“后冷战”时代欧亚大陆空间：利益重组与治理挑战

欧亚大陆空间主要指苏联加盟国及其后来的独联体成员国所处的地理区域。在“后冷战”时代，由于俄罗斯地区领导力的相对下降，以波罗的海三国加入欧盟以及格鲁吉亚、土库曼斯坦和乌克兰退出独联体为表现，欧亚大陆空间地理范围的演变呈现缩减或分化的趋势。在此基础上，欧亚地区的利益格局逐步重组，主要表现为欧亚各国在政治、经济与安全三大议题上出现与俄罗斯“利益一致”“利益相悖”与“利益疏远”等情况的分化。自冷战结束以来，欧亚地区先后形成了以俄罗斯及美国、欧盟等域外行为体为主导的多个治理机制，地区治理总体呈现制度效率低下和制度代表性不足等特征。这也折射出欧亚地区治理所面临的内外挑战，包括地区内部俄罗斯领导力的降低、安全问题更加突出，以及域外行为体美国和欧盟在欧亚地区影响力的上升与竞争的加剧等。

在国际关系史上，欧亚大陆常被视为世界地缘政治的焦点。英国地缘政治学家哈尔福德·麦金德（Halford J. Mackinder）称欧亚大陆中部为“心脏地带”，并将其视为“世界政治的枢纽”；美国著名战略学家兹比格纽·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）笔下的“世界地缘政治中轴”所指也正是欧亚大陆。长期以来，欧亚大陆所涵盖的具体地理范围因视角不同而存在多种划分方式，也因国际局势变化而不断演变。尤其在 2014 年克里米亚事件与 2022 年俄乌冲突爆发之后，欧亚大陆格局加速重组。无论采取何种视角或关注哪个历史阶段，欧亚大陆空间都包含俄罗斯以及中亚、东欧地区的全部或部分国家。这些国家或地区也理应成为讨论欧亚大陆空间相关问题最为关键的载体。 

除俄罗斯外，欧亚大陆空间上的大多数国家身处内陆，缺乏独立的出海通道。这意味着相关国家的发展与安全都只能高度依托于欧亚大陆，加之该地区国家的密度较高，客观上增加了各国之间互动或碰撞的可能性。不仅如此，亨廷顿所界定的“文化断层线”（fault line between civilizations）正好穿过欧亚大陆，斯拉夫东正教、伊斯兰教等多种文明在此汇合。因此，这里还可能成为文明冲突的高发地。此外，欧亚大陆石油、天然气等自然资源储量丰富，是世界范围内最主要的石油与天然气供应源之一。因此，欧亚大陆易于成为大国竞相争夺的战略要地。简言之，与世界其他地区相比，欧亚大陆的地缘政治、经济与文化特征更为复杂，这些特征也直接反映在该地区的利益格局与治理现状之中。 

在苏联解体之前，欧亚大陆上的利益格局与治理情况基本都是在冷战逻辑的主导下形成的。而在冷战结束之后，由于欧亚国家的利益关切不再高度集中于美苏对抗，而且这些国家在政治转型、经济发展与国家安全等议题上出现了更多的选择，该地区既有的利益格局也开始重组，并为地区治理带来了新的挑战。本文旨在梳理“后冷战”时代欧亚大陆空间利益格局重组的主要表现，以及利益重组背景下欧亚地区治理的现状与挑战。

一、“后冷战”时代欧亚大陆空间的研究缘起

关于“后冷战”时代“欧亚大陆空间”的定义，在学术研究和外交实践中均有所体现。从地理学的角度看，欧亚大陆可以泛指亚洲大陆和欧洲大陆所覆盖的广袤空间。布热津斯基等地缘政治学者所讨论的欧亚大陆范围与此相近，即向东涵盖日本所在的日本群岛，往西直达英国所处的不列颠群岛，朝南囊括印度所在的南亚次大陆。在政治学的大多数语境里，“欧亚”并不是一个清晰的地区概念，但一般都指“位于欧亚内陆、以俄罗斯为核心政治行为体的广阔地理文化空间”。在外交实践中，“欧亚”所包含的范围也强调以俄罗斯为中心。例如，现阶段中国商务部和外交部下设的欧亚司，主要分管的是中国与俄罗斯的商贸活动与外交关系，同时兼及白俄罗斯、乌克兰、格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等。

以既有研究为参考，本文所讨论的欧亚大陆空间或“欧亚地区”，特指苏联加盟国及其后来的独联体成员国所处的地理区域。从这个角度解读，俄罗斯在欧亚大陆空间上是一个最为特殊的存在：它是欧亚地区唯一扮演着主体性角色的大国。无论基于历史联系还是现实利益，欧亚地区实际上都构成了“俄罗斯的‘势力范围’和优先利益区”。从冷战时期到“后冷战”时代，随着俄罗斯在该地区领导力的变迁，欧亚大陆空间的确切范围或所覆盖的国家缓慢发生着变化。 

在冷战时期，欧亚大陆空间涵盖了广阔的国家和地域范围。其时，苏联地跨欧亚两大洲，东西跨度 1 万多千米，南北跨度约 5000 千米，总面积达 2240 多万平方千米。苏联共有 16 个加盟共和国，包括俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯三个东斯拉夫国家，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛三个波罗的海国家，格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆三个外高加索国家，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦五个中亚国家，以及摩尔达维亚苏维埃社会主义共和国（现称摩尔多瓦）和卡累利阿—芬兰苏维埃社会主义共和国。其中，卡累利阿—芬兰苏维埃社会主义共和国于 1956 年并入俄罗斯联邦，此后苏联的加盟共和国为 15 个。这也是冷战时期欧亚大陆空间所覆盖的国家范围。 

冷战结束后，欧亚大陆空间的国家关系发生了巨变。具体来说，主要表现在以下两个方面。一是波罗的海三国加入欧盟。早在冷战末期，苏联加盟国就已出现一定的分离倾向，欧亚大陆空间也开始出现变动迹象。从 20 世纪 80 年代末起，波罗的海三国独立呼声不断高涨，先后宣布此前加入苏联的宣言无效。1991年 8 月，苏联国务委员会通过决议，正式承认立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚获得独立。冷战结束后，波罗的海三国持续为加入欧盟做出努力，在政治与经济上逐步脱离欧亚地区，向西方靠拢。直到 2004 年，这三个国家正式成为欧盟成员国，在政治与外交意义上被划入欧洲的地理范围。

二是独联体国家出现分裂。1991 年 12 月，在苏联解体的同时，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三国又签署了《独立国家联合体协议》，宣布组成独立国家联合体（以下简称“独联体”）。除波罗的海三国外，苏联的其他加盟国随后都陆续加入独联体。自此，欧亚大陆空间所覆盖的国家范围进一步缩减为独联体的 12 个成员国。这一地理范围也一直延续至今。需要特别指出的是，自冷战结束以来，独联体所包含的成员国并不总是稳定的。格鲁吉亚还与阿塞拜疆、摩尔多瓦、乌克兰等独联体成员国共同成立了多边合作机制“古阿姆集团”，对独联体的凝聚性造成进一步冲击。2006 年，土库曼斯坦宣布退出独联体，不再参与独联体的军事与安全活动，而以“独联体联系国”的身份参与该组织在经贸与科教文化领域的一些合作项目。2014 年，继乌克兰危机爆发和克里米亚入俄之后，乌克兰启动了退出独联体的程序。与格鲁吉亚相似，乌克兰已宣布退出了独联体，只保留着独联体某些协议签署国的地位。2022 年，俄罗斯与乌克兰发生军事冲突，两国断交，更加剧了独联体的分裂。

简言之，“后冷战”时代的欧亚大陆空间主要指代俄罗斯、东欧和中亚地区，它是由地区性大国俄罗斯及其周边的数个中小国共同组成。欧亚大陆空间自冷战结束以来的演变，基本上都伴随着俄罗斯在该地区领导力或周边中小国家对俄罗斯向心力的变化而变化。在苏联解体后初期，俄罗斯对于大多数欧亚国家而言还具有较强的影响力与号召力，因此，其与白俄罗斯、乌克兰牵头成立的独联体能够迅速得到苏联时期大多数加盟国的积极参与。20 世纪 90 年代初，独联体的建立与扩员也奠定了“后冷战”时代欧亚大陆空间的基本形态。随着俄罗斯在欧亚地区领导力的相对下降，独联体成员国数量开始有所减少，但未从根本上改变欧亚大陆空间的范围。这是因为，退出独联体的成员国仍在较大程度上依赖以俄罗斯为中心的独联体，而且在政治意义上也未被纳入欧盟或其他国际政治实体之中，或者说并未像波罗的海三国一样被赋予一定的国际政治身份。不过，从当前相关国家的态度与行为，以及俄罗斯在该地区日趋下降的影响力变化来看，未来也可能会出现欧亚国家正式被纳入欧盟或北约等其他国际政治实体的情况，欧亚大陆空间仍存在进一步缩减的可能性。

理解欧亚大陆空间的演变过程，必须厘清东欧、中亚国家对于以俄罗斯为中心的苏联地区的认同倾向，而相关国家的认同又建立在欧亚大陆空间利益格局的基础之上。既有研究虽然涉及对欧亚大陆空间演变的讨论，但对于这一地区利益格局的变化及其影响的分析尚不充分。为此，本文将重点关注欧亚地区内各国的利益关切，以及在此基础上形成的欧亚大陆空间利益格局的变化。冷战期间，苏联绝大多数加盟国都以俄罗斯为“榜样”或“靠山”，因此利益方向总体较为一致。但冷战结束以来，俄罗斯难以一直维持其作为“榜样”或“靠山”的力量。在政治转型、经济发展与安全保障三方面问题上，欧亚各国与俄罗斯开始出现利益方向分化，并在不同语境下分别出现与俄罗斯“利益一致”“利益相悖”或“利益疏远”的情形，并由此塑造了欧亚大陆空间的总体利益格局。在梳理“后冷战”时代欧亚地区利益格局变化的基础上，本文还将讨论欧亚大陆地区治理的情况及其面临的挑战，这也是该地区利益格局发生变化的过程中产生的主要影响。

二、政治转型维度的欧亚大陆利益重组

如何推动政治转型成为独立后的欧亚各国难以回避的第一道关卡，而且迄今为止依然是其中部分国家无法妥善应对的一大难题。大体上看，冷战后欧亚各国政治转型出现以下三种不同的走向。 

一是持续巩固“超级总统制”。冷战结束后，致力于建立与巩固“超级总统制”的欧亚国家包括俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦等国。该体制一方面包含了合法的民主程序，另一方面也强调了作为国家元首的总统拥有“强大的结构性权力”，带有较为突出的权威主义色彩。以白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦等为代表的欧亚国家在政治转型方向上与俄罗斯相似，从冷战结束至今逐步确立并维系了“超级总统制”。 土库曼斯坦建立的总统制中的威权属性甚至比俄罗斯还要突出。阿塞拜疆的总统制政体也较为稳定，现任总统阿利耶夫自 2003 年首次当选以来已实现三次连任。 

二是建立西方式分权政体。以波罗的海三国、格鲁吉亚等为代表的欧亚国家致力于建立西方式分权政体。最早从苏联独立（并从欧亚大陆空间分离）出去的波罗的海三国较快实现了政治转型。这三个国家在获得独立之后便迅速推进政治体制改革，成功建立了多党民主制，实行三权分立与议会民主。格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦三国在美欧等西方力量的助推下，在国内层面先后经历了“颜色革命”的曲折洗礼（见表 1），最终推翻了原来的“亲俄”政府，削弱了总统权力，并建立了“亲美”或“亲欧”的民选政府。

三是转型方向尚未落定。摩尔多瓦和亚美尼亚是这一类型的代表性国家。摩尔多瓦在冷战之后较为顺利地引进西方式分权制度，但伴随着领导人和政权的轮替，摩尔多瓦政府在“亲欧”与“亲俄”立场之间反复摇摆，其政治体制特征也随着政府属性的变化而频繁发生变动。由于国内极端民族主义情绪的干扰，亚美尼亚的政治转型过程更为曲折与复杂。截至目前，该国尚未稳定实现政治转型，其内部在维系与俄罗斯的特殊盟友关系，还是彻底实现政治转型以便融入欧洲的问题上也未能达成较为明确的共识。

三、经济发展维度的欧亚大陆利益重组

欧亚国家以发展中国家为主，其中大多数国家目前尚处于中等偏低收入阶段。在冷战时期，在苏联的统一领导与计划经济模式的约束下，欧亚国家既错失了融入世界市场的良好时机，又无法形成本国的制造业基础。苏联解体之后，欧亚国家几乎都放弃了原来的计划经济模式，走上了西欧式的社会市场经济发展道路。在此背景下，欧亚国家还需要厘清另一个关键问题，即如何界定与俄罗斯的经济关系。客观来看，在政治转型问题上与俄罗斯利益相悖的欧亚国家，其与俄罗斯的经济联系并非总是疏离或充满冲突的，欧亚大陆空间上的利益格局由此呈现出一定程度的“政经分离”现象。从经济基础来看，欧亚国家主要依赖三大支柱——能源资源、农业与劳务输出。各国依赖的支柱各有不同，其经济利益关切以及与俄罗斯利益关系的表现也存在微妙差异，大致可以分为以下两种情况。 

一是在能源领域，与俄罗斯的利益保持一致。哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等国家与俄罗斯相似，能源储量丰富并主要依靠这些大宗商品出口创汇，在能源开采和出口方面与俄罗斯利益保持一致。这些国家在经济发展问题的共同关切在于增强能源资源开采与出口能力，并且通常具有以下两个方面的特点：第一，对国际市场与形势更为敏感；第二，对跨境运输的交通要道与基础设施依赖性更高。基于此，对于作为地区性大国的俄罗斯为欧亚能源一体化所做出的努力，包括借道相关国家修建油气运输网络并维护管道的稳定运行，同时加强俄罗斯在该地区油气开发中的参与度等，总体而言，上述国家配合程度较高。近年来，受新冠肺炎疫情的影响，世界各国强化对资源部门的干预力度，全球大宗商品供给与需求面临的不确定性日益增强。对大宗商品出口国的政府而言，新冠肺炎疫情导致的财政危机使其寻求额外收入来源的需求更加迫切，要求在大宗商品出口中获得更高的利润份额。在此背景下，欧亚地区的能源出口国之间利益共性更加突出，这些国家可能更倾向于“抱团”参与国际谈判以扩大其在能源出口中的收益。二是在农业和劳务合作领域，对俄罗斯高度依赖。以白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦等为代表的欧亚国家能源储量相对较少，长期以来主要通过农产品出口或劳务输出获得经济增长的动力。因此，它们对俄罗斯也存在较高的依赖度。就整体商品出口情况看，以 2020 年的数据为例，白俄罗斯和亚美尼亚的最大出口对象国为俄罗斯，二者对俄出口额占总出口额的比重分别高达 42.5% 和 23.7%；俄罗斯在吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和摩尔多瓦的出口对象国中的排位也处于第三或第四的较高位置。这些国家劳务输出的对象国主要是俄罗斯、哈萨克斯坦等欧亚地区经济发展水平相对较高的国家，以及已进入发达国家阶段的欧盟成员国，其中俄罗斯是最为主要的接纳国。相关国家通过劳务输出获得的侨汇收入构成经济增长的重要组成部分。例如，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的侨汇收入占两国国内生产总值的比重就曾一度高达 47% 和 29%。包括乌克兰、格鲁吉亚等在内的欧亚“亲西方”国家，在经济上也对俄罗斯存在较高的依赖度，其中较为直观的表现是俄罗斯在相关国家的出口对象国中占据着重要地位。2020 年，俄罗斯分别是乌克兰和格鲁吉亚的第三大出口对象国。即使是早已脱离欧亚大陆空间的波罗的海三国，其与俄罗斯的经济联系也依然维持在较高水平。2020 年，立陶宛的最大出口对象国是俄罗斯，对俄出口额占比达 13.4%；拉脱维亚和爱沙尼亚也分别以俄罗斯为第三和第四大出口对象国。

此外，欧亚各国在经济发展方面还共同面临全球经济不稳定因素所带来的诸多风险，相关国家在共同面对经济风险上也存在一定的利益共性。具体而言，近年来全球经济增长势头出现重挫，发达国家经济增长乏力并导致全球总需求下降，并连带对包括欧亚各国在内的发展中国家造成较大的负向冲击；在大国地缘政治经济竞争加剧与新冠肺炎疫情扩散的双重背景下，跨国供应链定向脱钩正在成为现实，这不仅引发了全球市场混乱，提高了制造业和科技创新成本，而且严重抑制了全球新兴技术投资与跨国合作，欧亚各国在其中也可能面临一些经济损失或增加经济发展成本。在上述全球经济风险中，俄罗斯以及欧亚各国的处境较为相似，即都属于相对被动的“受害者”。因此，各国在相关议题上较少出现利益相悖并针锋相对的情况，反而可能为了共同应对风险而展开合作。 

综上所述，当前欧亚国家围绕经济发展问题所形成的利益分化情况并不像政治转型问题那样分明。但若从纵向比较的角度看，相较于冷战结束初期，现阶段俄罗斯在欧亚经济利益格局中的主导或中心地位有所下降。以俄罗斯与乌克兰的经济依赖关系为例。在 20 世纪 90 年代初，乌克兰无论在能源进口、工业生产，还是技术与资金供给上，都深度依赖俄罗斯。在双边贸易方面，俄罗斯在乌克兰能源进口中所占比重曾一度高达 80%，乌克兰对俄出口占总出口的比重也超过了45%；在工业生产方面，乌克兰国内能够独立生产的产品仅占 15% 左右，其他产品都需要依赖俄罗斯及其主导下的独联体生产网络；在企业与技术方面，俄罗斯在苏联解体后将绝大部分企业与科技力量保留在其境内，刚实现独立的乌克兰等国都需要借助俄罗斯的力量才能恢复或建立经济新秩序。而从 21 世纪初开始，伴随着西方国家对欧亚地区关注与介入程度的深化，俄罗斯本国经济发展的相对滞缓，以及乌克兰经济秩序的缓慢恢复，俄罗斯在乌克兰的能源进口、商品出口与工业生产等各方面的地位有所下降。在俄乌冲突爆发之后，俄罗斯受到西方国家严厉的经济制裁，乌克兰等国寻求加大对欧美市场的融入并降低对俄罗斯的经济依赖，使俄罗斯在欧亚地区的经济影响力进一步下降。

四、安全保障维度的欧亚大陆利益重组

在冷战时期，大多数国际问题都是围绕美苏意识形态对峙展开的。在此背景下，欧亚地区的安全问题高度聚焦于如何保护意识形态不受西方侵蚀，同时借助由苏联领导的华沙条约组织来抗衡由美欧主导的北大西洋公约组织。进入“后冷战时代”后，上述安全威胁随着苏联的解体与华沙条约组织的解散而消散，但与此同时，欧亚地区内部的民间恐怖主义与极端主义行为、国家间领土争端与历史纠纷等传统安全问题开始暴露出来，气候变化与全球变暖、粮食供给、数字空间安全等新兴议题也日益受到关注，并成为威胁欧亚大陆空间乃至全球安全与稳定的重要因素。总体来看，欧亚各国在安全议题上的利益取向因威胁的具体内容与性质而异。 

首先，恐怖主义与极端主义威胁的扩散性与外溢性更强，欧亚各国关于反恐的立场相对而言更容易走向一致。一方面，在“9·11”事件之后，美国在阿富汗发动反恐战争，紧邻阿富汗的中亚五国成为恐怖主义与极端主义分子的主要流窜地，中亚逐渐沦为国际恐怖主义的活动中心与反恐中心。欧亚国家在此情况下通常难以独力完成反恐任务。另一方面，俄罗斯基于重新恢复大国地位的战略目标和确保本国安全的现实需求，对联合欧亚国家共同打击地区内恐怖主义与极端主义行为的积极性较高，其反恐行为所取得的成效也相对突出。基于此，欧亚大多数国家（尤其是在恐怖主义威胁中首当其冲的中亚五国）对于由俄罗斯主导的地区反恐合作给予了较多的配合，主要表现在 2000 年独联体国家反恐中心的成立。该中心由俄罗斯承担 50% 的预算，同时由俄罗斯官员担任中心主任，自成立以来在威胁预测、形势分析、反恐演习与协调反恐立法等方面发挥了重要作用，并逐步吸引更多的欧亚国家参与中心的活动。其次，对于领土争端和历史纠纷问题，一般是涉事国具有更高的利益关切，并且态度更为分明，而非涉事国家的表现则因时因地而异。2008 年，俄罗斯与格鲁吉亚为争夺南奥塞梯的控制权而发生战争。这场战争直接导致了格鲁吉亚与俄罗斯在政治与安全问题上的对立，将格鲁吉亚彻底推向“亲西方”的阵营。这场战争也对独联体内的其他成员国形成威慑作用——这些国家通过这场战争更加清楚地认识到与俄交恶的代价，当时在“反俄”或“亲西方”的表态与行动上明显更加审慎。如果说俄格战争是“后冷战”时代俄罗斯在欧亚地区影响力达到小高峰的一个契机，那么乌克兰危机则可以视为俄罗斯影响力显著下降的一个转折点。2013 年，乌克兰危机爆发，随后俄罗斯支持克里米亚独立，甚至派遣军队介入其中，导致乌克兰国内政治危机逐步演变为俄罗斯与乌克兰之间的地缘冲突，双边关系由此进入冰冻期。2021 年拜登上任之后，美国增强了对乌克兰的军事支持，包括为乌克兰提供军事援助，增强与乌克兰的防务和武器研究合作，与乌克兰开展联合军演等。在美国的所谓“支持”下，俄乌对峙反复升级。2022 年，俄乌爆发军事冲突，乌克兰宣布与俄罗斯断交，并进一步寻求加入反俄的西方阵营。此外，2013 年和 2022 年这两次较大规模的危机或军事冲突，还导致了俄罗斯与西方国家关系全面恶化并将长期处于对抗状态，在美欧全方位制裁与封锁之下的俄罗斯被迫进入发展的低迷期，国际活动空间大大受限，国际影响力明显下降。在此背景下，长期“反俄”的格鲁吉亚联合乌克兰在国际场合对俄罗斯进行批判，更加积极地宣扬其“反俄”态度；即使是具有明确“亲俄”立场的白俄罗斯也未在官方层面承认克里米亚入俄的事实，并在 2013 年乌克兰危机之后进一步强调国防与军事工业的“东西平衡”和推进“中立外交”政策，借机谋求改善与西方国家之间的关系。

此外，冷战后欧亚大陆上还有其他域内国家因领土争端或历史纠纷而引发的战争。例如，同处于外高加索地区的阿塞拜疆和亚美尼亚在纳戈尔诺—卡拉巴赫（简称“纳卡地区”）的领土争端使两国长期处于敌对状态，并在过去 20 年间先后爆发多次军事冲突。在阿亚纳卡冲突中，俄罗斯虽然不是直接的利益方，但也有所参与或介入。作为地区内唯一大国，同时与阿塞拜疆和亚美尼亚相邻或相近，俄罗斯在冲突前期主要扮演中间调停者的角色，两国也对俄罗斯发挥作用抱有各自的期望。但随着冲突的持续激化，尤其在土耳其等周边国家对阿塞拜疆予以军事支援的背景下，俄罗斯为了确保本国的影响力不会下降，开始加强与亚美尼亚的军事合作，包括出售武器与扩大驻军等，并对阿塞拜疆形成一定的威慑作用。

最后，在气候变化与全球变暖、粮食供给、数字空间安全等新兴议题上，欧亚各国的利益并不存在显著冲突。气候变化、全球变暖以及由此引发的一系列极端天气和重大自然灾害是威胁全人类生存的非传统安全风险，极端气候还可能干扰全球粮食生产与供应，进而引发粮食危机。此外，随着世界各国数字化进程的不断推进，数字空间安全也面临着数据泄露、网络攻击等诸多挑战。2020 年以来，新冠肺炎疫情的蔓延也成为欧亚各国在安全维度的共同关切。目前，随着变异毒株不断涌现，全球疫情防控难度持续增加。这不仅阻碍和干扰了政治和社会的正常运行，并增加运行成本，而且可能成为原有政治与社会矛盾的催化剂，加速已有问题与矛盾的爆发。在上述安全威胁中，欧亚地区任何一个国家都难以独善其身，各国在防范这些风险方面的利益总体而言是较为一致的。

五、利益重组背景下的欧亚治理挑战

地区治理的基础或表现在于区域性国际机制的建立与运作，而“后冷战”时代欧亚大陆空间上治理机制的发展又在很大程度上取决于该地区的利益格局。“后冷战”时代欧亚地区的利益格局发生了显著变化，在政治、经济与安全三个维度上呈现不同的特征，更加复杂与多变。在政治转型议题上，欧亚各国围绕不同选择形成了界限较为分明的多个阵营；在经济发展议题上，虽然自冷战结束以来欧亚各国对俄罗斯的经济依赖关系有所下降，但客观的地缘经济联系使相关国家并未形成明显的利益分化；而在安全保障议题上，由于欧亚各国在各类安全威胁中的利益攸关程度不同，在所面临的安全问题对本国威胁更大，或者俄罗斯威慑能力更高的情况下，相关国家可能更倾向于追随俄罗斯。但无论在哪一个议题领域里，欧亚利益格局重组的主要依据在于俄罗斯在该地区领导力的变化，这与“后冷战”时代欧亚大陆空间地理范围的演变逻辑是共通的，也是理解欧亚地区治理状况的知识前提。按照这一逻辑，俄罗斯领导力强，则欧亚国家利益取向更加集中，地区凝聚力更高，区域治理也可能更加有效。但“后冷战”时代欧亚大陆的现实情况是，随着俄罗斯领导力的下降，欧亚国家的利益选择更加多元和分散，地区凝聚力降低，这种分散的利益格局极大地增加了该地区治理机制的复杂性与治理的难度。

（一）欧亚大陆空间治理机制多元且复杂 

基于上述不同议题领域利益格局的特征差异，“后冷战”时代欧亚地区治理在各个议题上的表现也有所不同。目前，在经济议题上，大国联合欧亚各国创建的治理机制数量最多、类型也更加多元；在部分安全议题上，欧亚地区也有不少治理机制相继问世。此外，该地区还有少数以拉近相关国家间政治关系为目标的国际机制。

首先，在经济议题领域，俄罗斯、欧盟、美国与中国先后在欧亚地区主导创建了多个国际机制。其中，制度化水平最高的机制是由俄罗斯主导推进的欧亚经济联盟。在欧亚经济联盟问世之前，发挥促进欧亚经济一体化功能的机制主要是成立于 1996 年的四国关税联盟。而后随着塔吉克斯坦的加入，该机制又正式改组为欧亚经济共同体，旨在协调各成员国的经济改革进程。此后，欧亚经济共同体的规模虽有所扩大，但机制成员与运作情况较不稳定。2014 年，成员国签署了关于撤销欧亚经济共同体的协议，在此前后，欧亚经济共同体中的三个核心成员——俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦还签署了《欧亚经济联盟条约》。2015 年1 月 1 日，在欧亚经济共同体被撤销的同时，欧亚经济联盟正式成立，随后又吸纳了亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦两个新成员。从欧亚经济联盟的运行情况来看，该机制一方面确实是俄罗斯对欧亚国家创造的一项有利的公共产品——俄罗斯提供经济建设所必需的原料和市场，有效地拉动了中小成员国的经济增长。但是，决策效率低下限制了欧亚经济联盟的制度发展，联盟对外实施贸易保护等特征也进一步阻碍了成员国的产业升级和对世界的融入。

围绕经济议题，欧亚地区还形成了多个带有“准国际机制”性质的治理方案或合作倡议。2009 年，欧盟出台了“东部伙伴关系计划”，旨在发展欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚和白俄罗斯六个东部邻国的关系。不过，由于欧盟内部对于“东部伙伴关系计划”存在意见分歧，俄罗斯也将该计划视为“反俄倡议”，“东部伙伴关系计划”也因此陷入了治理困境，未能到达欧盟预想的效果。2011 年，时任美国国务卿的希拉里·克林顿正式提出一项旨在联系印度、欧洲、阿富汗和中亚地区的跨区域经济发展计划——“新丝绸之路计划”，其目标之一在于通过经济合作的手段与俄罗斯争夺中亚地区。该计划主要包括推进地区贸易化，以及加强能源管道和基础设施建设两大行动方向，有助于为相关欧亚国家创造更有利的经济发展条件，但是这也在一定程度上加大了欧亚地区内部的经济摩擦。2013 年，中国国家主席习近平在访问哈萨克斯坦期间提出了建设“丝绸之路经济带”的重大倡议，旨在“加强中国与欧亚国家的政策沟通、道路连通、贸易畅通、货币流通和民心相通，使欧亚大陆各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔”。2016 年，俄罗斯提出建设“大欧亚伙伴关系”，在此基础上与中国联合倡议建立“欧亚全面伙伴关系”。大欧亚伙伴关系或欧亚全面伙伴关系旨在“实现欧亚经济联盟、东盟、上海合作组织之间的互利合作与对接，在整个欧亚大陆开辟共同经济空间”，也是“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟对接合作的升级版与扩大版。2018 年，欧盟正式出台关于“欧亚互联互通战略”的文件，阐述了三个方面的行动计划，内容包括：在欧亚建立更有效的联通网络，以共同认可的规则与标准为基础建立联通伙伴关系，解决欧亚之间相互投资的巨大差距等。

其次，在安全议题领域里，集体安全条约组织、上海合作组织和亚洲相互协作与信任措施会议是“后冷战”时代在欧亚地区逐步形成的治理机制。在苏联解体之后，俄罗斯的国际战略目标之一在于重新恢复大国地位，其中一个重要步骤在于主导成立集体安全条约组织。作为华沙条约组织的继承者，集体安全条约组织旨在“建立独联体国家集体防御空间，同时提高联合防御能力”，具体职责包括防御、反恐、禁毒、武器制造、军事培训和维持和平等。集体安全条约组织在欧亚国家共同对抗传统军事安全威胁、应对恐怖主义和极端主义等新型安全挑战等方面发挥了积极作用，但由于俄罗斯的领导力日趋下降、组织成员对于相关安全问题的利益分歧加剧，该组织内部凝聚力逐渐降低，在地区安全治理上的功能也有所弱化。

正式成立于 2001 年上海合作组织是一个永久性政府间国际组织，现有成员国包括中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印度和巴基斯坦。该组织成立的初衷在于加强边境地区信任和裁军的谈判进程，此后随着成员的扩大与合作的深化，上海合作组织所涉议题又在安全的基础上扩展至经济与政治，但长期以来，安全合作与治理在该组织中始终占据优先地位。自成立以来，上海合作组织在打击恐怖主义、极端主义与分裂主义，应对国际贩毒问题，以及确保成员国信息安全等方面积累了诸多成功经验，但该组织本身成员异质性较为突出，在吸纳印度和巴基斯坦为成员国后，组织内部的共同利益更加难以协调，这些问题也制约了上海合作组织在地区安全治理上作用的有效发挥。

由哈萨克斯坦首倡的亚洲相互协作与信任措施会议（以下简称“亚信会议”），也是欧亚地区安全治理的一个重要的制度载体。1992 年，中国、阿塞拜疆、埃及、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国共同成立亚信会议。截至 2021 年年底，该机制成员国已拓展至 27 个。亚信会议是亚洲各国围绕地区安全问题进行对话和磋商的论坛，主要宗旨在于制定与落实多边信任措施，促进亚洲和平、安全与稳定。虽然亚信会议的成员并不局限在欧亚地区，但无论从成员分布，还是制度设计看，该机制的重心都在欧亚。目前，亚信会议 16 个创始成员国中有6 个属于欧亚国家，其秘书处也在哈萨克斯坦。亚信会议为增进相关国家在安全问题上的相互理解与信息共享提供了重要平台，但比起上述两大安全机制，亚信会议的制度化水平相对滞后，并且制度内部缺乏一个强有力的领导国，庞大的成员体系难以形成有效的利益共识，这些因素共同导致亚信会议安全合作的务实性不足。

此外，欧亚地区还存在数个议题导向并不突出，同时更加强调拉近相关国家政治关系等功能的机制。它们包括中国—中东欧国家领导人峰会、中亚五国与美国“C5+1”会谈和“中国 + 中亚五国”外长会等区域合作机制。这些机制在增强相关域外大国与欧亚国家政治与外交联系的同时，客观上对欧亚大陆空间产生了一定的分化作用。

（二）欧亚大陆空间治理的挑战

 从欧亚区域治理机制的发展现状看，“后冷战”时代欧亚大陆空间治理呈现两个方面的特点。一是机制重叠，治理效率相对较低。欧亚地区内部存在一些具有相似治理功能与成员构成的机制，这些机制的共存与无序竞争实际上降低了整体的治理效率。二是代表性不足，作用相对有限。大多数机制只是包含了欧亚大陆上的部分国家，而未能形成一个包含所有欧亚国家的真正意义上的地区治理机制。欧亚大陆空间治理所呈现的特点同俄罗斯的地区领导力相对下降不无关系。这也是“后冷战”时代欧亚地区治理出现公共产品供给不足、利益共识脆弱等问题的主要因素。当然，在地区内部层面，欧亚各国需要共同应对的安全威胁非常突出，这也是欧亚大陆地区治理所面临的重要挑战之一。此外，俄罗斯地区领导力下降的背后，也隐含着域外行为体在该地区影响力逐步上升并形成大国竞争之势的客观事实。这构成了欧亚地区治理的主要外部挑战。 

第一，俄罗斯地区领导力下降，无法持续为欧亚大陆空间的治理提供足够的公共产品。首先，俄罗斯地区领导力下降表现为经济实力的相对下降。在冷战结束初期，同样作为发展中国家的欧亚各国经济增长情况都不乐观。从 1995 年开始，欧亚国家的经济增长才陆续实现由负转正，但比起其他大多数国家的国内生产总值（GDP）增长率，俄罗斯的经济增速显然更为缓慢（见表 2）。自 1992 年以来，俄罗斯的 GDP 在欧亚 12 个国家 GDP 总额中所占比重总体呈现波动下降趋势，即由 1992 年的 75.16% 跌至 2020 年的 71.73%。这些经济增长表现意味着俄罗斯本身所能提供的公共产品有限，而国际机制治理功能的有效发挥有赖于公共产品的持续输入。公共产品的主要内容是维持国际机制日常运营所需要的资金，在经济治理中还可能包括大国为中小国家提供市场和发展援助等。以俄罗斯主导的欧亚经济联盟为例，其创建与发展确实建立在俄罗斯为其他成员国提供市场的基础之上，但俄罗斯基于保护国内脆弱产业的需要而设立的各种非关税壁垒，也在一定程度上限制了欧亚经济联盟效能的发挥。其次，俄罗斯领导力的相对下降还表现在该国对欧亚各国吸引力的逐渐下降。这意味着相关国家在诸多问题上的立场不再以追随俄罗斯为先，欧亚国家的共识越来越难以形成。这一挑战在安全治理领域的表现较为突出。以集体安全条约组织为例，该组织自 20 世纪 90 年代末期以来经历了三个成员国退出的考验。其中，乌兹别克斯坦“两进两出”，背后的原因之一在于其在参与协调阿富汗问题上的立场与俄罗斯相悖。此外，欧亚部分国家对俄罗斯所坚持的“超级总统制”持有排斥心理，尤其担心俄罗斯将这种体制推广至欧亚地区治理之中，所以对俄罗斯推动军事安全领域的合作抱有一定的防备心理。

第二，欧亚大陆空间治理受安全因素的影响更加凸显。一方面，该地区安全问题突出。欧亚地区安全威胁普遍存在且难以消除，主要表现在恐怖主义持续蔓延、地区内的领土与民族争端此消彼长等，气候变化、粮食供给不稳定、数字空间安全受威胁与疫情蔓延等新兴安全问题也日益突出。这些问题本身也是欧亚地区治理的主要对象，它们能否得到有效解决正是衡量欧亚地区治理是否有效的首要标准。另一方面，欧亚地区安全与其他问题高度联动。一是政治转型包含较大的不确定性，随时可能演化成为安全问题。大多数欧亚国家的政治体制并未完全定型，“颜色革命”浪潮尚未消退。在西方国家的持续煽动下，无论是已发生或未发生革命的国家都有可能爆发新的革命。二是欧亚大多数国家的治理能力不足，社会不稳定因素普遍存在。国家治理能力有限导致治理失灵，具体表现为部分国家内部出现了不能适应形势变化或加大社会分裂的新动向，并对社会发展产生了深刻的影响。近年来，欧亚地区的部分国家依然不时发生社会骚乱和政治动荡，政治与社会风险有增无减。三是经济发展面临较大的内外压力，这些压力也是催生安全问题的潜在因素。欧亚国家经济发展的固有短板难以补全，包括：过度依赖自然资源并陷入“资源诅咒”困境，内陆国家缺乏出海通道导致对外贸易活动受限以及工业基础薄弱等。与此同时，全球经济增长乏力、跨国供应链脱钩等外部威胁可能使欧亚国家陷入经济危机。这些安全因素不仅严重威胁欧亚地区的稳定，也对地区治理的广度与深度提出了更高的要求。

第三，域外行为体在欧亚大陆空间内影响力的上升及其竞争的加剧。俄罗斯在欧亚领导力相对下降等现实形势意味着域外大国可能在该地区的治理中发挥更重要作用。包括美国、欧盟在内的西方行为体主动且强势的介入该地区事务，并主导创建了多个与既有机制存在竞争关系的地区合作倡议。美国“新丝路计划”的实施包含了其与俄罗斯争夺欧亚大陆腹地主导权的战略目标，“C5+1”机制也被美国视为在中亚遏制中国与俄罗斯等战略竞争对手的重要平台，这些机制的建立与发展导致欧亚各国对俄罗斯及由其主导下合作机制的“离心”倾向日益突出，这在一定程度上抑制了俄罗斯主导的机制治理作用的发挥。欧盟的情况与此类似。作为欧亚地区的近邻，欧盟对欧亚地区甚至抱有比美国更大的利益关切。近年来欧盟提出“东部伙伴关系计划”与“欧亚互联互通战略”等合作计划，为欧亚中小国家参与地区治理提供了更多的选项。

六、结语

政治意义上的欧亚大陆是指苏联加盟共和国以及后来的独联体成员国所覆盖的地区，它实际上是一个以俄罗斯为中心的地理区域，其空间范围、利益格局与治理形势都伴随着俄罗斯在该地区领导力的变化而变化。自冷战结束以来，随着俄罗斯地区领导力的相对下降，欧亚大陆空间逐渐分裂与缩减，国家间利益格局总体上也趋于分化且日益复杂，在此基础上的欧亚地区治理也面临诸多挑战。 

由于难以形成有效的治理，欧亚大陆空间上的诸多问题正逐渐演变成为影响，甚至威胁周边地区乃至全球稳定的因素，比如，能否稳定地向世界输出能源、恐怖主义等安全威胁会否外溢至其他地区等。如何克服现阶段欧亚治理的挑战，进而改善该地区的治理现状已经不再只是欧亚地区内部的事务，而成为世界各国共同关心的问题。从根源上看，克服欧亚治理的挑战有赖于俄罗斯地区领导力的复原，但国家实力变迁并非朝夕之事，扭转欧亚地区利益格局也并非易事，因此可能需要在大国合作上寻求破解之道。而自 2013 年乌克兰危机以来，美欧国家与俄罗斯之间的矛盾高度激化，美国、欧盟（包括欧洲强国）与俄罗斯在欧亚地区治理上展开合作的可能性较低，而中俄合作是目前欧亚地区治理困境中的一个可行性较高的突破口。

基于当前欧亚地区治理机制的特征，中俄合作的路径可以包含以下两个方面。一是加强两国所主导的相关合作机制的对接。“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟两大发展规划或合作机制之间存在较多的契合之处：二者都致力于促进欧亚经济融合，两个主导国在加强“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟的对接方面也具有一定的共识基础，二者都具有较强的包容性等。这些都可以成为二者强化对接的有利条件。二是加强两国在共同参与的地区合作机制中的协调与合作。例如，上海合作组织是中国和俄罗斯共同推进的地区安全治理机制，但后来由于新成员的扩张与所涉议题的扩大，该合作机制的治理效能反而受到限制。在此情况下，中俄可以进一步联合起来，共同发挥创始成员国的领导力，推动上海合作组织进行必要且有效的改革，使其在欧亚安全治理上持续发挥实质性作用。（作者：罗仪馥 中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员；徐秀军 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究室主任、研究员）