧升温。欧盟与美国共同发布数个能源合作联合声明，从与俄能源合作转向对美能源依赖，通过跨大西洋伙伴关系和北约建构能源利益共同体。2022年1—10月，美国对欧盟出口液化天然气(LNG)480亿立方米，比2021年全年多出260亿立方米，出口原油同比增加超过50%。德国等曾对美国阻挠“北溪-2”管道、强行推销LNG不满，但乌克兰危机迅速拉近美欧能源合作，而随着美国在全球能源市场的影响力日益增强，美欧有望组成更紧密的能源阵营。其次，美国打压欧佩克力度上升。2022年5月5日，美国参议院通过了一份针对欧佩克的反垄断立法草案《禁止石油生产或出口卡特尔法案》，拟在联邦法院对欧佩克成员国提起诉讼。5月中旬，美国总统拜登访问意大利，两国提议成立一个石油消费“卡特尔”。7月，拜登访问沙特等中东国家，施压产油国增产。第三，石油输出国联盟（欧佩克+）合作机制日趋完善。乌克兰危机爆发后，欧佩克国家在对俄制裁问题上保持中立，多次拒绝美欧增产及选边站队等要求，坚持自己的立场与节奏。阿联酋在联合国安理会谴责俄罗斯的决议中投了弃权票，明确表示俄罗斯“永远是欧佩克+”的一部分。2022年7月中旬，沙特在拜登访问后表示会继续与俄罗斯等非欧佩克产油国合作。
全球能源治理体系受严重冲击
特朗普任内推行单边主义和贸易保护主义，加上新冠疫情暴发，进一步推动了逆全球化进程，日益激烈的大国竞争使得各国难以开展合作以应对共同挑战。在逆全球化大潮和大国竞争加剧的背景下，全球能源治理也面临更严峻的挑战。许多国际能源危机应对机制严重失位、失效，国际能源秩序“动荡不定”。作为影响力最大的国际能源治理机制，国际能源署的表现令人失望，在应对低碳转型进程中的欧洲能源荒和乌克兰危机背景下的全球能源危机方面均无实质性作为，面对当前国际能源“武器化”和“阵营化”趋势更是无能为力。相对活跃的“欧佩克+”受到美欧多方打压。全球能源治理仍在很大程度上受制于逆全球化趋势下的全球治理困局，治理体系改革仍然任重道远。
一是能源治理全球化趋势倒退。近年来，页岩革命的成功和消费放缓使美国成为能源出口大国，美国对能源供应安全的需求和关注显著下降。欧盟自20世纪90年代中后期以来能源需求增长放缓甚至下降，能源安全焦虑也大大降低。在此背景下，美欧全球能源治理的关注点更多转向气候谈判和全球减排，能源安全在一定程度上成为全球能源治理的次要目标。新冠疫情暴发加剧了经济民族主义和逆全球化趋势，此前取得积极进展的全球能源治理在某种程度上出现了严重倒退，无论是欧佩克限产保价，还是国际能源署释放产能，作用越来越小，生产国和消费国之间有效合作不足。在欧洲等地能源危机应对中，被认为是全球能源治理领头羊的国际能源署作为乏善可陈，不仅未反思欧洲的激进能源转型，反而把责任推给能源出口国。
2023年1月14日，抗议者在德国吕策拉特村示威，反对政府拆除吕策拉特村、扩建当地煤矿的决定。
二是全球气候治理阻力增大。自《巴黎协定》签署以来，气候变化及低碳转型受到国际社会越来越多的关注，成为全球能源治理的焦点。乌克兰危机虽然增强了欧洲等发展可再生能源的迫切性和主动性，但总体上使能源安全重要性凸显，这导致全球气候治理议题在一定程度上被边缘化。肯尼亚国际问题学者卡文斯·阿德希尔表示，欧盟对俄制裁“弄巧成拙”，其为寻求能源安全转向化石能源，与全球气候行动背道而驰。乌克兰危机后，许多国家将更多政治资源用于解决冲突相关问题及能源安全问题，气候变化议程优先位置受到冲击。在欧盟，民众对碳交易体系改革、碳边境税实施等议题的关注度明显下降。美欧应对能源危机政策摇摆不定，扰乱了低碳转型进程，损害全球气候治理。与此同时，一些欧洲国家重启煤电等推高温室气体排放。美国能源信息署预测，煤炭产量在2022年增加2200万吨，且将至少持续增长至2027年。英国能源智库估计，欧洲多国“重启”煤电将导致额外燃烧煤炭1300万吨，二氧化碳排放增加8亿吨，相当于英国和印尼年排放量总和。此外，部分国家低碳转型步伐受挫。关键矿产价格上涨使清洁能源和新能源汽车等发展成本显著增加。制裁使俄罗斯经济发展受挫，未来将更加依赖化石能源。天然气争夺加剧推动亚洲等地供热和发电厂燃料现货价屡创新高，部分国家被迫转向煤炭等高排放燃料，低碳转型步伐放缓。
三是国际能源安全环境恶化。俄美欧能源地缘博弈加剧了欧盟能源困境，种种“外溢”效应对国际能源安全环境产生诸多负面影响。美西方对俄制裁一定程度上标志能源自由贸易的终结，引发区域性能源供需失衡。国际能源署原署长特别助理、北京国际能源专家俱乐部总裁陈新华指出，欧洲经济与俄罗斯能源是互存关系，欧洲追随美国寻求摆脱对俄能源依赖、追求“绝对安全”而不断升级对俄能源制裁，但“政治正确”强行撕开了本来互为依赖的两个经济体，不仅导致欧洲深陷能源危机，还将严重影响国际能源市场的稳定。
首先，能源市场稳定面临新挑战。能源“政治化”扭曲了国际能源价格，破坏了全球能源产业链和供应链的稳定。乌克兰危机后，美欧对俄能源制裁加剧国际能源秩序割裂，使自由流动性降低，长距离能源运输大幅增加，“廉价能源时代”或一去不返。美国能源问题专家丹尼尔·耶金指出，欧洲对俄罗斯的石油禁令，叠加美欧对俄油价设限，标志着全球石油市场的终结，取而代之的是一个割裂的市场。欧亚集团能源气候和资源主管亨宁·格洛伊斯坦表示，全面禁止从俄罗斯进口石油可能对市场造成“真正的破坏”，制裁及对能源自由贸易的限制成为引发国际市场不稳定的新干扰因素。
其次，制裁使油气产能增加受限。一定程度上，美欧等消费大国对产油国的能源经济制裁已超过产油国的石油禁运或局部战争，成为影响当今国际能源供应安全的重要因素。国际能源论坛秘书长约瑟夫·麦克莫尼格尔指出，对俄实施制裁会让俄削减石油产量，最终导致全球石油短缺。如果欧盟对俄石油禁令完全生效，将有每日410万桶的石油供应被限制进入欧洲市场，加上美对俄石油禁令（60万桶/日），意味着约470万桶/日的俄油将被排除在国际石油市场之外。目前对俄石油禁运尚未完全实施，俄罗斯石油产能受损低于预期。
推动国际能源政治与治理“回归理性”
面对全球能源治理的倒退和僵局，国际社会需加强能源消费国同输出国对话与合作，减少能源贸易和投资壁垒，反对绿色贸易保护主义，抵制气候能源问题“政治化”、贸易工具化以及地缘武器化的倾向，强化全球能源治理体系应对危机事件的能力，推动构建多元、公平、有效的全球能源治理体系。
一是深化国际共识，积极推动国际能源“去政治化”。“能源政治化”从根本上违背市场和经济规律，最终会对推动者造成反噬。美国以美元为武器对产油国实施制裁，一定程度上加速了能源贸易“去美元化”。对华光伏设备零配件和材料进口进行限制，使美国太阳能新增装机容量显著减少。欧洲把商业行为政治化、动辄与“民主”等问题挂钩，特别是德国跟随美国叫停“北溪-2”管道项目，令沙特等中东产油国心有余悸。美国能源问题专家盖尔·拉夫特表示，将能源政策“政治化”无助于解决任何问题。
乌克兰危机后，为维护国际市场的稳定和全球能源安全，许多国家积极提倡国际能源对话与合作，反对能源“政治化”和“武器化”。2022年3月，欧佩克秘书长巴尔金多在美国剑桥能源周会议上重申，能源“政治化”冲击市场稳定，呼吁不要把能源“政治化”。2022年7月，沙特在拜登访问后承诺维持全球能源市场稳定，但强调石油是商品，将依据市场基本因素而非地缘政治做决定，反对将价值观强加他国。2022年10月，“欧佩克+”做出减产决定后，沙特等国多次表示其减产动机纯粹来自经济因素，与政治无关。针对美国对购买俄油的指责，印度方面指出，“合法能源交易不应被政治化”。
中国援建的中非共和国首座光伏电站——萨卡伊光伏电站。
二是推进治理体系改革，构建新的国际能源秩序。为维护全球能源市场稳定，国际社会需要推动更大范围、更深层次的能源开放，加强能源输出国和消费国对话，减少能源贸易和投资壁垒。推动传统能源治理机制相关结构性改革，协商共建新的能源合作平台，推动构建更加公平公正、均衡普惠、开放共享的全球能源治理体系。
坚持多边主义，推动能源治理架构更加有序、包容。各主要国家应以人类命运共同体理念和全球发展倡议、全球安全倡议为指引，努力推进能源领域的合作和共同安全，形成通过对话协商解决能源矛盾的共识，坚持合作共赢，通过发展共同应对能源领域的各类挑战。各国需加大开放力度，积极推动落实全球发展倡议，推进国际能源贸易、投资合作，维护大宗商品市场和能源供应链稳定，保障低收入国家能源供给，共建全球能源利益共同体。
协作创新，推动相关国际能源治理机制改革。在积极推动国际能源署、国际能源宪章组织等机制改革的同时，推动G20等成为更有权威性和国际影响力的全球能源治理平台。充分发挥上海合作组织、东亚峰会、亚太经合组织等机制在能源治理中的作用，推动金砖机制下能源合作走深走实，深耕“一带一路”能源合作。筹划新的能源治理平台，推进能源贸易自由化便利化。加强可再生能源技术合作，深化全球清洁能源合作伙伴关系。
三是充分发挥新兴经济体在全球能源治理中的作用。近年来，发展中国家特别是新兴经济体能源需求大增，亚太能源消费占全球比重不断提高，但与当前全球治理体系无法完全反映国际力量对比变化相似，在发达国家主导的现有能源治理架构内，新兴市场国家和发展中国家话语权不足。新格局下，发展中国家和新兴经济体应积极参与全球能源治理体系变革，借助G20等全球性平台发挥更大作用。2022年9月17日，上海合作组织成员国元首理事会发布维护国际能源安全的声明，倡议减少贸易壁垒，共同建设开放、透明、高效的国际能源市场。支持能源生产国、过境国、消费国加强协作，畅通国际产供链，鼓励减少技术壁垒。2022年，中方同印度尼西亚、塞尔维亚等6个伙伴国一道发起“构建稳定和富有韧性的产业链供应链国际合作倡议”，同多个国家一道倡导建立全球清洁能源合作伙伴关系。
2021年5月19日，习近平主席在田湾核电站开工仪式上强调，坚持战略协作，推动全球能源治理体系协调发展，推动建设更加公平公正、均衡普惠、开放共享的全球能源治理体系。2022年11月, 习近平主席在二十国集团领导人第十七次峰会上指出，当前危机根源是供应链出了问题、国际合作受到干扰，解决之道在于加强市场监管合作，构建大宗商品合作伙伴关系，建设开放、稳定、可持续的大宗商品市场。要坚决反对将粮食、能源问题政治化、工具化、武器化。2022年12月9日，习近平主席在首届中国－阿拉伯国家峰会上提出，中方愿同阿方加强能源政策协调，推动建立公平公正、均衡普惠的全球能源治理体系。同日，在《中华人民共和国和沙特阿拉伯王国联合声明》中，中沙双方强调加强能源政策协调，推动包容、普惠的全球发展，维护全球能源市场稳定。这一切都是中国促进能源全球化、推动全球能源治理的铿锵声音和有力行动。(作者：赵宏图 中国现代国际关系研究院能源安全研究中心主任、研究员)