美国与菲律宾同盟关系的强化及其走向

一、美菲同盟的强化

2022年6月底小马科斯出任菲律宾总统以来，美菲关系迅速升温。2023年4月，美菲重启了间断七年之久的外长和防长“2+2”会议并发表《联合声明》，共同宣布扩大和全面实施《加强防务合作协定》、制定双边防务指针、深化海事安全合作，实现联盟的现代化。2023年4月30日至5月4日，小马科斯对美国进行工作访问，双方发布《美菲领导人联合声明》。美菲双边关系发展到新的高度，随着一系列举措的落实，其同盟关系明显走强。

首先，菲律宾对美新开放4个军事基地，承诺将扩大和全面加速实施《加强防务合作协定》，美军将扩大在菲律宾的轮换部署并预置更多的武器。

2023年2月美国国防部长奥斯汀访菲后，双方宣布将加快“全面实施”EDCA，菲将增设4个位于“战略要地”的新军事基地供美军使用。4月3日，菲政府正式公布了新增军事基地的具体位置，其中3个位于菲北部的吕宋岛，目前，菲允许美使用的9个基地中有6个直接面向台海或南海。军事基地的选址反映了美国的深思熟虑，也是其长期经营的结果。美国国防部计划到2023财年末拨款1亿多美元用于现有和新建EDCA基地的建设，与菲共同支持4个新基地的快速运营。根据新的协议，美军将扩大在菲的轮换部署并预置更多武器。

其次，美菲首次制定防务合作指针，加强联盟协调和双边规划，推动联盟合作迈上新台阶。美对菲律宾国防现代化的援助将提速，双方将提升两军的互操作性和信息共享，提升一体化威慑力。

2023年5月3日，美菲国防部长公布了首份《美菲双边防卫合作指针》。指针公布了双边防务合作的指导原则、防务磋商的主要机制和合作的优先事项，同意扩大在南海的联合军事演习和巡逻，推动实时信息共享，以应对地区紧张形势。指针明确《美菲共同防御条约》在应对威胁方面继续有效。未来如果安全环境发生变化，两国将对指针进行及时、适当的更新。指针确认“在太平洋，包括南中国海的任何地方，对菲律宾或美国武装部队(包括两国的海岸警卫队)飞机或公共船只的武装攻击，将援引MDT第四条和第五条规定的共同防御承诺”。

根据《美菲“2+2”联合声明》，双方同意在未来几个月制定美国对菲律宾安全援助路线图，以指引共享的防务现代化投资，形成未来五到十年军事设施的优先平台交付。海事安全合作是美菲同盟合作的优先事项，双方承诺尽快签署《海事安全框架实施准则》，加强在南海和“印太”地区海上安全合作与能力建设。值得注意的是，除加强人道主义和灾难救援能力外，美国对菲律宾的军事援助侧重于提升菲应对所谓“胁迫和灰色地带活动”的能力，以应对来自中国的挑战。

再次，美国主导并推动美菲日、美菲澳小三边合作，美菲日澳四边合作呼之欲出。

2022年9月15日，美菲日以视频方式首次举行三边防务政策对话，三方就共同的防务和安全挑战以及合作的领域等问题举行会谈，并同意开展定期对话。在2023年5月1日公布的《美菲领导人联合声明》中，双方明确表示期待美菲日、美菲澳三边合作。美国推动小三边合作的目的是在盟国间建立起对战略前景和威胁的共同认知，以及对台海突发事件形成预案和协调。日本和澳大利亚作为美国亚太联盟体系中的“北锚”和“南锚”，近年来与美国的防务合作和战略协调不断加强。菲律宾有着重要的战略位置，但军事实力弱小，通过小三边合作可以推进军事现代化、提升应对所谓“灰色地带”活动的能力；还可以加强与菲律宾的信息共享，提升海域态势感知能力。更重要的是，美国由此可以将菲整合进美国的“印太”联盟体系，提升美国和盟友共同应对台海危机和南海问题的能力。

在小三边的基础上，美菲日澳四边合作冒头。菲律宾、美国、日本和澳大利亚四国正考虑在南海进行联合巡航；美菲正就联合巡逻的细则进行磋商，预计2023年底前将成行。未来美菲日、美菲澳可能加强与美日韩和美日印澳等小多边机制的互动，以小集团的方式对中国进行遏制和打压。

此外，美菲日益加强在经贸、清洁能源、基础设施建设、供应链等领域的合作，拓展了同盟合作范围。

2022年11月美国副总统哈里斯访问菲律宾，除强调美菲同盟“坚若磐石”外，还承诺加强对菲律宾的经济与投资合作。美国提出一系列经济倡议，如能源政策对话、民用核能合作协议（“123”协议）、关键矿产供应链、棉兰老岛地热能项目、智慧安全港口发展等。在美菲“2+2 ”会议上，双方进一步确认将在基础设施现代化、数字经济、可再生能源、粮食安全、弹性供应链、深化双边贸易与投资等领域的合作。菲律宾将参加美国“印太经济伙伴框架”下4个项目的合作。小马科斯访美期间，拜登表示要向菲派出总统贸易与投资代表团，提升美国公司对菲创新经济、清洁能源转型、食品安全和关键矿产等领域的投资。虽然有些合作倡议还需要国会的批准，但是拜登政府在这些方面的诸多承诺表明，美重视对菲关系的全面发展，以补足联盟的经济短板，避免菲在经济上过于依赖中国，以换取菲在军事安全方面对美的全力配合。

总体上看，小马科斯上台不到一年，美菲关系取得重大突破，呈现出美国主导、快速推进和全方位铺开的特点。军事合作的重点是扩展基地、制定美菲双边防务指针、加速援助菲军事现代化；经济合作的重点则是美增加对菲投资，深化双方在清洁能源、基础设施建设、气候变化和供应链等领域的合作；同时，美菲日、美菲澳小三边合作和美菲日澳四边合作快速进展，共同加大力度对中国实行威慑和遏制。拜登政府通过联合声明等官方文件正式把南海问题纳入美菲共同防御条约的范畴，强化菲对美的安全依赖。值得注意的是，针对台海局势，美菲声明强调“维护台湾海峡的和平与稳定是全球安全与繁荣必不可少的因素”，表明美菲同盟关注的范围进一步扩展，其抗衡中国的指向性日趋明显。

二、美菲同盟强化的动因

美菲同盟的强化是美菲国内外因素、地区和全球战略环境变化综合作用的结果。其动力主要来自两个方面，拜登政府不断推高与中国的战略竞争、将同盟当成遏制和围堵中国的重要手段；菲律宾依靠美国抬高其对南海区域权益的声索。

从美国方面看，美菲同盟是美国强化印太联盟和伙伴网络，以“集体”的力量应对中国挑战的印太战略布局的重要一环。

首先，拜登政府更加重视同盟的作用，视同盟为美国力量的倍增器和推进“印太战略”的重要工具。

拜登政府发布的《临时国家安全战略指南》和《美国印太战略》都强调，美国要重振在世界各地的联盟和伙伴关系，并使之现代化。美菲同盟在拜登政府推进“印太战略”中起着重要的作用。菲律宾因与中国在南海存在主权争端，地理位置上临近台湾而显得更加重要。

美国并非南海主权声索国，起初美国对南海争端不持立场，但美国强调：维护航行自由，反对以武力改变现状，各方应遵守《联合国海洋法公约》，各国主权的声明应基于陆地原则。2020年7月，美国国务卿彭佩奥发表关于南海问题的立场声明，改变了美国在主权争端上不持立场的政策：支持菲律宾的立场，支持2016年国际海牙仲裁庭对菲律宾南海仲裁案的裁决，否定中国“九段线”主张的合法性。在美国的强行介入下，南海问题逐渐成为美国联合其他声索国和盟友遏制、打压中国的抓手，给中美关系的健康发展制造出一大障碍。2023年2月以来，由于菲律宾非法占据仁爱礁，中菲多次发生摩擦事件，南海局势再度紧张。在2023年4月美菲“2+2”会议联合声明中，美国在中菲南海争议岛礁的主权归属方面完全倒向菲。美国不断炒作中菲南海对峙和冲突，既是强化美菲同盟的手段，也是遏制中国的抓手。

其次，利用乌克兰危机后国际形势的变化积极拉拢菲律宾，满足菲在安全上对美的需求，换取菲在台海有事时支持美国。

2022年2月乌克兰危机的爆发对亚太地区产生重大影响。美国对中国的认知更为负面，更加认定中国是美国的系统性挑战。美国借口中美在台海爆发冲突的可能性和紧迫性，积极推动盟友和伙伴对其进行战略配合，提前制定计划和预案，提升一体化威慑力和战胜中国的能力。因此，与台湾地区临近的菲律宾在美国“印太”战略中的地位更加突出。随着中美竞争的加剧和台海形势的紧张，与盟国在可能的台海危机中加强战略协调和共同行动，成为拜登政府塑造其主导的盟伴体系的重量考量。

此外，东南亚是中美在“印太”竞争的主战场，美菲同盟关系的提升将加强美国在东南亚的军事存在和影响力，对美国-东盟关系的提升起到示范和带动作用。

拜登政府加大对东盟外交的力度，极力争取东盟，拉拢东南亚国家共同对付中国。拜登政府强调东盟主导的地区架构是自由与开放的“印太”的核心，美国继续支持实施《东盟印太展望》，多方施策提升美国与东盟关系。美国2022年5月在华盛顿举办美国-东盟特别峰会，并于2022年11月将双边关系提升为全面战略伙伴关系。当年启动了与东盟四个新的高级别对话进程，以支持东盟在气候行动、教育机会、海事合作以及健康卫生等领域的合作。可见，随着美菲同盟关系的提升，美国在东南亚地区的军事和经济存在将会加强，进而提升美国与东盟关系的发展。

从菲律宾方面看，与美国同盟关系的加强主要由三个方面的原因：

其一，菲律宾政府对美菲关系实行“再平衡”。小马科斯上台后迅速调整其前任的外交政策，强化与美国的军事安全合作。一方面，小马科斯把美菲同盟放在外交优先位置，重视保卫国家领土完整和主权，强调“不会将菲律宾任何一平方英寸的领土拱手让给任何外国势力”，菲仍希望美国进一步细化对菲的安全承诺。另一方面，杜特尔特实施的“亲中”外交政策在菲国内也引发过争议。长期以来，菲美同盟是菲律宾外交政策的基础。由于殖民历史和美国多年的培植，菲律宾有着强大的亲美势力，主要包括军方、情报、政府部门的亲美派。他们在南海问题上与美国的立场一致、支持强化美菲同盟。由于政治因素的影响，严格的安全审查等原因，中国对菲“一带一路”合作项目进展缓慢，菲民众的支持度受限。因南海问题和西方对“一带一路”倡议的负面评价加大了菲国内对中国作为经济伙伴的政治敏感性。

其二，菲律宾利用美菲同盟助力其维护或争取在南海的主权和海洋权益。菲律宾军事力量弱小，在南海问题上处于明显的劣势，寻求通过加强美菲同盟，促美将南海区域主权争端问题纳入同盟关系范畴，以利于自己。小马科斯执政后，把美菲同盟作为外交的优先事项，强调“没有美国就看不到未来”。这是美菲同盟强化的直接推力。实际上，美菲同盟的强化是菲律宾积极推动的结果，体现了菲律宾的战略主动性。

1951年签署的《美菲共同防御条约》是冷战时期美菲共同应对所谓共产主义威胁的产物。当时，中菲在南海海域的有关主权争端尚未出现。20世纪70年代后，这一争端从无到有且愈演愈烈，菲律宾希望将存有主权争端的南海海域岛屿纳入同盟条约的适用范围，但美国一直保持战略模糊。杜特尔特执政时期，菲律宾多次提出重新审查该条约，评估在新的国际形势下该条约的去留。在菲律宾不懈的推动下，也由于中美博弈的不断加剧，美国开始认真考虑对《美菲共同防御条约》进行战略明晰。2019年12月，美国时任国务卿蓬佩奥在马尼拉首次明确承诺，“在南中国海对菲律宾军队、飞机、公共船只的任务武装攻击都将引发共同防御义务”，回应了菲律宾的安全关切。但菲律宾方面仍然认为该条约对其保护滞后。

小马科斯上台后成立了一个由国家安全委员会、国防部和外交部的官员组成的研究小组，研究和审查该条约。该小组的主要议题是：如何修正或调整已历71年的该条约，使其适应不断变化的时代。2023年5月出台的《美菲双边防卫指针》在很大程度上满足了菲律宾对美国的安全需求。它详细规定：在出现威胁、紧急危机或突发事件时，同盟如何协调并做出反应。通过提升联盟协调和双边计划、互操作性、信息共享、防务现代化等方面的合作，美菲同盟关系的紧密度明显增强。

其三，乌克兰危机后，菲认为自身安全与台海局势密切相关，为了维护自身安全需要对美国进行战略配合。

面对乌克兰危机久拖不决，在“今日乌克兰，明日台湾”的视角下，菲律宾对台海可能爆发冲突的战略焦虑不断升高，认为自己届时很难置身事外，因为它既与美国有条约义务，又在地理位置上临近该区域；一旦台海冲突爆发或升级，会有大量难民涌入菲北部吕宋岛和大量菲侨民从台湾撤离。这促使小马科斯政府有意与美国加强军事安全合作。

菲对美新开放的军事基地中有3个位于靠近台湾的吕宋岛，表明菲对美的战略配合更加紧密。美国兰德公司、战略和国际问题研究中心（CSIS）的专家认为，获准使用菲律宾靠近台湾地区的吕宋岛的军事基地将显著增强美军对台海危机的反应能力，从而有助于遏阻北京对台动武。而巴拉望岛靠近菲律宾与中国在南海有主权争端的主要岛屿和海域，向巴拉望岛轮派部队将使美军能更有效地帮助菲律宾应对与中国的冲突。

三、美菲同盟的未来走向

美菲同盟的迅速强化超出了许多人的预期。菲律宾对美国新开放四个军事基地尤其与美国力量在“印太”地区的广泛、分散式部署高度契合。这一切将对地区安全形势产生深远而复杂的影响。未来一段时间内，菲律宾将在多大程度上配合美国的“印太战略”和对华围堵？中菲关系是否会急转直下，进而再陷低谷？这些问题无疑都取决于美菲同盟的走向。总体而言，未来美菲同盟的走向无非有三种可能。第一种，美菲同盟继续不断强化，菲律宾将开放更多的基地给美军使用，允许美军在可能的台海冲突中使用菲军事基地采取进攻性军事行动和给予后勤支援。菲完全倒向美国，沦为美国遏制中国的工具。第二种，美菲同盟自2023年5月小马科斯访美时期的高点逐渐走向弱化。第三种，由于国内舆论的影响和平衡对华关系的需要，小马科斯政府可能进行外交政策的微调或放缓对美的同盟合作，然后美菲同盟缓慢地进一步走强。

综合看来，第三种可能性更大。小马科斯上台不到一年，美菲同盟关系的深化已经为其任期内的美菲关系定下基调。小马科斯政府快速强化美菲同盟尤其是军事安全合作，在国内引发不满和反对，在国外也遇到中国等国的质疑和反对，这给菲政府对外政策和美菲同盟关系步伐的调整埋下了伏笔。菲政府对内必须向公众解释与美国签署的新安全协议将如何影响与美国的伙伴关系、与中国的关系，并如何塑造本国的国家安全；对外需要向中国解释对美开放临近台湾海峡之军事基地的意图和在台海问题上的立场，是否将跟随美国遏制和围堵中国。作为美国曾经的殖民地，菲国内对美存在民族主义情绪，如果美菲同盟发展的步伐过快过急，可能引发反弹。小马科斯表示，不允许美国根据EDCA将菲军事基地用于任何进攻性行动，“不允许菲律宾作为任何军事行动的中转站”。其中显然具有淡化甚或预防某种后果之意。从更广的意义上说，美菲同盟的发展还将受到其他不少重要因素的制约。

第一，美国与菲律宾的国家利益并非完全一致。作为二战后国际体系中唯一的超级大国，美国的国家利益是全球性的，长期以来都将维持自己的世界领导地位当成重要的国家战略目标。2022年10月22日，拜登政府发布《国家安全战略报告》称，“中国是唯一有意图重塑国际秩序，并结合经济、外交、军事和技术力量推进这一目标的竞争对手”，中国希望在“印太”地区取得领导地位，并取代美国。与中国开展竞争，并且“竞赢”中国，维持美国在国际体系中的领导地位是美国的战略目标。拜登政府在意识形态、高科技、供应链、经贸与军事等领域与中国开展全方位的战略竞争，并联合盟友和伙伴遏制、围堵中国。菲律宾则希望借助美菲同盟维护其在南海区域的主权和海洋权益，跟随美国全方位遏制中国并不符合菲的国家利益。菲中虽然在南海问题上存在分歧，但在深化经贸合作、维护地区和平等方面的立场和利益是一致的。2023年1月小马科斯对中国进行国事访问时，中菲就加强合作、管控南海问题上的分歧达成共识。中菲同意在深化农业、基建、能源和人文四大重点领域合作，并在国防、安全、科技贸易和投资等领域拓展合作，进一步加强全面战略伙伴关系，推动双边关系再上新台阶。美菲在国家利益上的差异将规制双方的合作及共同对华行动。

第二，美菲在台湾问题上的立场差异将制约同盟关系的深广度。美国之所以强化美菲同盟是因为在应对可能的台海危机方面对菲有着明显的诉求。但是，在台湾问题上，美菲的立场并不相同。自美国把中国定义为“首要战略竞争者”、中美关系进入以战略竞争为主的阶段以来，台湾问题的重要性和敏感性显著上升。美国通过高层访问、对台军售、对台发展实质关系等方式不断掏空“一个中国”原则，为“台独”势力撑腰打气。乌克兰危机爆发后，美国大肆渲染中国可能“武统”台湾和所谓“台海战争”，又一次大炒“中国威胁”论，并联合盟友和伙伴遏制中国，甚至制定预案和进行军事部署的准备。台湾问题成为美国构建反华统一战线的工具。菲律宾始终坚持“一个中国”政策，这体现在中菲建交联合公报的文本和菲律宾的外交实践中。2023年1月，小马科斯总统访华其间，在与中国发表的联合声明中再次明确表示，“菲律宾重申恪守一个中国政策”。应菲律宾外长邀请，中国国务委员兼外交部长2023年4月21-23日访问菲律宾，其间菲方表示坚持一个中国政策，承认中国是唯一合法政府。

第三，菲中关系深入发展的牵制作用。小马科斯上台后，既强调领土防御的重要性，又强调要与中国加强经济合作，推动菲律宾“大建特建”计划与中国“一带一路”倡议的对接，虽未放弃在中美之间寻求平衡的惯常做法，更显从中国崛起中谋求发展机遇之取向。目前，在美国的主导下，美菲军事合作快速推进并有明显突破，但是菲中的合作和谈判也在进行中。小马科斯2023年1月访华为中菲关系向好开了新局，未来两国还要就经济合作、海洋争端开展对话和协商。小马科斯2023年4月底访美前夕对媒体表示，菲中将就捕鱼权进行讨论，菲中在南海问题上的矛盾必须通过中菲“直接沟通路线”寻求解决。当然，不可否认，中美关系竞争性一面的凸显使得菲律宾的大国平衡外交更难实施。

第四，乌克兰危机爆发以来，美国短期内被迫在东西两面承压，其战略和实践的资源供给存在不确定性。乌克兰危机尚未结束，美国面对来自欧洲和亚洲两方面的压力，所需精力和资源难保充足、平衡。有学者认为，与拜登政府宏大的战略目标相比，目前美国在“印太”地区投入的资源并不匹配。拜登政府强化美菲同盟关系，在很大程度上迎合了菲对经济合作的需求。美菲宣布的经济合作计划包括基础设施建设、清洁能源、关键矿物质开发、高科技合作等广泛的内容，但是美国是否有财力对菲律宾的经济建设提供资金难以确定。美国对菲外交的优先事项仍在军事领域。拜登政府为实施EDCA及其扩展项目，不断追加资金，而经济领域投入的资金并不多。美对加强与菲同盟关系的承诺要想完全落实到位有很大难度。

结语

菲律宾政府将美菲同盟关系置于外交的优先事项并快速推进，在一定程度上反映了菲律宾与美国国家利益的契合度，但加大了地区和平和稳定的不确定性，尤其给中国的周边安全环境带来挑战。首先，美国对菲加大军事援助力度、深化互操作性，可能助推菲在南海问题上对华示强，加剧南海问题的国际化。美菲同盟的强化将增大菲律宾军方和防务部门鹰派的势力，进而在南海问题上与中国爆发更多、更严重的对峙或摩擦，这又给美国的干预和介入提供缝隙，使南海问题更加复杂。其次，美国强化在菲律宾的战略部署，并与美国在日本和韩国的基地加强互动，从而强化第一岛链，加大对中国的威慑力。未来美菲日、美菲澳可能加大与美日韩、美日印澳等机制的联动与合作。美国推动中国周边小三边、小四边安全机制的互动和嵌套，使南海问题和台海问题的联动的可能性加大，增加了台海问题和南海问题和平解决的难度。（作者：曹筱阳 中国社科院亚太与全球战略研究院助理研究员）