欧洲安全秩序重构：《赫尔辛基最后文件》 的历史启示

内容提要：冷战时期，1975年《赫尔辛基最后文件》作为欧安组织前身欧洲安全与合作会议的第一个成果，是美苏全球均势和欧洲权力斗争共同作用的产物。该文件强调“安全不可分割”，具有约束性、清晰性、全面性、对等性的特征，为东西方阵营提供了对话平台与行为准则，起到了维护地区和平与安全的作用。冷战后，俄罗斯未能融入西方阵营，欧洲形成了分别以北约的欧洲部分和俄罗斯为中心的两个地区安全复合体。在全球和地区权力失衡的背景下，美国和一些西方国家背离“安全不可分割”原则，推动北约东扩，导致欧洲安全结构丧失全面性、对等性与约束性，两个安全复合体非但难以融合，反而矛盾加剧，成为俄乌对抗不断升温的深层次背景。2022年2月24日爆发的俄乌冲突使欧洲安全陷入新一轮动荡，欧洲安全机制建设的任务更加紧迫。欧洲若想重建持久和平，构建共同、平衡、可持续的安全框架，不仅应重温赫尔辛基精神，更需要直面全球和地区权力政治的新现实、新趋势，构建新的权力平衡基础。

2022年1月25日，在欧盟安全研究所（EUISS）和欧盟对外行动署（EEAS）组织的高层次会议上，欧盟外交与安全政策高级代表约瑟普·博雷利（Josep Borrell）发表了题为“欧洲处于危险之中：欧盟安全防务下一步怎么办”的演说。博雷利指出，“欧洲处于危险之中。在过去两年里，我们的战略环境严重恶化。在某种程度上，我相信我们今天生活在冷战后最危险的时刻”。事实上，冷战结束以来欧洲地区频繁面临安全问题，东欧与南欧成为冲突密集地带。面对层出不穷的安全挑战，欧洲国家选择以军事联盟为支撑的“集体安全”，推进北约东扩。该行动遭到俄罗斯的抵制。2022年2月12日，俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫（Sergei Lavrov）在接受采访时表示，西方违反欧洲-大西洋“不可分割的安全”承诺是“不被允许的”。这表明，从历史角度了解欧洲安全框架十分必要。而《赫尔辛基最后文件》（又称《欧洲安全与合作会议最后文件》，以下简称《最后文件》）一度被认为是冷战期间两大阵营缓和的成果，或可为欧洲安全的实现与维护提供参考。未来欧洲安全将向何处去？赫尔辛基精神是否与人类命运共同体有相通之处？能否为欧洲重建安全提供可能？这些问题值得进一步研究。

一、既有研究概述与本文理论基础

有关欧洲安全的研究数量众多，重心多在北约。相比之下，结合《赫尔辛基最后文件》及欧洲安全组织（以下简称“欧安组织”）对欧洲安全的讨论仍不充分。总体而言，既有研究在以下三方面做出了贡献：

第一，发掘了《最后文件》签署背后的美苏缓和背景。安吉拉·罗马诺（Angela Romano）梳理了美国从尼克松时期到福特时期对于召开欧安会议的态度变化，认为美国对该会议态度的转变与其对苏政策的转变相关。

第二，从欧洲整体安全视角、西欧安全视角以及苏联安全视角出发，对赫尔辛基进程的意义进行了较全面的评价。有学者认为，赫尔辛基进程塑造了欧洲安全新观念，为欧洲安全共同体建设发挥了巨大作用。另有观点认为，该进程对西欧安全而言是双刃剑。从苏联角度出发，有研究认为，《最后文件》并未正式承认苏联的势力范围，其中的人权条款反而在苏联内部撕开了缺口；欧安会及赫尔辛基进程推动了苏联领导人西方观念的改变。

第三，聚焦欧安组织，对其中具体机制进行分析，并梳理了欧安组织的演化，指出其内在缺陷。研究多认为，《最后文件》将人权与安全结合，增强了大国合作意愿；该机制为族群冲突提供了预警机制。此外，研究并未忽视欧安组织面临合法性危机和内部改革的现实问题。艾莲娜·克罗帕切娃（Elena Kropatcheva）认为，从苏联时期到俄罗斯联邦时期，对欧安组织的态度经历了从“积极参与”到“失望”到最终“脱离”的过程。西方更倾向打造具有共同价值观的欧安组织，从而与俄罗斯的理念产生分歧。

现有研究较少结合《最后文件》讨论国际权力关系与欧洲地区安全秩序之间的联系，以及赫尔辛基精神对俄乌冲突而言的现实意义。俄乌冲突的爆发与持续显示出国际权力政治、欧洲安全结构的失衡；俄罗斯等国多次强调安全不可分割原则，而赫尔辛基精神的现实意义也正在于此。因此，本文将从《最后文件》出发，结合当前俄乌冲突，探讨改善欧洲安全结构的可能性。

本研究尝试综合运用巴里·布赞（Barry Buzan）的地区安全复合体理论（Regional Security Complex Theory）和均势理论，分析《最后文件》及其内涵产生和形成的基础，探索文件核心精神在冷战后遭到背弃的根源。

首先，地区安全复合体理论中的“覆盖”(overlay)概念为本文溯源《最后文件》的历史背景提供了理论支持。根据定义，“覆盖”指大国利益超过纯粹的渗透，达到了主导一个地区的程度，以至于当地的安全关系结构事实上已经停止作用。覆盖通常意味着大国的长期驻扎，并导致当地国家根据大国对抗模式结盟。“覆盖”有利于描述冷战时期欧洲地区安全难以摆脱美苏控制的事实，也可描述冷战后欧洲安全对美高度依赖的现状。

在《地区安全复合体与国际安全结构》一书中，布赞和维夫提出了完整的地区复合安全理论框架。该理论的基本逻辑在于，“体系中的所有国家都交织在一个安全相互依存的全球网络中”。安全复合体是“一组单位，它们的主要安全化进程、去安全化进程或者两者如此紧密地相互联系在一起，以至于不能把它们的安全问题分隔开来分析和解决”。基于“地理临近对安全互动的影响最为强烈、最为明显”的核心思想，理论认为地理毗邻使安全的重要性上升，推动了地区安全复合体的产生。

对于本文研究的议题，地区安全复合体理论在以下几个方面提供了参考。第一，地区安全复合体理论主要包括变量、分析层次、类别、趋势四个方面，复合体的内核结构包括边界、无政府结构、极性和社会性建构四个变量。在无政府结构中，地区安全复合体的特性是由权力关系和友好/敌对模式决定的。第二，安全组群概念在全球层次和国内层次之间加入地区层次和地区间层次。第三，根据变量和分析层次，地区安全复合体可分为标准安全复合体、中心化安全复合体、大国安全复合体和超级安全复合体。第四，根据四个变量的变化，地区安全复合体存在维持现状、内在变革或外在变革几种趋势。较为关键的是，作者指出：安全复合体在覆盖和无结构（unstructured）情况下难以形成或维持。前者意味着外部强权完全控制该地区，后者意味着该地区或过于弱小，或存在地理上的孤立。

其次，均势理论为本文基于现实主义分析赫尔辛基进程的国际权力政治背景提供了支持。均势理论认为，“规则需要以权力为支撑”，“政治制度既是合作的结构，也是权力的结构”。该观点有助于理解《最后文件》签署的地区与全球均势背景、以及冷战后文件约束性削弱的现实原因。结合欧洲地区安全来看，有必要讨论“均势对地区安全的作用”，以及“地区安全复合体理论与均势理论的重合性”这两个问题。关于前者，赫德利·布尔（Hedley Bull）指出，整体均势可预防世界性帝国的产生，局部均势可防止地区主导国吞并其他国家；整体均势和局部均势为国际秩序赖以生存的制度发挥作用创造了条件。关于后者，均势理论和地区安全复合体理论在区域安全治理的研究中通常被认为是两种不同的路径。在实践中，均势和安全复合体是基于不同实践的混合机制；二者并不矛盾，往往以重叠形式出现，地区的安全态势深受这种重叠的影响。

因此，综合运用均势理论和地区安全复合体理论分析欧洲安全秩序，有利于为观察、前瞻欧洲安全的历史、现实和未来，提供更加宽广和平衡的视角。均势理论可解释冷战背景下《最后文件》得以签署的原因，有助于人们审视欧美国家权力政治现状的变化趋势；地区安全复合体理论强调在单元和系统间加入地区层面的分析，有助于人们理解欧洲安全现状，从历史视野审视当今俄罗斯与美欧对抗性关系产生的内在机理。

结合《最后文件》的历史背景并借助地区安全复合体理论及均势理论的方法来观察欧洲安全现状，本文认为，冷战时期，欧洲受到美苏两个全球大国“覆盖”，欧洲地区安全更多受到全球层面影响；在美苏形成全球均势且具备缓和意愿的前提下，《最后文件》得以签署。冷战后，欧洲安全摆脱覆盖，俄罗斯未能融入西方，实际上的欧洲安全并非如布赞所言“以欧盟为中心”，而是很大程度上依赖以美国为首的北约，并因此形成了分别以北约的欧洲部分和俄罗斯为中心的两个地区安全复合体。其中，前者权力上升而后者权力下降，双方正向安全互动较少，对彼此认知走向负面。最终，两个安全复合体非但难以融合形成全欧超级复合体，而且因《最后文件》精神的衰落而走向对抗，导致欧洲地区安全秩序动荡。

二、《赫尔辛基最后文件》的形成及历史启示

《赫尔辛基最后文件》是冷战时期欧洲合作与安全会议（以下简称“欧安会”）的最终成果。该会议从提议到成会经历了漫长的过程。其间，各方态度随实力的消长有所变化：苏联最先提出倡议，西欧大国积极推动，美国的态度则从冷淡转向了支持。

（一）欧安会的召开与《最后文件》的签署

作为冷战背景下欧洲各国缓和关系的重要举措，欧安会从提议到召开历时十年有余。当时的欧洲安全被美苏覆盖，因此会议议程在很大程度上受美苏博弈的影响，进程可分为三个阶段。

第一阶段为20世纪50年代后半期，美攻苏守，苏联提议被拒。欧安会提议最早可追溯至1954年日内瓦会议期间，当时苏联领导人赫鲁晓夫提议召开一次“确定欧洲战后边界的欧洲多边安全会议”。美国凭借巨大的军事和经济优势，联合西欧国家建立了北约，并企图邀请联邦德国加入。面对西方的攻势，苏联总体上处于战略守势。赫鲁晓夫希望撇开美国，通过欧洲多边安全会议巩固二战成果，建立欧洲集体安全机制。而英法等西欧主要大国认为，该提议排除了美国，是苏联在试图加强其东方霸权，遂予以拒绝。1954年后，北约与华约相互对抗的格局形成并固化，双方在诸多国际问题上无法达成共识。1958年第二次柏林危机爆发，召开欧安会无从谈起。

经过该阶段，西欧大国以及苏联都意识到，欧洲安全是被“覆盖”的，无法绕开美国。而美国在这一阶段表现冷淡的原因有三点：第一，担心缓和氛围影响己方发展军备；第二，美国尚处优势，无需缓和；第三，决策者并不看重多边会议，认为真正解决问题的是美苏双边谈判。

第二阶段为20世纪60年代，美苏势均力敌，走向缓和。20世纪60年代初，东西方冲突频发。1961年第三次柏林危机，1962年古巴导弹危机，美苏两国核威慑与常规威慑交织，欧洲成为超级大国冲突的直接受害者。

随着安全形势恶化，双方对缓和的需求日益上升。1964年12月14日，波兰外长阿达姆·拉帕茨基（Adam Rapacki）在联合国大会提出召开欧安会，认为美苏都应参加。1965年1月，华约政治协商委员会表示支持该倡议，随后勃列日涅夫多次提到召开欧洲安全会议。1968年6月，作为对华约呼吁的响应，雷克雅未克北约外交部长例会提出“均衡裁军”。1969年，苏联表示不反对美国参加会议。与此同时，西欧与美国对东方的政策也有所调整：西德从哈尔斯坦主义转向“新东方政策”，总理勃兰特决定开放与东方集团的关系；美国在越战中处于不利局面，也希望减轻战略压力。

总体而言，20世纪60年代的美苏之“斗”间接促成了美苏之“谈”。一方面，美苏博弈严重威胁欧洲安全；另一方面，美苏逐渐形成战略均势，“核恐怖平衡”凸显，迫使双方在1969年开启第一阶段战略武器谈判。各方为欧洲安全会议的召开都作出了让步：西欧大国积极推动；苏联接受了“欧洲安全绕不开美国”的事实，同意美国参会；美国在越战中消耗过大，为保持西方阵营团结，最终对“谈”也表现出了兴趣。

第三阶段为20世纪70年代初，美苏同意召开欧安会，《最后文件》最终签署。1969年10月，华约外长会议签署了关于筹备欧安会的联合声明并得到了北约的正式答复，欧安会开始真正被提上日程。

20世纪70年代初，美苏关系持续缓和。1972年5月，美国总统尼克松历史性访问苏联，双方在签署限制战略核武器条约（SALT）问题上取得了实质性进展。在莫斯科峰会上，双方达成了《美苏关系基本原则宣言》，尼克松表达了美国对于召开欧安会的支持态度。此后，欧安会筹备速度加快。在35个国家拟定了《赫尔辛基最后建议蓝皮书》后，欧安会于1973年7月3日召开。会议分为三个阶段：第一阶段在赫尔辛基，历时三天，由各国外交部长讨论会议程序和议程问题，会议批准了《赫尔辛基最后建议蓝皮书》。第二阶段在日内瓦，从1973年9月18日至1975年7月21日，各方激烈讨价还价，力争在《最后文件》中尽可能多地体现己方利益。第三阶段回到赫尔辛基，各参会国高级代表于1975年8月1日签署了《欧洲安全与合作会议最后文件》，该文件又被称为《赫尔辛基最后文件》。

综上所述，从过程来看，东方阵营对举办欧安会较为积极，西欧有所响应并带动北约进行回应；美苏关系的缓和直接推动了欧安会的召开。从背景来看，冷战时期欧洲地区安全秩序受到美苏两国覆盖，西欧大国仅起助推作用，欧安会的召开更多是美苏两个全球大国力量相持、关系缓和的产物。

（二）《赫尔辛基最后文件》的内涵与特征

1975年签署的《最后文件》是各方博弈的产物，主要内容包括欧洲安全问题，经济、科技和环境合作问题以及人权、思想、文化交流和续会问题，又称“四个篮子”。核心则是“第一个篮子”，即对欧洲安全问题的规定，对于理解当前欧洲安全秩序具有较强的参考价值。

文件关于欧洲安全问题的论述分为两部分，一是关于参与国关系的原则性规定及其实施事项，二是关于建立信任措施和裁军方面的文件。其中，文件开创性地提出了“不可分割的安全”这一概念，提倡安全在地理、成员范畴上的整体性，承认欧洲大陆的安全包含“全面安全”和“合作安全”，“认识到欧洲安全的不可分割性，以及它们（指参会各国）在整个欧洲和彼此之间发展合作的共同利益，并表示它们打算做出相应的努力”。在今天看来，“安全不可分割原则”以及包括主权平等在内的十项原则是《最后文件》最具生命力的部分，自确立时起不断发展，有较大影响力。

《赫尔辛基最后文件》中关于欧洲安全的条款具有约束性、清晰性、全面性、对等性四点特征。

第一，约束性。《赫尔辛基最后文件》并非“硬法”，至多称得上多边倡议或国家间谅解，但文件仍具有约束性。首先，《最后文件》的签署人员身份足以代表各主权国家；其次，就形式而言，《最后文件》中的条款不仅包括处理国家间乃至国家集团间关系的原则，还包含了裁军、互派观察员等操作细则；再次，《最后文件》是美苏默契的体现，双方都有能力去履行，以均势避免对方违约。

第二，清晰性。《最后文件》在原则表述中存在模糊之处，但在操作细则部分仍相当清晰。一方面，该文件以双方都能接受的方式确定了两大阵营在欧洲的势力范围。《最后文件》十条安全原则中的第三条就是“边界不可变动”，这既使苏联获得了西方对自身势力范围的承认，也符合西方阻止苏联进一步扩张的需要。另一方面，《最后文件》对措施细则作出了明确规定。例如，文件对军事演习的预先通报机制进行了制度规范，规定当各签署国将举行总兵力（包括两栖和空降部队）超过2.5万人的重大军事演习时，应最迟在演习开始前21天发出通报。

第三，全面性。《最后文件》的全面性是其对欧洲安全发挥效力的最重要条件之一。这种全面性体现在成员和领域两个方面。一是从成员的角度看，文件35个签署国包含了绝大部分欧洲国家，包括社会主义和资本主义两大阵营。尤为重要的是，美苏两个超级大国也签署了该文件——这体现了冷战年代罕见的全面性。这也从侧面反映了《最后文件》的全球视角，该文件着眼国际政治的现实，使文件的落实有美苏两个超级大国的权力作保证。二是从领域的全面性来看，《最后文件》没有局限于安全议题，而是包含经济贸易、文化交流、科技合作、人权关注等多个领域。在冷战两极对立的背景下，对手的先进技术带来更多的是不安全感，而文件倡导的科技领域合作则能有效增进彼此之间的了解，促进共同安全。

第四，对等性。《最后文件》的对等性是其得以签署的前提。该文件通过“约束的对等性”和“需求被满足的对等性”，较好地满足了两大阵营的需求。从“约束的对等性”看，文件规定各签署国的权利和义务符合《维也纳条约法公约》倡导的平等原则。文件未包含歧视性条款，各国签署过程中也并未出现被强制的情况。从“需求被满足的对等性”看，文件使苏联和西方国家得以各取所需：苏联通过安全条款得到了西方对战后德国边界及其他边界的确认，还通过第二个“篮子”得以同西方进一步交流，发展经济；西方关注的“人权”条款，则在第三个“篮子”中得到体现，该条款为打破铁幕埋下了伏笔，对后来苏东集团内部意识形态分化产生了历史性影响。

（三）《赫尔辛基最后文件》的历史启示

《最后文件》见证了冷战时期东西方阵营罕见的缓和，具有重大历史意义。一方面，该文件以和平方式使各方获得了想要的结果：苏联获得了西方对自己在东欧势力范围的承认；美国通过文件巩固了盟友关系；西欧国家则获得了两个超级大国对欧洲安全的保证，通过人权条款加速了对东欧国家的渗透。另一方面，多次博弈后双方意识到，如果没有任何指导原则，双方不可能和平相处。而该文件凝聚共识，确立了冷战期间两大阵营互动的原则。尤为重要的是，赫尔辛基进程及《最后文件》的核心是：安全不可分割，良好的地区安全秩序应具有全面性，需以地区均势和全球均势为基础。这对于观察当代欧洲安全秩序的演进仍具有重要的启示价值，主要可归结为三点。

首先，稳定的秩序基于稳定的权力，欧洲安全秩序必然是地区均势和全球均势耦合的产物。分阶段观察赫尔辛基进程可以发现：20世纪50年代，北约的欧洲部分在海上力量、核力量方面占据优势（虽然华约常规武装力量更强），两阵营开启核竞赛，欧洲均势尚未形成。至60年代，苏联核力量对美国在西欧的部署起到了一定的威慑作用，欧洲开始形成均势，但美苏全球两极均势尚未定局。70年代初，西方国家在石油危机中遭受重大损失；美国在越战中受挫，苏联核武器数量陡升，与美国形成“核恐怖平衡”。至此，不论在欧洲层面还是全球层面，任意一方都难以取得绝对优势，而不得不走向妥协、谋求共处之道。因此，赫尔辛基进程是地区均势和全球均势合力促成的结果。当冷战结束、苏联解体后，两极均势崩解，北约无节制地东扩，赫尔辛基精神衰落，欧洲安全秩序趋于高度不稳定。

其次，安全不可分割，欧洲大陆无法在忽视苏联（俄罗斯）的情况下获得持久安全。冷战早期的西欧国家面临华约常规力量的压制。据估计，20世纪50年代中期苏联的地面部队人数在250~280万之间，其中26个师（约50万人）部署在东欧。相较于西欧各国，苏联的核常武装力量优势一直持续到冷战结束，因此，当时的西欧国家如想绕开苏联而获得持久安全是不现实的。出于对苏联力量的敬畏，赫尔辛基文件产生后，西欧及北约国家即使在20世纪80年代处理东欧剧变、两德统一过程中，仍注重与苏联保持协商，积极回应并承诺满足其安全关切。这种尊重是冷战末期欧洲在剧变中保持基本稳定的重要前提。

最后，地区无自主性则无内生的秩序，欧洲不摆脱美国覆盖就难以自主构建地区安全架构。从地区安全复合体视角审视地区安全秩序的构建条件可知，当被外部力量覆盖、地区大国战略自主性和能力不足时，地区安全框架和秩序的构建就会缺乏自主性，难以独立完成；当未被外部力量覆盖时，地区大国可通过互动建立地区全面安全框架。冷战时期推动赫尔辛基进程的内在因素是西欧、东欧国家和苏联的自主、自助的努力，美国作为覆盖者则扮演着关键人角色，对赫尔辛基进程先否决，再认可，继而利用。不幸的是，冷战后，美国作为域外力量对欧洲安全的覆盖并未明显减少，而欧洲的自主性则变得更弱，从而使得前者能轻易破坏法德等国与俄罗斯构建地区秩序的努力，用冲突在俄周边划出深刻的地缘政治鸿沟。

三、冷战结束后赫尔辛基精神的衰落与欧洲的安全困局

冷战结束以来，北约的欧洲部分和俄罗斯并未沿着最后文件的精神走向和平，安全矛盾反而持续上升。以俄罗斯为核心的大国安全复合体与北约东扩相对抗，欧洲两大地区安全复合体频繁碰撞，最终演化为俄乌冲突。

（一）冷战后赫尔辛基精神的衰落及原因

《最后文件》是美苏两个全球大国均势的产物。冷战结束后，《最后文件》及依据文件建立的机制很快就失去了约束力和活力，遭到遗忘和架空，甚至沦为政治斗争的廉价工具。在2010年代以来的欧洲地区安全冲突中，各国更倾向于从本国利益的角度解释赫尔辛基精神。俄罗斯关注“不可分割的安全”，强调“所有国家，不论参与何种联盟，必须保证其行动不会损害非成员国的安全”。乌克兰则指责俄罗斯违背了赫尔辛基精神。其余欧洲国家更强调《最后文件》的人权条款。总体而言，各国并未依照赫尔辛基精神改变行为方式，不妥协的气氛甚至在俄乌冲突爆发后愈演愈烈。

赫尔辛基精神所提倡的弹性和谅解，要么被北约挤压，要么被复合体间的对抗摧毁。第一，冷战后北约的五轮扩员大幅压缩了两安全复合体间的空隙。乔治·凯南曾指出，“扩大北约将是整个冷战后时代美国政策中最致命的错误，可能会激怒俄罗斯的民族主义”。基辛格、米尔斯海默也表达了类似的观点。第二，冷战后欧洲安全实践多次破坏文件原则，两安全复合体并未基于尊重、互信形成良性互动。一些西方国家直接参与了俄罗斯周边多国发生的“颜色革命”。波兰和波罗的海国家领导人经常出席抗议俄罗斯的集会并讲话。曾任欧盟外交和安全政策高级代表的阿什顿（Catherine Ashton）多次与乌克兰反对派领导人会面并表示支持，甚至参观了“广场革命”活动现场。这在俄罗斯看来是严重的威胁。第三，“安全不可分割”原则被有意识地淡化。一方面，俄罗斯被排除在北约集体防御的范围之外，欧洲安全事实上被分割；另一方面，欧安组织并没有能力解决各方深层安全关切，反而在冲突中成为各国外交博弈的场所。2022年12月欧安组织会议中，波兰拒绝邀请俄外长参会；俄罗斯则试图否决欧安会关于年度预算及2024年轮值主席国的决定。

更多事实表明，冷战后赫尔辛基精神逐渐被遗忘，两复合体间缺乏有效的安全沟通。2008年格鲁吉亚战争后，独联体地区与北约欧洲部分交界国家持续发生冲突；2014年克里米亚事件后，俄乌每一次谈判非但未能从根本上解决问题，而且有“以谈待战”之嫌。德国前总理默克尔（Angela Merkel）于2022年12月接受《时代周报》（Die Zeit）采访时承认，签署《明斯克协议》是为了给乌克兰争取时间，为其与俄罗斯进行军事对峙做准备。《最后文件》所提倡的“不可分割的安全”对俄罗斯而言逐渐成为一纸空文。

欧洲安全现状与俄乌冲突现实形成的内在因素包括：欧洲地区极性和社会建构都发生了不利于融合的变化，欧盟地区安全复合体与俄罗斯大国安全复合体的社会建构走向负面敌对，无法对接和融合，由此产生碰撞，全欧洲超级安全复合体最终难以形成（见图1）

1. 均势瓦解，欧洲权力政治内外失衡

《赫尔辛基最后文件》被看作是苏联致力于欧洲集体安全的一次尝试。理论界常将集体安全视为均势的对立面。然而，一方面，集体安全并非消除均势，而是一种改善、规范和使之制度化的机制；另一方面，集体安全离不开均势：如果体系中的一个国家比其他所有国家的总和更强大，那么集体安全无法成功运作。冷战结束后，欧洲地区均势发生变化，《最后文件》所需的权力平衡条件逐一受到破坏。

首先，超级大国苏联解体，大国俄罗斯成为其继承国，但俄罗斯的综合国力无法与原苏联相提并论。1988年俄罗斯联邦人口仅约为苏联总人口的一半，GNP总量仅占苏联的61.5%。与美国相比，冷战结束后美俄国力差距远大于冷战时期美苏国力差距：以GNP为准且以美元计算，1964年苏联GNP总量为美国的56%；而1991年以GDP为准，俄罗斯总量仅为美国的2%。权力下降在地缘政治上有所体现：俄罗斯在政治影响方面，范围远小于原苏联。

其次，东欧曾被原苏联“覆盖”的地区独立成为新主权国家，后苏联地区出现权力真空。一方面，以1990年波罗的海三国宣布独立为开端，原苏联在冷战后分为15个独立国家。部分原苏联加盟共和国和大多数东欧国家相继申请加入欧盟和北约，而俄罗斯对这一趋势无能为力。另一方面，因安全不再被覆盖，后苏联地区陷入频繁、长期的领土纠纷中。例如，格俄之间的紧张关系并未随着2008年战争结束而终结。相反，2019年双方就南奥塞梯划界问题产生了新的危机。

再次，欧洲国家未摆脱对美安全依赖，北约在冷战后进一步扩大。冷战后欧洲国家未构建自主防务体系，而是倚仗以美国为主导的北约，开启北约扩张进程。1996年美国国会通过了《北约扩大促进法》（NATO Enlargement Facilitation Act）；美国总统克林顿在演讲中表达了对“共同推进更广泛的联盟”的肯定。北约东扩使欧洲安全在更大范围上受美国掌控，北约的欧洲与俄罗斯力量对比进一步失衡。而欧洲国家长期未能对这一现状做出改变：直到2020年，法国总统马克龙对欧洲防务自主的呼吁才引起了较大反响，但这一呼吁仍有待落实。

2. 互动失能，欧俄对彼此认知走向负面

均势破裂间接导致欧洲国家与俄罗斯的社会建构走向负面敌对。苏联解体后，西方世界认为历史“已经终结”，将俄罗斯视为战败者，认为其“太虚弱”，不配成为西方的伙伴。东欧国家加入北约加剧了这一趋势，将对俄敌视乃至仇恨的民族情绪带入欧洲安全事务。有学者认为，东欧国家和俄罗斯糟糕的关系已经使欧洲分裂。

在上述背景下，俄欧相互认知裂痕不断扩大，俄参与全欧安全合作多次受阻。20世纪90年代初俄试图融入西方，和北约进行数次合作，然而发现自己没有能力在组织内部推动改革。1999年北约的科索沃行动使俄罗斯态度发生重大转变，认为北约和欧安组织是“西方的组织”，俄罗斯在其中的作用“被边缘化”。之后，俄曾希望欧盟与美国主导的北约采取不同的立场，采取独立的欧洲安全政策，并于2001年成为第一个与欧盟政治与安全委员会（COPS）进行月度磋商的非成员国。然而事实证明，在心理上，欧洲国家摆脱了冷战时期对抗的恐惧，却没有放弃冷战对抗思维；在行为上，美欧对俄罗斯的合作愿望或不予理睬，或与俄的诉求南辕北辙。美国抵制俄罗斯加强欧安组织的想法，而欧洲国家则专注于欧洲一体化和前南斯拉夫事务，和俄罗斯试图在欧洲发挥大国作用的诉求产生错位，双方对彼此认知走向负面。俄乌冲突使得双方分裂的立场进一步固化：在2023年2月的第59届慕尼黑安全会议上，虽然存在呼吁和平的声音，但德法两国仍强调应加强对乌军事援助以助其进行反攻；北约秘书长斯托尔滕贝格亦表示，“最危险的选项就是俄罗斯获胜”，因为这将给其他国家传递错误信息。可见对北约的欧洲而言，和平应建立在胜利而非和解的基础上，而这是俄罗斯难以接受的。

由此，原苏东国家加入西方，造成以欧安会为代表的全欧安全框架内部权力失衡，俄罗斯转而依托欧亚联盟形成大国安全复合体。在一系列低效的非良性互动后，两个复合体的相互认知趋向负面，立场逐渐固化。这在俄乌冲突中得到了充分体现。

3. 规则失效，欧洲安全框架全面性、对等性与约束性削弱

在极性、社会建构都发生变化的情况下，旧安全秩序逐渐被新地区安全复合体所替代，表现为《最后文件》特性的改变或消失。

《最后文件》中最核心的全面性遭到削弱，意味着欧洲安全存在严重漏洞。就欧安组织而言，西方国家尽可能避免其由俄罗斯主导，使俄罗斯由此产生该组织是“西方单边主义的前线”的认知，大幅降低了对欧安组织的信任程度。此外，欧安组织的妥协性质使其具有分散性，不利于发挥关键作用，最终成为“弱组织”。与此同时，北约东扩使俄罗斯陷入孤立，欧洲安全框架最终失去全面性：北约的欧洲有美国的安全保障，而俄罗斯不得不安全自助。《明斯克协议》被破坏是欧洲安全框架缺乏全面性的直接体现。主要参与协议签署的只有以法、德、俄、乌四国为代表的“诺曼底模式”以及以欧安组织为代表的第三方，美国并不在内；且协议聚焦的只是停火休战，并未涉及北约扩张等俄罗斯安全的深层关切。因此，该协议签署后，俄乌违约行为数以千计，最终难以避免2022年新一轮冲突的爆发。

继全面性被破坏后，欧洲安全框架又逐步失去责任对等性和约束性。《最后文件》规定不允许各国使用武力，不允许侵犯他国主权和领土完整。而冷战结束之后，以美国为首的北约在未得到联合国安理会批准的情况下，对南斯拉夫进行了持续轰炸。北约对伊拉克、利比亚和叙利亚也进行了类似的侵略。冷战结束后西方守约意愿和能力的缺乏使《最后文件》最终形同虚设。

（二）“安全不可分割”原则的背弃与俄乌安全困局

冷战后的政治现实导致《最后文件》失去全面性、对等性和约束性，进一步发展为对俄罗斯的排他性。文件核心“安全不可分割”原则遭到背弃，两大安全复合体间矛盾愈加凸显，集中体现为持续近十年的俄乌安全困局。

1．俄乌分歧促发冲突：历史与现实因素

就俄乌两国而言，冲突是地缘政治、国家身份、经济等多方面分歧的后果，应结合历史和政治现实进行分析。

一方面，乌克兰受西方干预，自主性缺失。结合地缘政治和政治现实来看，乌克兰的地缘政治选择是俄乌冲突爆发的重要一环。就地理位置而言，乌克兰处于东西方交界处。在历史上大部分时间里，乌克兰是“欧洲之门”，充当沟通欧洲和亚洲的桥梁；有学者认为，当代乌克兰是两条移动中的边界相互作用的产物，其中一条边界由欧亚大草原和东欧稀树草原的分界线确定，另一条则由东方基督教和西方基督教的边界确定。东西边界在不同外部因素影响下形成了东、西、南乌克兰三个地缘政治板块。由此，从地区安全复合体角度出发，乌克兰处于欧洲两大地区安全复合体交界处，和俄罗斯共享2000多公里的共同边界。这一地理位置使乌克兰被称为支轴国家，起枢纽作用。就政治现实而言，现代乌克兰摆脱苏联“覆盖”，作为独立国家存在仅三十年。这意味着：第一，乌克兰面临较为艰巨的政治整合任务；第二，乌克兰面临国家身份建构的问题，需要通过“他者”确立自身身份；第三，乌克兰需要动态平衡国内“亲欧”和“亲俄”两股势力，任何一方的得势都会在客观上打破地缘政治平衡，易引发国内国际矛盾。以上三个任务都需要乌克兰国内强有力的支撑。而现实中，乌克兰内政自独立以来一直面临腐败盛行、经济衰弱的困境，无力摆脱外部势力干预：安全上，美国策动“颜色革命”，试图拉乌克兰进入北约；经济上，欧盟在基本不与俄罗斯沟通的情况下，通过“欧盟联系国协定”拉拢乌克兰。由此，乌克兰的“桥梁”身份和其近十年倒向西方的政治选择产生错位，对欧洲地区安全平衡造成重大影响，俄乌冲突可被看作乌克兰国内平衡失败的国际产物。

另一方面，俄罗斯无法接受乌克兰倒向北约。从俄罗斯的视角出发，在历史和政治现实两方面，乌克兰都具有特殊意义。就历史而言，俄乌具有共同源头“基辅罗斯”，两国在语言、文化上有众多重合之处。乌克兰在冷战时期是苏联成员国，赫鲁晓夫曾在1954年将克里米亚作为“礼物”赠送给乌克兰。冷战后，俄罗斯一直试图将乌克兰纳入以自己为主导的经济或政治联盟。就现实而言，乌克兰关乎俄罗斯的大国地位，是俄罗斯复兴的必要条件。在地缘政治层面，克里米亚的塞瓦斯托波尔港关乎俄罗斯黑海出海口问题，而乌克兰作为东西方“桥梁”国家，是俄罗斯与欧洲沟通的重要门户。没有乌克兰，俄罗斯以独联体或欧亚主义复兴都是不可行的。在国家身份层面，俄罗斯精英不愿接受乌克兰独立，认为乌克兰及白俄罗斯是与俄罗斯不可分离的组成部分。普京的言论反映了俄罗斯部分精英的想法：乌克兰“从未真正存在过”，该国是俄罗斯“历史、文化及精神空间的一部分”。在经济层面，乌克兰是俄罗斯对欧能源输送的必经之地，乌倒向西方将对俄能源产业造成严重损害。因此在俄罗斯看来，出于历史文化原因，乌克兰不应倒向西方；出于地缘政治和经济考虑，乌克兰不能倒向西方。乌克兰是俄罗斯安全复合体和以北约的欧洲部分为核心的安全复合体之间仅存的屏障，也是两复合体交接并产生碰撞之地。

2．安全分割导致安全困境：俄乌冲突背后的逻辑动因

结合冷战后的政治现实来看，俄乌冲突是欧洲安全困境的具体表现，而欧洲安全困境是“安全不可分割”原则遭到忽视的直接后果。这一原则被背弃，使得两个安全复合体难以融合，经多次摩擦后，双方立场固化，矛盾集中体现为俄乌冲突。该判断可从以下两方面观察。

一方面，北约的欧洲在安全问题上排斥俄罗斯，诱发并加重了俄罗斯的不安全感，使欧洲陷入安全困境。该困境体现为：北约的欧洲试图以军事—政治联盟形式增进内部安全，却忽视了非成员国的安全利益，造成外部冲突频发。第一，北约宣称对外开放，然而实践中将俄罗斯排除在外，造成俄罗斯不满。1994年俄罗斯加入了北约的“和平伙伴关系”，然而该关系并不能作为北约成员国身份的替代。曾领导北约的前英国工党政府国防大臣乔治·罗伯逊（George Robertson）表示，普京曾明确表示希望俄罗斯成为“安全、稳定、繁荣的西方的一部分”。然而，21世纪初的西方并未严肃对待这一可能性，而是“为自己的胜利，而非和平的机会感到欢欣鼓舞”。第二，北约东扩使北约的欧洲与俄罗斯力量对比进一步失衡，加重了俄的不安全感。与俄罗斯主导的大国安全复合体相比（俄主导的独联体集体安全条约组织仅6个成员国），北约国家在数量与实力方面均占优势。第三，在理念方面，北约的欧洲强调的“集体安全”与俄罗斯主张的“不可分割的安全”相距甚远。集体安全假定“某些国家的安全比另一些国家更重要”；而不可分割的安全更强调安全在地理上的关联性。事实证明，北约“集体安全”仅限于内部，而将俄罗斯分割在欧洲整体安全之外，最终使欧洲陷入安全困境。有学者认为，俄“不应两次对北约的扩大予以妥协”；“欧洲-大西洋区域……未能建立起一个稳定的、有效的、可应对传统和新兴威胁的多边机制”。

另一方面，作为当事国的乌克兰缺乏融合两大安全复合体的能力和意愿，在事实上忽视了俄罗斯的地缘政治关切。在能力上，乌克兰内政混乱，常受外部势力干预。在这种情况下，乌克兰难以保持亲西方势力与亲俄势力的平衡。就意愿而言，乌克兰急于确立国家认同，而俄罗斯精英不愿承认乌克兰作为国家的存在。此外，俄对乌而言是强邻，2021年乌GDP总量仅为俄罗斯约九分之一。因此，乌克兰选择通过排俄巩固国家身份，不愿成为俄集体安全组织的一部分（例如，乌克兰是古阿姆集团的重要成员），并试图通过加入北约巩固自身安全。这些行为客观上忽视或低估了俄罗斯作为地区大国的能力和意愿，从而激化了安全矛盾。

因此，不论是北约的欧洲部分还是乌克兰，在追求安全的过程中均未重视“安全不可分割”原则，未考虑俄罗斯的安全关切；或者说，相关的考虑并未改变北约的欧洲与乌克兰最终的行为方式。北约东扩进一步加剧了俄罗斯的不安全感和不满情绪，推动了俄乌冲突的爆发。在这一过程中，北约的欧洲为追求内部安全，反而使自身面临着更直接的外部威胁。

四、未来欧洲安全秩序重构：不可分割的安全

俄乌冲突的爆发凸显出冷战结束后欧洲安全复合体融合重构的失败。展望未来，欧洲要重归和平与安宁，仍需以史为鉴，以“不可分割的安全”为原则，构建具有自主性包容性的全欧安全秩序。

（一）重回“不可分割的安全”的必要性

欧洲地区权力失衡是导致《最后文件》形同虚设的客观原因，而冷战后西方的一系列举措再度激化了两安全复合体之间的矛盾。从欧洲短期利益和长期发展来看，重回“不可分割的安全”对于俄欧双方都是必要的。

从短期来看，俄乌冲突作为“不可分割的安全”原则失效的后果，对各方发展和安全造成了严重影响。一方面，冲突造成大量人员伤亡。据联合国人权事务高级专员办事处统计，在俄乌冲突发生后的8个月内，乌克兰境内平民伤亡总数达1.6万人。美国军方人员预计俄乌双方军事伤亡人数达20万。随着战事持续，乌克兰输入欧洲的难民人数达到近800万，冲击了欧洲各国的经济与社会。另一方面，战事持续对俄欧双方经济构成威胁。

从长期来看，混乱的安全秩序不利于俄欧长远发展。一方面，俄欧分别是能源提供方和能源市场，二者互补有利于双方经济发展。俄乌冲突发生之前，俄罗斯对欧出售的能源占欧洲能源需求的24%，双方能源合作密切。另一方面，双方持续稳定发展都需要安全的环境。欧洲难以在地理上与俄罗斯切割，必然成为俄周边冲突代价的直接承受者。这一点从2005年至2014年俄乌三次天然气摩擦中可看出。俄罗斯也难以实现“没有欧洲的安全”。虽然普京于2016年提出“大欧亚计划”，试图向东发展，但该计划的顺利实施也离不开俄西部欧洲地区的稳定。

综上所述，重回赫尔辛基精神、强调“安全不可分割”原则是必要的。对此，已有欧洲国家领导人表态。奥地利外长亚历山大·沙伦贝格（Alexander Schallenberg）就批评了波兰拒绝邀请俄外长拉夫罗夫参会的做法，认为俄在欧洲安全框架中可以发挥作用，应保留欧安组织作为全欧对话的平台。欧洲如要重新建立和平稳定的安全秩序，最简捷的路径就是正视安全不可分割的现实，积极推进地区安全复合体间的融合，以摩擦为契机，加强全欧安全制度与合作。

（二）未来欧洲安全：回到赫尔辛基精神的可能性？

回到赫尔辛基精神显然是重塑欧洲安全与和平最简捷的路径，这意味着各方保持开放对话，就维持现状达成共识，对价值观求同存异，任何一方的安全不以损害另一方为代价。然而在实践中，欧盟在安全领域自主性低，高度依赖美国主导的北约。目前在欧洲和全球层面缺乏有能力、有意愿的对美国及北约的平衡者，欧洲全面安全仍前途未卜，“重回赫尔辛基”面临着应然与实然之间的差距，其可能性仍有待观察。总体来看，回到赫尔辛基精神在以下几方面存在障碍。

第一，对于《最后文件》的重点和欧洲安全方案，美、欧、俄三方之间的观点存在差异。除三方对“安全不可分割”这一原则没有明确异议外，在实践中，美国倚重北约，欧盟重视价值观，俄罗斯注重自身参与权。就美国而言，克林顿曾提及欧洲应成为“不可分割的、民主的大陆”，然而解决方案是让欧洲国家都加入北约。欧盟则认为，具有“共同价值”的伙伴关系是其和平安定的基础，这使其对“非共同价值”地区的安全无能为力。就俄罗斯而言，欧洲安全框架是否包含俄罗斯是其关切。2013年普京曾表示，“1815年的维也纳会议和1945年的雅尔塔协议皆因俄国参与而实现了长久和平”；2022年2月他再次强调，“俄罗斯在过去30年一直尝试和北约在欧洲达成一项基于平等、不可分割的安全原则的协议”。

第二，欧洲地区权力失衡现状短期内难以改变，不利于建构全欧安全新秩序。在地区层面，欧洲应摆脱对美依赖，加强防务自主，构建重回赫尔辛基精神必需的防务自主能力，构建“欧洲的”而非“以美国主导的北约为中心”的安全秩序。从现状来看，北约的欧洲成员国在安全防务上仍过于依赖美国：过去十年欧盟曾多次提到防务自主，然而只有在俄乌冲突后，马克龙提出的“防务自主”才真正得到重视。对此，欧盟出台《安全与防务战略指南针》，该战略仍待落实。

第三，全球层面尚未出现对以美国为首的北约有力的制衡者。《最后文件》的签署是全球均势与地区均势耦合的结果。类似地，要达成欧洲地区和解，全球层面应存在制衡北约的力量，使其对安全问题更谨慎。然而从现实来看，一方面，美国目前仍然是全球唯一的超级大国，拥有全球最大的军事联盟：2021年美国GDP为23.32万亿美元；2022年北约军事人员数量则达到了330万。另一方面，全球层面制衡者的缺位，使得欧洲地区安全复合体权力失衡的情况短时间内难以改变。

第四，面向稳定有效全欧安全秩序的远景，当前欧洲两个安全复合体间正向互动远不充分。要推动两个复合体融合，欧盟地区应加强和俄罗斯安全互动，提升欧安组织地位或创建全欧安全框架。然而实际情况却是，在1999年北约对南斯拉夫持续轰炸后，北约的欧洲部分始终未能和俄罗斯的大国安全复合体走向融合。2007年美国单方面倡议在捷克和波兰安装导弹防御系统引发俄罗斯强烈不满；在2008年科索沃宣布“独立”、以及乌克兰和格鲁吉亚试图加入北约的问题上，北约和俄罗斯的矛盾难以调和。此外，作为为数不多的全欧安全框架，欧安组织的作用十分有限，特别是较少涉及大国利益协调方面的内容。俄罗斯曾表达不满，认为欧安组织过于微弱，过于强调《最后文件》对于人权的要求而忽视俄罗斯的安全关切，逐渐成为西方用以约束俄罗斯的工具，而非俄罗斯发挥作用的平台。欧洲两个安全复合体的对接需要文化欧洲、政治欧洲、地理欧洲、经济欧洲进一步统一，这在短时间内难以完成。

第五，各国目前缺乏重回赫尔辛基精神的意愿。俄乌冲突进一步加重了俄罗斯和北约欧洲部分成员国之间的对立情绪。以波兰为首的东欧国家出于历史原因和在联盟内地位的考虑，态度上对俄敌视，行动上给予乌克兰军事援助；2023年1月波兰宣布向乌提供14辆豹—2坦克，S—60高射炮及7万发弹药。此外，作为北约主导国的美国并未显示出战略收缩的迹象，对抗和竞争仍是美国的主要关切，重回赫尔辛基精神并不在其考虑范围内。

综上所述，欧洲两大安全复合体边界处仍处于摩擦碰撞的阶段，难以看到双方边界模糊、进一步融合的趋势，欧洲全面安全框架的建立仍有很长一段路要走。欧洲安全现状表明，在权力结构上，全球层面缺乏对美有效制衡，地区层面欧洲国家独立防务能力有待加强；在社会建构方面，各国对立情绪严重，缺乏重回赫尔辛基精神的意愿。

五、结语

冷战后，欧洲地区安全冲突频发，许多欧洲国家倾向于将欧洲安全现状归结于俄罗斯的决策和行动。然而，欧洲安全困境产生的直接原因是北约东扩，深层原因则是全欧安全复合体过于脆弱：欧洲安全从冷战时“由全球大国保证”演变成冷战后的两个分割的、不对称的地区安全复合体，极性与社会建构变化导致二者未能弥合边界，从而产生碰撞。

《赫尔辛基最后文件》的签署是美苏实力均衡的结果，也是双方妥协的产物。作为冷战时期两大阵营缓和的成果，该文件从全球均势视角为当今安全框架构建提供了宝贵经验，其全面性、对等性、清晰性、约束性使其发挥了独特作用，而“安全不可分割”原则以及和解、相互尊重的赫尔辛基精神将成为欧洲安全构建的良方。不论文化上是否承认，欧洲无法将自己与俄罗斯从地理上分割，欧洲的持久和平离不开“不可分割的安全”。因此，持久和平的欧洲安全新秩序应是全面的、兼顾各方安全关切的。

然而也应看到，欧洲安全新秩序的建构仍面临现实阻碍。冷战结束使欧洲地区安全在摆脱苏联“覆盖”的同时，又更深层、更广泛地陷入对美依赖，被美国主导的北约“覆盖”。以史为鉴，欧洲地区安全应建立在全球均势之上，不应排除俄罗斯，也不应忽视其他全球大国的存在，应将欧洲安全建立在尊重各国安全的基础上，形成均衡、有效、可持续的欧洲安全机制——这需要欧洲摆脱依赖，防务自主。然而，不论是俄欧的负面认知还是欧洲对美防务依赖的现实，都意味着新的全欧安全秩序在短期内较难实现。

2022年初爆发的俄乌冲突表明，欧洲并不遥远，全球均势、欧洲安全对中国安全和发展的关联之密切远非昔日可比。在经济层面，短期冲突与长期的欧洲安全困境将使中国海外资产受损；在战略层面，俄乌冲突的结局将对中国战略环境造成直接影响。中国作为全球主要大国，能以更加宽阔的眼界关照全球政治与欧洲安全，在秉持基本外交原则的同时，为平息战火、创造不可分割的安全、营造可持续和平，贡献中国智慧和中国方案。对此，中国外交部已于2023年2月24日发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》文件，提出“尊重各国主权、摒弃冷战思维、停火止战、启动和谈、解决人道危机、保护平民和战俘、维护核电站安全、减少战略风险、保障粮食外运、停止单边制裁、确保产业供应链稳定、推动战后重建”十二条建议。从短期来看，停战是首要任务；从长期来看，建构欧洲安全新秩序，在全球形成有利于欧洲和解的权力结构仍是治本之策。（作者：王义桅 中国人民大学国际关系学院教授、欧盟研究中心主任；段悯农 中国人民大学国际关系学院硕士研究生）