AUKUS核潜艇合作如何冲击国际核不扩散规范体系？

内容提要：核潜艇合作是美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）的核心内容。关于这一核潜艇合作项目是否有悖国际核不扩散规范体系，国际社会存在尖锐的争论。既有研究主要探讨三边安全伙伴关系核潜艇合作与国际核不扩散规范的合规问题，但忽视了其对正在成长中的国际规范的冲击。从规范演化的角度看，违反规范的国家影响力越大，对既有规范的打击越沉重，规范退化的可能性越大。规范的正式程度越低，规范越脆弱，受到冲击后规范退化甚至衰亡的可能性也越大。美英澳核潜艇合作最主要的影响在于，三国利用其独特的影响力破坏了成长中的核不扩散规范。长期以来，由于已有的核潜艇合作活动都没有利用国际核不扩散规范体系中的军用核动力装置漏洞，使得规避利用该漏洞已经成为一个惯例或成长中的规范。然而，由于美英澳的核潜艇合作涉及大量武器级高浓缩铀的转让，且高调引用了军用核动力装置漏洞，这将对军用核动力装置转让、军民两用物项管制和核“突破时间”这三项成长中的核不扩散规范产生严重冲击。

2023年3月13日，美国、英国和澳大利亚公布了“三边安全伙伴关系”（AUKUS）框架下的核潜艇合作路线图。根据三国达成的共同安排，美英将帮助澳大利亚研发和建造专用于澳海军的攻击型核潜艇SSN-AUKUS，而在该型核潜艇交付前，美国还将向澳大利亚出口3—5艘“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇。自2021年9月美英澳三国达成协议以来，该协议已经引起一些国家对核扩散风险的担忧。中国指出，由于美英澳核潜艇合作涉及武器级核材料的跨国转移，这不仅直接违反《不扩散核武器条约》，也涉及违背国际原子能机构的“全面保障协定”，因此该潜艇合作本质上属于核扩散行为。马来西亚和印度尼西亚等国也对三边安全伙伴关系的核扩散前景表示关切。然而，该协议的三个当事国却坚持认为，由于澳大利亚不寻求获得核武器，且三边合作不会给予澳大利亚核燃料的生产能力，核潜艇合作将完全符合三国的防扩散承诺。上述事实表明，有关国家对于三边安全伙伴关系核潜艇合作是否符合国际核不扩散规范体系的既有制度安排存在巨大分歧。

学界也针对三边安全伙伴关系核潜艇合作的核扩散风险进行了讨论，既有研究可以分为两类。第一类文献聚焦国际法层面的分析。一种观点认为，三边安全伙伴关系涉及武器级核材料的转让直接违背了国际核不扩散相关正式制度的宗旨与精神，并对其完整性、有效性与权威性构成挑战。另一种观点认为，三边安全伙伴关系的核扩散风险可以在既有核不扩散制度框架内得到解决。第二类文献则强调三边安全伙伴关系中核潜艇合作的预期后果。多数学者指出，三边安全伙伴关系核潜艇合作利用了核不扩散制度长期存在的“漏洞”，不仅将赋予澳大利亚发展核武器的能力，还有可能导致更多国家效仿，引发核潜艇军备竞赛及其造成核扩散。总体来看，以上研究分别从国际法和现实后果的角度就三边安全伙伴关系对国际核不扩散规范体系产生的影响进行了讨论。不过，既有研究主要存在两方面不足。首先，由于三边安全伙伴关系目前正处于启动阶段，其未来走向具有不确定性，对于分析三边安全伙伴关系的核扩散风险这一问题，学界的讨论缺乏较为明显的经验证据。其次，既有研究主要关注三边安全伙伴关系对《不扩散核武器条约》（NPT）等以国际协议（international agreements）为基础的正式制度的影响，但较少讨论三边安全伙伴关系对实践中价值重大、逐步成长的核不扩散规范的影响。在实践中，世界各国由于其实际行为空间往往比正式制度所允许的空间更为狭小，较少国家会直接冲击正式制度的边界，这就给新规范的发展提供了机会和空间。三边安全伙伴关系问题的严重性在于它利用了核不扩散规范体系中的文本漏洞，从而可能会损害长期存在、价值重大且在逐步成长的核不扩散规范。因此，分析三边安全伙伴关系对处于成长中的国际规范的影响十分重要。

本文试图从规范演化的视角对三边安全伙伴关系核潜艇合作冲击国际核不扩散规范体系的路径和影响进行分析，重点关注其对演化中的国际核不扩散规范的冲击。实际上早在三边安全伙伴关系出现前，一些国家就已针对核潜艇技术转让开展了合作。为什么先前的国际核潜艇合作没有引起像三边安全伙伴关系一样的巨大争议？对类似的合作，各当事国进行了怎么样的自我克制？为什么这种克制意义重大？与其他先例相比，三边安全伙伴关系具有哪些特点？其对核不扩散规范的演化将产生什么影响？为回答上述问题，本文将首先讨论核不扩散规范的演化逻辑。其次，对国际核潜艇合作的相关实践进行回顾，并比较三边安全伙伴关系与其他核潜艇合作案例的异同。最后，将结合三边安全伙伴关系核潜艇合作的特点，考察其对相关核不扩散规范演化过程产生的影响。

一、核不扩散规范的演化

建构主义理论认为，规范是“具有特定身份的行为体的适当行为标准”。从较长的时间尺度看，规范并不会保持一成不变，而总是处于动态的演化过程中。在国际关系层次，国际规范是行为体互动的产物，受到行为体建构方式的影响，国际规范可能出现正向或逆向演化。具体而言，国际规范的演化存在“生命周期”，在规范的倡导者与挑战者的互动下，一项国际规范有可能会历经出现、扩散、内化的阶段，也有可能在任何阶段因遭受争议和抵制而退化甚至衰亡。

（一）核不扩散规范的演化逻辑

核不扩散规范的强化与弱化也遵循规范演化的一般逻辑。核不扩散规范作为一个体系，由一组防范核扩散的制度安排和行为准则构成，这个体系中的每一个制度安排或每一个行为准则都是一项具体的规范。其中，单独一项规范并不足以完全阻止核扩散，而是需要各项规范以相互协同的方式来补充各自的薄弱之处，从而在整体上发挥防核扩散的作用。核不扩散规范体系的主要基础是《不扩散核武器条约》，基于该条约的原则，国际社会建立了关于核不扩散的各项制度安排，涵盖国际原子能机构的保障机制、《全面禁止核试验条约》、“桑戈委员会”和“核供应国集团”等涉及核材料的多边出口管制制度以及六个无核武器区。从规范演化的角度来看，上述制度安排是部分核不扩散规范正向演化的结果，不仅有效抑制了在国际体系中的核扩散，还通过制度化的方式强化了规范的约束力。然而，正如一些学者指出的那样，服务于核不扩散目的的规范体系实际上比上述具有法律约束性的规则更为宽泛。除了成文的、正式的核不扩散制度，还有一些尚未达到文本化、制度化水平的行为规则，体现为一些具体的、逐渐成长的、不断演化的核不扩散规范。这些成长中的规范主要以国际社会成员的自我克制、传统、惯例或常识等方式来塑造国际行为体的预期，并对其行为发挥一定的约束作用。在规范演化的过程中，受到行为体实践的影响，这些非正式的核不扩散规范也有可能逐渐强化，甚至转变成为制度化的规范，当然也有可能退化或衰亡。

从历史经验来看，核不扩散的具体规范出现大的变化要有两个需求牵引。第一个需求牵引是技术发展。一些学者认为，规范的演化受到其所处的政策与技术背景的“环境稳定性”影响。一旦“环境稳定性”发生变化，旧有的规范就会受到冲击，新的规范则会发展起来。对于核不扩散规范体系来说，核能相关技术的发展对“环境的稳定性”起到了冲击作用。例如，《不扩散核武器条约》的出现就是因为核武器技术的传播变得更加容易；国际原子能机构保障机制的建立则与核能的广泛利用有关。第二个需求牵引是核不扩散规范体系存在缺陷。在《不扩散核武器条约》出现前，国际社会曾期待设计一个没有任何漏洞的核不扩散制度。但现实表明，核不扩散规范体系内部存在不少缺陷。一方面，部分规范之间相互抵触。例如在实践中，《不扩散核武器条约》的不扩散（条款二）与和平利用（条款四）原则之间存在潜在冲突。一些国家宣称出于和平利用核能的目的进行铀浓缩和后处理活动，但与此同时，其潜在的核武器能力也获得了增长。另一方面，核不扩散成文的规范可能会遗漏一些本应受到关注的问题。例如，《不扩散核武器条约》及其配套制度一直未就军用核动力装置转让的问题作出规定。

以上两项因素以及它们的组合为核不扩散规范的变化提供了需求牵引。但是规范的变化不会自动发生。规范争论理论认为，当争议行为引发行为体对现有规范的争论时，规范将不可避免地发生变化。在这种情况下，规范将出现三种变化。一是原有规范得到修改或补充并能够应对新的挑战；二是出现新的竞争性规范，并可能导致原有规范被取代；三是原有规范的退化或衰亡，甚至可能形成与原有规范相反的新的行为模式。其中，第一种变化将会加强原有规范，后两种变化将削弱原有规范。就核不扩散规范而言，自1968年《不扩散核武器条约》签署以来，目前还没有形成过强有力的竞争性规范。虽然新的“禁止核武器”（PNW）规范正在出现，但由于缺少有核武器国家的支持，其很难对当前的核不扩散规范构成挑战。

核不扩散规范的演化方向主要取决于影响力突出的国家（包括核武器国家和实力强大的无核国家）对争议性事件的反应。争议性事件包括两种。一是对现有核不扩散规范的明显违反；二是规范争论，即行为体就规范的正当性、意义、应用的范围和条件出现了争议。影响力突出的国家对争议性事件的反应往往成为先例，导致相关联的核不扩散规范被重新定义。由于先例可以强化规范倡导者的说服力，国际社会对先例的态度将决定核不扩散规范的演化方向，它包括三种情形。第一，违反特定的既有核不扩散规范行为发生后，如果影响力突出的国家明确表示反对或对规范破坏者进行了惩罚，那么该核不扩散规范受到的损害较轻，规范甚至有可能得到加强。第二，如果影响力突出的国家充当特定规范的破坏者，国际社会难以惩戒这种违反规范的行为，该核不扩散规范将向弱化的方向发展甚至瓦解。第三，暂时没有国际协定对特定的核扩散行为进行约束，影响力突出的国家通过自我克制避免了核扩散，从而成为一种先例，引起其他国家效仿，并可能成长为一个新规范。

先例的存在并不必然导致新的规范出现。规范的成长需要一个稳定的过程。反复的行为和习惯对于规范的巩固和普及非常重要。这有助于形成对先例的路径依赖。一旦遵守先例的习惯被新的事件打断，规范成长的过程就可能停止。规范成长过程的稳定性取决于影响力突出的国家，尤其是有核国家行为的一致性。这些国家影响其他国家遵守规范的方式包括奖励、惩罚或是树立榜样。有核武器国家的国际地位会使其他国家模仿其行为。如果影响力突出的国家能够言出必行，长期保持先例，就有可能成为国际社会共享的习惯和传统，并最终成长为一个新的以协定文本为基础的正式规范。如果影响力突出的国家采取机会主义策略，即使它们不挑战不扩散规范体系中的核心规范，而是违背成长中的规范，这对成长中的规范的打击也是致命的。当影响力突出的国家在规范发展的过程中违反了它以前支持的先例，这个先例的合法性和荣誉感将被严重削弱，规范成长的过程会被中止。违反规范的国家影响力越大，违反者越多，对既有规范的打击越沉重，规范退化的可能性越大。规范的正式程度越低，规范越脆弱，受到冲击后规范退化甚至衰亡的可能性也越大。

（二）核不扩散规范演化的实践

两起事件强化了核不扩散的规范体系。第一起事件是1974年的印度核试验。1974年5月18日，印度引爆了一个核装置并声称仅进行了一次“和平核爆炸”，没有任何军事或政治目的。印度还指出，该活动没有违反任何国际条约或协议。事实上印度利用了《不扩散核武器条约》中的一个漏洞，即条约未对缔约国和非缔约国之间的民用核合作进行明确限制。不过，虽然存在这一漏洞，但印度的核试验仍被国际社会普遍认为违反了核不扩散规范。由于印度用于核爆炸装置的裂变材料钚来自加拿大对其提供的民用反应堆，加拿大暂停了与印度的民用核合作。 随后，美国也拒绝向印度提供核燃料。加拿大和美国的措施开创了在对方有核爆炸项目的情况下禁止为和平目的转让核材料的先例。苏联也支持这一立场。加拿大还终止了与巴基斯坦的核合作。最终在主要核出口国的支持下，核供应国集团于1976年成立。此后，对无核武器国家而言，承诺不用于核爆炸用途并将本国所有核设施（包括非受援核设施）纳入国际原子能机构保障监督，已逐渐成为无核国家接受核供应国集团成员提供民用核技术援助的条件。而在此之前，受援国只需要将受援核项目纳入国际原子能机构的保障监督之下。由于核供应国集团包括世界上主要的核供应国，这种持续的做法最终演化成为一个新的重要的核不扩散规范：全面保障规范。这一新的规范扩大了国际原子能机构保障机制的范围，加强了对民用核技术合作的监督，给拥有核武器项目的无核武器国家施加了压力。1992年，核供应国集团正式将接受国际原子能机构全面保障机制作为向无核武器国家出口民用核材料的前提条件，并得到了联合国的认可。

第二起事件是1991年伊拉克的秘密核武器计划被披露事件。1991年海湾战争结束后，根据联合国安理会第678号决议，国际原子能机构开始对伊拉克的核设施进行现场视察。视察结果显示，伊拉克长期隐瞒了自己的铀浓缩活动。由于伊拉克于1969年签署了《不扩散核武器条约》，这显然违反了条约规定和国际原子能机构保障机制。然而在早期实践中，国际原子能机构保障机制只适用于政府申报的项目，这使得伊拉克可以在履约方面作弊并逃避核查。这一事件使人们对国际原子能机构保障机制的有效性产生了怀疑。根据该事件的经验教训，国际原子能机构于1997年通过了《示范附加议定书》（INFCIRC/540）。它授权国际原子能机构的视察人员检查相关国家未申报的核项目。从结果来看，对伊拉克强制核查的先例加强了不扩散规范体系的有效性。截至2022年11月底，《示范附加议定书》已在140个国家和欧洲原子能共同体生效，另有13个国家签署了《示范附加议定书》，但尚未生效。这表明签署《示范附加议定书》已经成为一项新的核不扩散规范。

但是，争议性事件并不总是推动核不扩散规范向强化的方向发展。美印核能合作曾对核不扩散规范体系中的全面保障监督规范构成严重挑战。小布什政府上台后，美国的防扩散政策表现出了明显的双重标准，其不惜以破坏核不扩散规范为代价实现自身战略利益。为了加强与印度的合作并遏制中国在亚太地区的影响力，小布什政府开始改变美国持续约三十年对印度实施的核出口禁令。2005年，小布什政府宣布将与印度缔结一项民用核协议。根据该协议，印度将分开其军事和民用核计划，并接受国际原子能机构对其民用核计划的保障措施，以换取美国提供的民用核燃料和反应堆部件。然而，这种单边行动与美国长期支持的核不扩散规范体系产生了冲突。第一，通过提供与签署《不扩散核武器条约》的无核武器国家相同的待遇，美国使非法拥有核武器的印度获得了更多合法性。第二，美印核合作违反了核供应国集团的基本政策，即民用核技术援助的接收国应接受国际原子能机构的全面保障。第三，印度得以从国际铀市场上获得民用核燃料，以腾出国内产能用于生产其核武器所需的核燃料。2005年之后，小布什政府采取了多项措施以消除与印度进行核合作的国内法律障碍，并最终推动国会批准了《海德法案》（Hyde Act）。不过，包括美国盟友在内的一些核供应国集团成员却对该项协议表达了反对意见。但在美国、英国、法国和印度的压力下，相关国家撤回了自己的立场。2008年9月，核供应国集团最终同意在国际原子能机构全面保障的规范中为印度提供豁免。

虽然美国和印度开创了削弱现有防扩散规范的先例，但它并没有导致核不扩散规范体系出现全局性的崩塌性改变，全面保障规范也得到勉强维持。这主要受到三方面因素的影响。第一，美印核协议挑战的是全面保障规范，该规范以国际原子能机构保障机制和核供应国集团准则等国际协定和国际组织为基础，其制度化水平较高，相比其他形式的规范，这类规范有着较强的韧性。尽管美印核协议一定程度上削弱了全面保障规范，但它并没有导致该规范的消亡。第二，美国并未将其给予印度的“例外”待遇适用于其他的《不扩散核武器条约》非缔约国。在美国与印度达成核协议后，它明确拒绝了巴基斯坦的平等待遇要求。这一行为打断了从美印核协议先例中消除旧规范、形成新规范的进程。第三，尽管核供应国集团成员最终就印度的豁免达成了妥协，但这一行动只是权宜之计，而不是基于规范倡导者共识的多边行动。例如，法国和俄罗斯对美印核协议表示支持，主要是为了保护它们在印度市场的商业利益，而不是由改变核不扩散规范的动机所驱动。

二、国际核潜艇合作：规范与先例

由于国际社会并未就限制军用核动力装置的转让形成明文规定，其一直是既有国际核不扩散规范体系中的一项“漏洞”。尽管多国都曾进行过核潜艇合作，但是，鉴于相关国家对利用军用核动力装置漏洞极为谨慎，规避利用该漏洞已经成为一个惯例或成长中的规范。然而，由于此次美英澳核潜艇合作涉及大量武器级高浓缩铀的转让，且高调引用军用核动力装置漏洞进行辩护，其将成为国际核潜艇合作的破坏性先例。

（一）既有核不扩散规范体系的“漏洞”

截至目前，全球依然缺少适用于军用核动力装置转让的国际规范。《不扩散核武器条约》并未禁止无核武器国家获得军用核动力装置，也没有限制有核武器国家向无核武器国家转让军用核动力装置。此外，根据国际原子能机构和无核武器国家之间的保障协定（INFCIRC/153），当核材料被用于核爆炸之外的常规军事活动时，国际原子能机构允许将其从保障措施中移除。不过，使用该条款的无核武器国家需要与国际原子能机构为其作出安排，以确保核材料不被用于发展核武器。理论上，这一豁免适用于任何类型的军用核动力装置，包括但不限于核动力舰艇、飞机、航天器和陆基反应堆。这被认为是核不扩散规范中一个重要的但未被专门处理的漏洞，该漏洞使无核武器国家可以将核材料从国际原子能机构保障措施中移出以用于常规军事目的，但也可能秘密用于核武器计划。从根源上看，有关军用核动力装置的漏洞可以看作是有核武器国家和无核武器国家之间达成的一项交易。这个漏洞源于无核武器国家对发展核动力技术的权利主张。在《不扩散核武器条约》谈判期间，荷兰和意大利坚持这一立场。英国也担心对核推进器转让的限制会破坏其与美国的核潜艇合作。此外，国际原子能机构也不愿意接受检查军事设施的任务。1972年，在荷兰和意大利的要求下，国际原子能机构在INFCIRC/153文件中插入了这个带有漏洞的条款。此后，有关军用核动力装置的漏洞一直被保留下来。

（二）国际核潜艇合作的主要类型

从历史案例来看，国际核潜艇合作有三种类型。第一类核潜艇合作发生在有核武器国家之间。早在1958年，美国和英国签署了《共同防御协议》，允许英国从美国获得海军核动力技术的机密信息。同年，美国同意向英国提供一个完整的5兆瓦核潜艇反应堆，该反应堆已经在美国海军核潜艇内进行列装。此外，英国海军还从美国获得了潜艇装备的核武器和核燃料。美英两国在1963年和1980年分别达成了“北极星”和“三叉戟”潜射导弹的销售协议。1962年，英国在关闭其位于卡彭赫斯特（Capenhurst）的军用铀浓缩设施后，一直依赖美国为其提供用于核弹头和核潜艇反应堆的高浓缩铀。根据国际裂变材料小组（IMPF）的数据，英国已经从美国获得了约13吨高浓缩铀。直到现在，英国仍然依靠美国为其核潜艇反应堆提供技术支持。尽管美英在签署《不扩散核武器条约》后仍保持了长期的核潜艇合作，但它们并不需要利用军用核动力装置漏洞。这主要是因为美英都是有核武器国家，而《不扩散核武器条约》并未对有核武器国家之间的核材料转让作出限制性规定。此外，由于国际原子能机构只要求有核武器国家自愿接受保障措施，所以这些国家并不需要利用军用核动力装置漏洞来逃避核查。但是美英持续的核潜艇合作违反了两国对核裁军的承诺。

第二类核潜艇合作发生在有核武器国家和缔结了《不扩散核武器条约》的无核国家之间。加拿大是第一个试图从有核武器国家获得核潜艇的缔约无核国。1987年6月，为了加强在北极地区的军事存在，加拿大宣布了核潜艇计划，将购买10—12艘攻击型核潜艇。加拿大曾考虑在美英法之间选择所要采购的核潜艇型号。尽管美加两国存在紧密的同盟关系，美国还是对加拿大的核潜艇计划表示了反对。美国的态度主要基于三个原因。第一，由于美国海军不认可加拿大对北极主权的声索，其并不希望加拿大拥有一支核潜艇舰队。第二，美国国防部担心加拿大的潜艇计划可能会创造利用军用核动力装置漏洞的先例，从而鼓励其他国家效仿，加剧全球核扩散。第三，美国能源部希望保护其技术机密，并担心可能的核潜艇事故会危及其声誉，故而拒绝向加拿大提供核技术出口。在遭到美国拒绝后，加拿大又试图与英国谈判以获得核潜艇原型，并在英国帮助下在本土建立核潜艇生产线。然而在美国的干预下，加拿大被迫同意强化核不扩散措施，承诺只有当核燃料在反应堆堆芯中时才可以免除国际原子能机构的保障措施。由于受财政赤字问题的影响，加拿大最终取消了该项核潜艇计划。

巴西是第一个在有核武器国家的帮助下建造核潜艇的缔约无核国。20世纪70年代，巴西就启动了一项核潜艇计划，并建立了本土的铀浓缩能力。但巴西的核潜艇计划一直没有取得重大进展。2007年，巴西政府重启核潜艇计划，并在2008年与法国签署一项技术合作协议。根据该协议，法国将为巴西提供潜艇非核部分的设计技术和鱼雷装备。与加拿大案例相比，巴西的核潜艇计划有三点不同。第一，巴西的核潜艇计划不涉及核材料和技术的跨国转让。由于巴西只从法国获得了核潜艇的非核部件，并且已拥有本土的燃料生产能力，所以巴西很可能会自行建造核潜艇的动力系统。根据巴西海军高级官员的说法，该国已经开始投资建造一个陆上核潜艇原型反应堆。第二，巴西几乎可以肯定将使用低浓缩铀作为核潜艇燃料。现有信息表明，巴西倾向于使用丰度低于20%的铀235作为核潜艇燃料。巴西海军核潜艇发展计划主席声称，巴西的核潜艇反应堆燃料将被浓缩到6%—8%。巴西海军技术中心主任表示，原型反应堆使用的核燃料丰度不到5%。巴西在2022年8月《不扩散核武器条约》审议会上提交的工作文件也表示，其核潜艇将使用低浓铀燃料。使用低浓铀可以极大地降低核扩散风险，从而缓解国际社会对巴西可能将核潜艇燃料转用于发展核武器的担忧。第三，截至2023年，巴西还没有正式寻求利用军用核动力装置漏洞来获得国际原子能机构保障措施的豁免。尽管巴西尚未与国际原子能机构签署附加议定书，但它受巴西、阿根廷、国际原子能机构和巴西—阿根廷核材料衡算和控制机构（ABACC）之间1991年签订的“四方协定”（INFCIRC/435）的约束。根据“四方协定”第1条，巴西承诺接受对其所有核活动中的核材料的保障措施。根据“四方协定”第13条，巴西必须与国际原子能机构达成特殊程序，以对用于核潜艇与原型反应堆的核材料进行保障。一些学者认为，上述规定意味着巴西核潜艇的燃料只有在反应堆中并且反应堆正在运行时才能脱离保障措施。2022年6月，巴西开始与国际原子能机构就核潜艇动力装置的保障措施进行谈判。可以看到，巴西的核潜艇发展并未利用军用核动力装置漏洞。

第三类核潜艇合作发生在有核武器国家和《不扩散核武器条约》非缔约国之间，这种情况只出现在俄罗斯和印度之间。1981年，印度与苏联达成了关于海军核动力技术援助的协议。1988年，印度从苏联租赁了一艘670型（北约代号“查理”级）攻击型核潜艇，成为第一个拥有核潜艇的《不扩散核武器条约》非缔约国。1991年，印度将这艘核潜艇归还俄罗斯。2012年，印度再次从俄罗斯租赁了一艘971型（北约代号“阿库拉”级）攻击型核潜艇，租期为10年，但由于技术故障，该艇在2021年6月被归还给俄罗斯。2019年3月，印度与俄罗斯达成一项新的核潜艇租赁协议，这将使印度在2025年从俄罗斯获得第三艘攻击型核潜艇。尽管有关俄罗斯和印度之间的合作细节鲜为人知，但一些信息表明，苏联及之后的俄罗斯对租赁给印度的核潜艇保持了严格的控制。例如，当苏联首次向印度租赁核潜艇时，合作协议禁止印度为核潜艇补充燃料，并要求印度必须在租赁期结束后将核潜艇完整归还给苏联。为了确保技术参数不被泄露，苏联海军还派遣了一个特别勤务小组随同核潜艇前往印度。在2012年向印度租赁核潜艇时，俄罗斯也继续向印度派遣海军小组，并在核潜艇上保留常驻海军人员，相当于实现了对核燃料用途的长期连续核查。此外，由于俄罗斯核潜艇所使用的燃料一般被认为是丰度为21%—45%的浓缩铀，即使印度从核潜艇中取出这个丰度的核燃料，用于制造核武器也比较勉强。因此，俄印核潜艇租赁也未利用军用核动力装置漏洞。

在前述三个核动力潜艇合作的案例中，当事国最终都并未利用INFCIRC/153文件中的军用核动力装置漏洞，直到美英澳宣布三边安全伙伴关系框架中的核潜艇合作。尽管军用核动力装置漏洞一直存在，但世界各国都在行动上避免触及，规避利用军用核动力装置漏洞已经成为一个成长中的规范。如果世界各国继续保持不利用这个漏洞，该规范有希望得到进一步的强化。

（三）美英澳三边安全伙伴关系核潜艇合作的进展与特点

三边安全伙伴关系最初源起于澳大利亚保守党政府对核潜艇的兴趣。2020年年初，由于法国向澳大利亚出口的“梭鱼”级常规潜艇项目面临重大风险，在时任总理斯科特·莫里森（Scott John Morrison）的提议下，澳大利亚开始考虑中止从法国购买常规潜艇的计划，并转向从美英获得核潜艇技术援助。在与英国和美国进行秘密接触后，澳大利亚的提议得到了美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）和国家安全事务委员“印太”政策高级协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）的支持。对美国来说，一旦澳大利亚拥有装备远程巡航导弹的核潜艇，能够进一步深化双边军事联盟关系，并协助美国推进针对中国的战略遏制。因此，美英澳不惜以损害法国的经济利益为代价，迅速启动了三边安全伙伴关系进程。

2021年9月15日，美英澳领导人正式宣布建立三边安全伙伴关系，旨在为澳大利亚提供至少8艘攻击型核潜艇。此后，三国采取了多项措施推进核潜艇合作。在组织层面，三国设立了9个关于核潜艇计划的联合工作组，以协调合作事宜。2022年2月8日，《海军核推进信息交换协议》生效，各方将针对海军核动力装置的研发、设计、生产、运行、监管和处置等方面的信息进行交流和共享。同月，三国联合工作组对澳大利亚的核管理、基础设施、劳动力和工业能力进行了考察，以确定核潜艇合作的方案。3月7日，莫里森宣布计划在澳大利亚东海岸建立一个新的潜艇基地，以支持未来核潜艇的部署。澳大利亚还着手培养建造与操作核潜艇的人才队伍，并计划扩建位于澳南部的造船设施。2022年3月后，三个当事国还与国际原子能机构秘书处举行了多次技术磋商，国际原子能机构总干事对与三国的接触及其方案的透明度表示“满意”。7月21日，澳大利亚致信国际原子能机构总干事，介绍了三边安全伙伴关系核潜艇合作的方案要点，并作出多项承诺，包括将不会进行铀浓缩和乏燃料后处理活动；将对核动力装置进行专门设计，使核潜艇在寿命期内无需更换燃料；使用不经进一步化学处理无法直接用于制造核武器的核燃料；不寻求拥有可对核燃料进行化学处理的设施；与国际原子能机构共同研究针对核潜艇相关核燃料的保障措施方案。

2023年3月13日，美国、英国和澳大利亚公布了核潜艇合作的具体方案。根据该方案，三边核潜艇合作可分为三个阶段。第一阶段，从2023年起，澳大利亚将向美英两国海军和潜艇工业系统派遣军方和文职人员，以培养本国的人才队伍。2027年，美英将派遣核潜艇在澳大利亚西部的斯特林（Stirling）海军基地进行轮换驻扎。第二阶段，至21世纪30年代初期，美国将向澳大利亚出口3—5艘“弗吉尼亚”级核潜艇，以提高澳大利亚管理维护核潜艇的能力，并替代澳即将退役的常规潜艇力量。第三阶段，在2030年以前，英国和澳大利亚将联合生产新的代号为SSN-AUKUS的攻击型核潜艇，并在2040年前后交付澳海军。核潜艇计划所产生的核废料则由澳大利亚负责管理。此外，基于三边安全伙伴关系三个当事国所提出的“核不扩散的最高标准”，澳大利亚还重申了2022年7月对国际原子能机构作出的承诺。

三边安全伙伴关系与其他的核潜艇合作案例存在四个方面的不同。第一，该项合作将开创有核武器国家通过核潜艇合作方式直接向无核武器国家提供反应堆技术与核材料的先例。长期以来，澳大利亚并未发展民用核工业，且不具备建造核反应堆与生产核燃料的能力。在谈到三边安全伙伴关系时，澳大利亚政府也多次表示其不寻求发展铀浓缩能力。这意味着澳大利亚只能从美国和英国获得反应堆技术与核燃料。对于外界的质疑，美英澳三国还以《不扩散核武器条约》不限制军用核动力装置进行辩解，从而在利用军用核动力装置漏洞问题上开创了先例。

第二，澳大利亚极有可能从美国和英国获得武器级高浓缩铀作为核潜艇燃料。一方面，早在三边安全伙伴关系酝酿之际，澳大利亚政府出于避免更换核潜艇燃料的考虑，就已将使用低浓缩铀的法国核潜艇排除出该项目的选择范围；另一方面，根据三边安全伙伴关系核潜艇合作方案，澳大利亚未来将同时拥有“弗吉尼亚”级和SSN-AUKUS两种型号的核潜艇。其中，“弗吉尼亚”级核潜艇使用丰度超过90%的铀235作为燃料，这种铀燃料可以被直接用来制造核武器。而SSN-AUKUS核潜艇则将以英国的下一代攻击型核潜艇为基础进行设计，并使用美国的核潜艇技术。由于英国的核潜艇也一直使用武器级高浓缩铀，SSN-AUKUS极有可能使用类似燃料。据估算，为了满足8艘攻击型核潜艇的需求，美英需要为澳大利亚提供至少4吨的高浓缩铀，这足以用来制造160枚核武器。

第三，澳大利亚的核不扩散承诺缺乏有约束力的国际规范的监督保障。澳大利亚宣称，将使用不经化学处理无法直接用于制造核武器的高浓缩铀燃料，且不寻求拥有进行化学处理的设施。但在实际操作层面，如果澳大利亚放弃承诺，将核潜艇反应堆中的燃料转化为制造核武器部件的铀金属（或合金），国际社会将缺乏有力的措施加以阻止。一般而言，反应堆中的燃料棒主要由装载在金属管中的二氧化铀陶瓷颗粒制成，对于未经反应堆辐照的核燃料，只需通过程序较少的化学处理就可以将其转化为铀金属，其技术门槛和成本相比后处理活动要低很多。而对于已在反应堆中受到长时间中子辐照且生成了较多裂变产物的核燃料，需要通过对乏燃料进行后处理的方式才能将铀元素和钚元素分离出来，并在进一步处理后制成铀或钚金属（这里的主要关切是高浓缩铀），其技术门槛和成本相对较高。尽管澳大利亚表示，不会采取上述两种技术措施将用于核动力装置的高浓缩铀转为核武器用途，但是这种承诺不够坚实，在核不扩散实践中这类例外情况频繁发生。例如，一些国家通过贫铀弹的方式获得了铀金属；伊朗也曾以研发新型反应堆材料为由生产过铀金属。作为无核国家，日本在美国的支持下也长期拥有乏燃料后处理能力，并囤积了数十吨分离出来的钚材料。鉴于美英将在未来向澳大利亚分批交付核潜艇，从技术角度看，澳大利亚在理论上可以有多次机会取出核潜艇反应堆中受到辐照较少的高浓缩铀材料并进行较为简单的化学处理，加剧潜在的核扩散风险。再加上澳大利亚拥有寻求独立发展核武器的历史记录，在缺乏相关国际规范约束的条件下，其单方面的核不扩散承诺难以缓解国际社会的疑虑。

第四，三边安全伙伴关系是美国第一次支持的无核武器国家的核动力潜艇计划。尽管美国一直自视为核不扩散规范的头号倡导者，但是三边安全伙伴关系的启动表明，美国已经改变了其反对军用核动力装置转让的长期立场。由于担心核扩散风险，美国一直拒绝向包括加拿大、韩国和日本等重要盟国在内的无核武器国家提供舰艇核动力技术。此外，美国还拒绝支持印度和巴西的核潜艇计划。然而，美国对澳大利亚却采取了完全不同的标准，这违背了其长期坚持的行为惯例。

长期以来，由于已有的核潜艇合作活动都没有利用军用核动力装置漏洞，这使得规避利用该漏洞已经成为一个惯例，或者说一个成长中的规范；然而，美英澳的核潜艇合作却高调地引用军用核动力装置漏洞，这将使其成为不同以往的一个突出反例（参见表1）。

三、三边安全伙伴关系对核不扩散规范演化的冲击

尽管美国、英国和澳大利亚声称三边安全伙伴关系并没有违反《不扩散核武器公约》的文本，但前述研究表明，三边安全伙伴关系的确与已有国际核潜艇合作惯例存在冲突。从规范演化的角度来看，这一新的合作模式将引发关于核不扩散规范体系的争论，从而影响相关规范的演化方向，对核不扩散规范体系构成更直接挑战。

（一）军用核动力装置转让

自1968年《不扩散核武器条约》出现到三边安全伙伴关系出台期间，一直没有无核武器国家公开正式地通过利用军用核动力装置漏洞从有核武器国家获得核技术和核燃料。这主要是因为，利用该漏洞将使无核武器国家付出高昂代价。一方面，试图利用这个漏洞的行为将发出可能进行核扩散的信号，从而引起国际社会的警惕；另一方面，利用这一漏洞可能面临其他国家的反对和压力。对有核武器国家来说，由于核潜艇的扩散将挑战其海上力量，所以它们倾向于抵制向无核武器国家转让核潜艇技术。这些因素导致国际社会长期以来就不利用军用核动力装置漏洞达成了默契。尽管一些有核武器国家和无核武器国家在核潜艇项目上进行了合作，但它们一直小心翼翼地不触及上述漏洞，并对合作方式进行了限制。经过五十多年的时间，这种一贯的做法已经形成习惯和传统，成为一个成长中的规范。该规范有可能得到进一步强化，并演变成具有以国际协定为基础的正式规范。

在先前的国际核潜艇合作案例中，只有加拿大和巴西是《不扩散核武器条约》规定的无核武器国家。加拿大本有可能是第一个利用军用核动力装置漏洞、并从有核武器国家采购核潜艇的无核武器国家。但其核潜艇项目的取消阻止了一个危险先例的产生。此外，尽管巴西长期以来一直在寻求发展国产核潜艇，但到目前为止还没有援引军用核动力装置漏洞，技术选择也极大地消除了国际社会对其核扩散的担心。相比之下，三边安全伙伴关系更接近于加拿大的案例。由于三边安全伙伴关系涉及武器级浓缩铀的直接转让，需要用更为严格的保障措施进行约束。根据国际核不扩散规范的要求，在核燃料进入澳大利亚境内和装载到核潜艇反应堆之前、使用后的核废料从核潜艇卸载之后，国际原子能机构需要对相关核材料进行保障。上述过程在政治和技术方面面临的阻力较小。然而出于保护军事秘密的目的，对于已经装载到核潜艇反应堆内的核燃料，澳大利亚基本不可能接受国际原子能机构的保障。为使这一行为合法化，澳大利亚将成为第一个利用军用核动力装置漏洞获得核潜艇的国家。尽管澳大利亚暂时宣称不发展核武器，一旦三边安全伙伴关系首次利用军用核动力装置漏洞而没有引起国际社会的反对，那么其他国家也将改变成本—收益计算。对于那些想要发展核动力潜艇、甚至想要发展核武器的国家来说，利用军用核动力装置漏洞将不再是一个昂贵的选择。而当更多国家开始效仿三边安全伙伴关系的先例时，那些不利用军用核动力装置漏洞规范的成长过程将被阻断。随着利用该漏洞的国家数量增加，国际社会将难以发现那些以发展核动力潜艇为借口、但实际上是发展核武器的更为严重的核扩散风险。当漏洞被全面扩大甚至合法化时，《不扩散核武器条约》和国际原子能机构保障措施的有效性和完整性将受到严重威胁。

三边安全伙伴关系还将开创另一个先例，即有核国家将核潜艇技术和燃料转移到无核武器国家。尤其是美国在该问题上的立场转变将产生不可预测的后果。根据美国国务院一位高级官员的说法，美国并没有计划改变防扩散法律和政策，三边安全伙伴关系只是一个一次性的例外事件。然而，有核武器国家的双重标准将使漏洞的滥用更加难以防范。即使美国只允许三边安全伙伴关系成为一个例外，它也会面临其他盟国和伙伴要求得到与澳大利亚相同待遇的压力。目前，韩国已经宣布了其核潜艇计划。日本和巴基斯坦也被视为核潜艇的潜在买家。即使美国可能会继续通过提供安全保障或施加胁迫性压力的方式来抑制盟友和伙伴的呼声，其对手却不会轻易接受这种双重标准。例如，伊朗已经表现出对核潜艇的兴趣。如果伊朗以发展核潜艇为由扩大铀浓缩活动规模，那么伊核问题将变得更加复杂。

三边安全伙伴关系也引起了有核武器国家的分歧。美国对军用核动力装置漏洞的立场转变主要是由于其将大国竞争优势视为较核不扩散更为重要的国家利益，并将其置于全球核不扩散体系的共同安全利益之上。对此库尔特·坎贝尔曾表示，三边安全伙伴关系就是针对中国的措施。一些学者认为，三边安全伙伴关系表明美国采取了“有条件扩散”的政策，试图通过传播敏感的核技术和先进武器来加强盟国军事实力。然而，这一政策严重破坏了有核武器国家长期关于核不扩散问题的共同立场和互信，削弱了国际核不扩散规范体系的权威与有效性。在国际原子能机构对三边安全伙伴关系核潜艇项目的保障方式问题上，美英澳和中国存在较大分歧。中国认为，三边安全伙伴关系的保障措施已经超出了国际原子能机构秘书处的任务范围，并建议成立一个向所有国际原子能机构成员国开放的特别委员会来讨论三边安全伙伴关系问题。在达成共识前，核潜艇计划不能进行，国际原子能机构秘书处也不能单独与三边安全伙伴关系成员国进行谈判。美英澳则坚持认为与国际原子能机构秘书处接触是合适的，并强烈反对成立一个特别委员会来处理三边安全伙伴关系的保障问题。在中国的坚持下，国际原子能机构理事会就三边安全伙伴关系核潜艇合作开启了政府间审议进程，并在大会层面对该问题进行审议。俄罗斯也对三边安全伙伴关系核潜艇合作的核扩散风险表示担忧。上述争议表明，三边安全伙伴关系很难获得所有有核武器国家赋予的合法性。这意味着，三边安全伙伴关系不太可能如美英澳所言，能够创造新的核不扩散规范，而坚持了几十年的不利用核动力装置漏洞的惯例可能就此寿终正寝。

寻求绝对优势的思维方式与意识形态偏见，使“不首先使用”政策建议难以对决策层产生决定性影响。自美国开始实施全球扩张以来，其追求并保持军事与安全领域绝对优势的思维一直没有实质性改变，这也直接影响了美国对“不首先使用”政策的选择。“美国人千差万别，但美国的全球领导地位不可替代却是团结美国国民的国家共识。” 

（二）两用物项管制

对两用物项（dual-use items）的管制也是核不扩散规范体系中的一个重要组成部分。在核不扩散领域，两用物项一般被定义为军民两用的物项和技术。然而，根据两用物项的具体用途，这一概念可以有三种解释。第一类包括既可用于大规模杀伤性武器又可用于民用用途的物项。这类两用物项受到最严格的控制。与其相关的国际规范体系包括所有的大规模杀伤性武器不扩散条约和联合国决议以及大多数多边战略贸易管制制度。核领域的两用物项及其转让的监管基本上都属于这一类。例如，国际原子能机构的保障监督措施基本上都是防止民用核设施转用为核武器目的。第二类包括既可用于常规军事用途又可用于民用用途的物品。对这类两用物项的管制主要是为了防止先进的常规军事技术的扩散。瓦森纳安排（The Wassenaar Arrangement）是管制此类两用物项的主要国际制度。第三类包括既可用于大规模杀伤性武器，又可用于常规军事用途的物品。由于一些国家可能在发展常规军事力量的掩护下发展大规模杀伤性武器，对此类两用物项管制的严格程度理应与第一类两用物项相同，但是构建常规军用物项与大规模杀伤性武器之间的防火墙在操作上困难重重。目前，国际社会在导弹领域已经形成了一些成文规范。在核领域属于这一类的成文规范非常少，之前提到的不利用军用核动力装置漏洞的惯例则是核领域处理第三类两用品的一个成长中的非正式规范。军用核动力装置可用于常规军事目的，但是由于部分军用核动力装置使用武器级浓缩铀，其燃料也存在被用于制造核武器的风险。这部分使用武器级浓缩铀的军用核动力装置就属于典型的第三类两用品。

第三类两用品（大规模杀伤性武器与常规军事用途）的监管比第一类两用品（大规模杀伤性武器与民用用途）的监管要困难得多。由于民用设施的敏感性相对较低，这些设施接受现场视察和透明措施的容忍度比较高，因此对第一类两用品的监管通常采用现场视察（包括连续监督和特别视察）加上透明措施，确保这些设施用于民用目的，例如国际原子能机构的保障措施。一些常规军事用途的设施敏感性高得多，保密性更强，因此更难接受现场视察和透明措施，尤其是接受连续的监督。所以，仅仅通过核查确保第三类两用品只用于常规军事而不用于大规模杀伤性武器是极为困难的。

目前，实践中控制第三类两用物项的国际安排主要包括《导弹及其技术控制制度》和联合国对朝鲜导弹计划的制裁。《导弹及其技术控制制度》的主要目的是通过控制运载工具的转让来限制大规模杀伤性武器尤其是核武器的扩散。《导弹及其技术控制制度》规定，具有超过300千米射程和500千克载荷能力的火箭系统和无人驾驶航空器系统应被强烈推定为拒绝转让。该制度所限制的导弹系统不仅可以用来运载大规模杀伤性武器，也可以用于常规军事目的。《导弹及其技术控制制度》为防止大规模杀伤性武器/常规军事两用物项的扩散提供了一个解决方案，即对此类物项采取一致的限制措施，而不区分物项的具体用途。

联合国对朝鲜的导弹计划采取了类似措施。2006年，在朝鲜进行第一次核试验后，联合国安理会就一致通过了第1718号决议。该决议敦促朝鲜不仅要放弃大规模杀伤性武器计划，而且要以完全、可核查和不可逆转的方式放弃其弹道导弹计划。2013年，联合国安理会针对朝鲜的卫星发射活动一致通过了第2087号决议，要求朝鲜不再使用弹道技术发射，并对朝鲜的卫星计划进行了制裁。2016年，在朝鲜进行第四次核试验和第二次卫星发射后，联合国安理会一致通过了第2270号决议。该决议禁止朝鲜与其他成员国就使用弹道导弹技术的发射进行任何形式的技术合作，包括卫星与太空运载火箭发射活动。这些事实表明，为了阻止朝鲜的大规模杀伤性武器计划，联合国在防扩散方面采取了比《导弹及其技术控制制度》更严格的措施，对可用于常规军事目的的弹道导弹和卫星运载工具的开发进行了限制。

国际社会在导弹领域的防扩散努力为控制核武器/常规军事两用物品提供了经验。一些学者提出的解决军用核动力装置漏洞的方案也遵循了类似原则。詹姆斯·莫尔茨（James Moltz）建议拥有核动力舰艇的国家仿照《导弹及其技术控制制度》建立“核推进反应堆控制制度”，承诺不为任何军用舰艇计划转让核推进反应堆、技术或核材料。杰弗里·卡普洛（Jeffrey M. Kaplow）认为通过《裂变材料禁产条约》也是弥补漏洞的有效途径，因为其可以限制生产用于军用舰艇的高浓缩铀。更多的学者，如弗兰克·冯·希佩尔（Frank von Hippel）、詹姆斯·阿克顿（James M. Acton）认为各国应使用低浓缩铀作为核潜艇的燃料。上述思路可能会为新的核武器/常规军事两用物品管制规范提供有效的路径。

由于导弹领域的常规与核武器两用物项管制实践已经制度化并且得到了五核国的支持，核领域的新规范建设可以模仿和借鉴导弹领域的这些规范。然而，三边安全伙伴关系的出现很可能会破坏这些努力，并且阻断相关规范的形成过程。如果美国和英国通过三边安全伙伴关系核潜艇合作向澳大利亚转让不受国际原子能机构保障的武器级浓缩铀，那么核武器/常规军事两用物项的扩散将受到鼓励，并导致两用物项管制规范继续存在大面积空白。某些试图发展核武器的国家将以发展常规军事能力为借口，实际上发展核武器能力。例如，某些国家以发展常规军用核动力装置的名义发展铀浓缩能力；以发展穿甲弹的名义研究核材料的压缩特性等。这些都是核武器计划的必备能力。由于三边安全伙伴关系的先例，国际社会将缺乏有力的规范去阻止这些利用常规军事借口发展核武器的行为。

（三）核“突破时间”

“突破时间”（breakout time）是一个专门用于伊朗核问题的概念。它指的是伊朗生产足够制造一件核武器的武器级浓缩铀所需要的时间。 如果伊朗改变政策，利用现有生产民用浓缩铀的能力去生产武器级浓缩铀，“突破时间”就可以为国际社会对伊朗潜在的核扩散风险提供预警。在伊核协议谈判中，确保突破时间足够长是受到各方关注的一个核心议题。2015年通过的《联合全面行动计划》按照伊朗的突破时间至少为12个月来设计各项限制。这一标准为伊朗的核材料生产水平设定上限，特别是对浓缩铀的丰度和库存进行限制。根据《联合全面行动计划》，伊朗被允许在未来10年内在纳坦兹铀浓缩设施中安装总共5 060台IR-1型离心机，并在15年内将浓缩铀的丰度保持在3.67%以下。伊朗还被允许保留300千克最高丰度为3.67%的六氟化铀（UF6）。此外，伊朗承诺在15年内不建造重水反应堆或进行乏燃料后处理活动。这些安排得到了相关核查机制的保障。根据《联合全面行动计划》，“突破时间”意味着伊朗将至少需要一年的时间来生产用于炸弹的核材料，而武器化可能还需要两年时间。因此，一旦伊朗开始将其民用核计划转化为核武器计划，国际社会将有足够的时间采取行动。

《联合全面行动计划》使“突破时间”成为一个新的正在发展的核不扩散规范。尽管这一规范迄今为止只适用于伊朗核问题，但作为一个重要的先例，如果“突破时间”能够成为国际社会尤其是五核国遏制核扩散的惯例，它就有可能扩展到其他议题上。一些学者认为，国际原子能机构可以利用《联合全面行动计划》的一些条款来改善保障措施。然而，自2018年美国宣布退出《联合全面行动计划》以来，伊朗的“突破时间”已经大大缩短。2022年1月，国际原子能机构的一份报告显示，伊朗在福尔多核设施中拥有的浓缩铀丰度已经达到83.7%，远远高于《联合全面行动计划》规定的3.67%的目标。

在伊核协议出现困难的基础上，三边安全伙伴关系也破坏了“突破时间”演化为普遍性核不扩散规范的潜力。澳大利亚未来的核潜艇不仅会使用90%以上的高浓缩铀作为燃料，而且可以跳过铀浓缩的过程，直接从美英获得难以受到国际原子能机构保障的高浓缩铀。在这种情况下，澳大利亚的“突破时间”将比伊朗短得多。如果澳大利亚改变其不拥有核武器的立场并决定跨越核门槛，国际社会将无法及时作出反应。考虑到澳大利亚将拥有的高浓缩铀存量远远多于伊朗，其核扩散风险也会比伊核问题更加严重。

结论 

核不扩散规范体系一直处于不断演化的过程中，这些规范包括以协议为基础的制度安排，以及尚未达到制度化水平但越来越得到国际社会接受的行为准则。技术发展和制度缺陷为核不扩散规范的演化提供了需求。当直接违反规范或出现规范争议时，核不扩散规范就有可能出现新的变化，包括规范的强化或削弱，甚至消亡。规范的演化遵从下述规律：影响力越大的国家对既有规范发起挑战，那么对规范的改变越大；制度化程度越低的规范越脆弱，也越容易受到伤害。

美国、英国和澳大利亚声称三边安全伙伴关系并不违反《不扩散核武器条约》文本，但其不可避免地会打断以下三个重要的成长中的新兴规范的演化。避免利用军用核动力装置漏洞，可以防止无核国家以发展军用核动力装置为由发展核武器所用的高浓缩铀。这一规范尚未形成国际协议，但在国际社会成员几十年小心翼翼的维护下，已经成为一个惯例。大规模杀伤性武器与常规军事两用物项的管制强调从能力出发，避免以常规军事用途为借口发展潜在核武器能力。这一规范已经在限制核导弹运载能力方面发挥作用，值得核不扩散的其他领域模仿和学习。设置足够长的核“突破时间”有助于协调《不扩散核武器条约》的第二款和第四款在实践中的矛盾，为民用和核武器两个用途中间设置合理的防火墙。该规范已经在《联合全面行动计划》中制度化，但其普遍意义还需要更多实践来推动。总之，尽管上述三个规范非常重要，但它们仍处于成长阶段，比较脆弱。三边安全伙伴关系对这些规范的冲击可能导致其演化过程被阻断，而这些规范原本可以进一步加强甚至成为普适性和正式的国际制度。

美国、英国都是《不扩散核武器条约》谈判的主导国家和该条约的原始签约国，澳大利亚过往对核扩散问题一直较为谨慎。它们在核不扩散议程中的影响力都十分突出，其一举一动对核不扩散规范的演化有着至关重要的影响力。基于以上因素，美英澳三国的核潜艇合作可能对国际核秩序带来三方面影响。第一，美英澳核潜艇合作将损害国际核不扩散机制未来的有效性。由于技术的发展以及无核国家对核能需求的增长，核不扩散机制一直难以避免来自多方面的侵蚀和挑战，其有效性呈现出“不进则退”的状态。为此，国际社会需要不断增加新的核不扩散规范，以弥补新的扩散漏洞。扶植和推动新的核不扩散规范是维护核不扩散机制有效性的非常重要的一个环节。美英澳核潜艇合作有损三个重要的发展中的核不扩散规范，因此阻碍了国际社会维护核不扩散机制有效性的努力。第二，美英澳核潜艇合作带头破坏了发展中的核不扩散规范，降低了美国等国关于核不扩散的信用，从而削弱它们所标榜的在国际核不扩散中的领导和表率作用，产生负面的示范效应。第三，美英澳核潜艇合作可能加剧国际核不扩散制度和实践中的歧视性和多重标准，从而损害核不扩散的基础，并留下长远的隐患。（作者：李彬 清华大学国际关系学系教授；李享 清华大学国际关系学系博士研究生）