俄乌冲突下全球治理面临的问题与挑战

全球治理体制面临重大挑战

俄乌冲突爆发后，伴随着冲突的持续和制裁的升级，已然危机重重的全球治理体系遭受更大破坏。近年来，随着大国博弈的加剧，包括G20、WTO在内的全球治理的机制和平台有日益成为西方国家工具和武器的趋势。特别是，俄乌冲突爆发后，美国和其他西方国家加速抱团，而以金砖国家为代表的新兴国家则表达出与西方不同的立场，人们担忧全球治理秩序存在被撕裂的危险。俄乌冲突下全球化和全球治理面临哪些挑战？未来全球化和全球治理将向何处去？为了解答这些问题，《世界知识》杂志与中国社科院世界经济与政治研究所全球治理室于5月7日联合举办了“俄乌冲突后的全球治理格局”线上研讨会，会议邀请了五位相关领域的专家，对上述问题展开讨论，专家们分别从不同角度阐述了各自的观点。以下的一组文章由五位专家根据会议发言整理而成。      

 ——编者手记

伴随着俄乌冲突的扩大和升级，以及美国和西方对俄罗斯实施全面制裁，全球化与全球治理面临前所未有的挑战。

第一，全球治理的政治基础和底层支柱面临前所未有的挑战。

在当前的国际政治体系中，全球治理的政治基础和底层支柱突出体现为联合国及安理会制度。俄乌冲突爆发后，这一重要的政治基础面临被动摇的危险。2月25日，美国等向联合国安理会提出乌克兰局势决议草案，要求俄罗斯撤军。在安理会15个成员国的投票表决中，有11个国家投票赞成、三票弃权，俄罗斯行使了一票否决权，决议未能获得通过。2月27日，美西方国家联合推动联合国安理会召开联大第十一次特别紧急会议（上次联大特别紧急会议还是在1997年针对巴以问题召开的）。3月2日，乌克兰局势决议草案在联合国大会第十一次特别紧急会议上获得通过。其中141国投赞成票，5国投否决票，35国投弃权票。这次特别联大形成的投票局面及其决议，可以说是对安理会2月25日投票表决结果的否定。4月26日，欧洲国家列支敦士登等提出限制联合国常任理事国一票否决权的提案。联合国193个成员国中有超过100个成员国赞成该项决议，中国、印度、巴西、俄罗斯投下反对票，提案获得通过。按照该提案和决议，一个或多个安理会常任理事国行使否决权后，联合国大会成员国应在10个工作日内召开会议，就局势进行辩论，使用否决权的常任理事国需在大会上证明其决定的正当性。这是联合国历史上头一次对安理会常任理事国行使否决权予以限制。

联合国安理会常任理事国一票否决权是二战后国际秩序安排中大国一致原则的具体制度化和机制化，因而也是大国合作的政治基础和底层支柱。常任理事国一票否决权的合法性来源于二战战胜国这样一种特定政治身份，也是对二战胜利成果的肯定。因此，二战后奠定的联合国安理会机制，特别是常任理事国否决权机制是大国相互尊重的制度基石，但这一政治基石却在俄乌冲突爆发后面临根本性动摇。

2022年4月5日，联合国安理会就乌克兰议题进行审议。

第二，全球治理平台面临被政治工具化的危险。

俄乌冲突爆发后，美西方对俄罗斯采取了严厉的金融制裁，将七家俄罗斯银行从环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）除名。SWIFT是全球金融治理体系的重要机构，美西方将这样一个重要机构作为政治工具，将导致其他大国对全球治理体系中的一系列重大机构组织进行重新评估。

当然，美西方主导力量将全球治理平台政治工具化早已显露端倪。由于美国对世界贸易组织（WTO）法官连任和遴选的阻挠，导致WTO上诉机构于2019年12月停摆。WTO上诉机构停摆是对全球治理体系非常重大的一次伤害。自上世纪90年代起，全球治理已经进入到了一个超国家治理、大国治理和非国家治理多元并存的时代，而超国家治理最典型体现就是WTO上诉机制，它的超国家性甚至超越了联合国。WTO在一项决议通过时，采取协商一致的原则；由于不采取投票的方式，也就没有大国的一票否决制。WTO上诉机构停摆说明，全球治理的机构组织正在一步一步地被政治工具化。

2022年5月31日，欧盟峰会在比利时布鲁塞尔举行。在峰会上欧盟达成一致，同意禁止进口俄罗斯石油，但暂不制裁经管道输欧的俄罗斯石油。图片从左至右依次是比利时首相德克罗、保加利亚总理佩特科夫、欧盟委员会主席冯德莱恩和瑞典首相安德松。

第三，大国政治重回全球治理舞台的中心。

俄乌冲突首先是由大国之间的地缘政治矛盾引发的，其未来发展趋势不仅仅取决于俄乌双方，还取决于大国间的政治博弈。俄乌冲突爆发后，联合国安理会机制和欧洲安全机制陷入空前危机，大国政治重新回到全球治理舞台的中心。

事实上，从2000年以后全球治理中许多核心议题的治理，如恐怖主义、贸易摩擦、核扩散、索马里海盗、气候变化治理中的碳减排落地等，就已经开始进入大国主导的阶段。这是由以下三个方面决定的。

首先，当今全球治理的议题决定了大国的治理角色。在上述议题中大国都扮演了关键性角色。2008年以后，G20峰会在协调全球金融危机的治理方面发挥了重要作用；在应对气候变化、债务危机救助、地区冲突治理、反恐治理、打击海盗等议题上，无一不是大国在扮演核心角色。其次，全球治理方案很大程度上由大国决定和选择。在气候变化治理议题上，无论是《京都议定书》所设定的超国家一体化减排方案还是《巴黎协定》确定的国家自主贡献方案，发展议题从联合国千年发展目标的确定到2030年可持续发展议程的出台，以及全球治理机构的改革，包括国际货币基金组织和世界银行的改革等，都是由大国决定。再次，大国在治理中的中心角色还体现在其对全球治理方案和方式的否决上。从哥本哈根世界气候大会上中印等大国拒绝接受大会提出的减排草案，到美国阻挠WTO法官连任和遴选导致WTO上诉机制停摆，再到乌克兰危机爆发后俄罗斯等在安理会上否决美国等提交的草案，都可以看出大国通过行使否决权，在全球治理方式和方案的制定中扮演着核心角色。2017年以后，中美贸易战和科技战已经开始对全球治理秩序产生重要冲击，俄乌冲突爆发后美西方对俄罗斯的经济制裁更是几乎蔓延到了全球经济治理体系的所有领域，这都说明大国政治回归到了全球治理舞台中心。

第四，全球相互依赖的脆弱性极大地挑战了全球治理合作。

俄乌冲突爆发后，美西方与俄罗斯之间展开了激烈的制裁与反制裁博弈，俄罗斯与西方，特别是与欧洲国家之间在一系列关键领域（如油气资源和金融领域）的相互依赖关系将被强制性切断。欧美与俄罗斯之间的制裁与反制裁博弈，是大国之间为了避免在全球相互依赖中陷入过度脆弱性风险，以及由此带来的安全上的脆弱性风险，所做出的自我保护的战略反应。其实，随着全球化的发展，各国相互依赖的脆弱性风险一直存在且逐渐深化，但在以大国合作为主导的政治框架下，这一安全风险处于隐匿状态，而一旦大国合作的政治框架受到削弱甚至大国走向对立和对抗，这一风险就会立刻呈现出来。近年来的中美贸易战、科技战以及主要大国之间的信息战、网络战以及数据领域的主权之争等，无一不与大国试图规避全球相互依赖的脆弱性有关。

为应对全球相互依赖的脆弱性，“脱钩”行为就并非孤立个案。在中美之间的贸易战、科技战以及可能爆发的金融战中，中国也不得不在战略上重新考虑和衡量自身在相互依赖中的脆弱性风险及其可能引发的安全风险。因此，降低自身在全球性相互依赖中的脆弱性已经不再纯粹是某一方单方面脱钩问题，而越来越成为主要大国为规避风险而采取的防御措施。

在今天全球相互依赖的脆弱性已经引发大国在安全上的脆弱性这一考量的背景下，全球治理中的大国合作将受到极大挑战。

第五，全球治理秩序伴随着大国博弈和地缘冲突存在被撕裂的危险。

俄乌冲突爆发后，随着美西方对俄罗斯制裁不断加码，全球治理秩序存在走向撕裂的危险，特别是在中美贸易战、科技战没有得到切实缓解的情况下，这种撕裂的可能性在逐渐增加。美西方制裁俄罗斯之后，全球治理秩序可能的前景会是：美西方与中国等新兴大国之间竖起一道经济和科技的围墙，美国和西方盟友形成一个工业发展的循环圈，而崛起中的新兴大国可能联合其他新兴工业化国家构建起另一个工业发展的循环圈。如果上述设想变为现实的话，全球治理秩序最终会被撕裂，这将是全球治理发展面临的最重大的威胁。（作者:刘贞晔 系中国政法大学全球化与全球问题研究所副所长、教授）