美日菲安全合作：动因、特征及影响

2022年12月11日，美日菲三国陆军高官举行首次会谈，就地区形势交换意见，并一致同意每年举行一次三方会议，加强防务合作，落实合作倡议，维护和增进一个“自由、开放的印太”。2023年6月1日至7日，美日菲海岸警卫队在菲律宾巴丹省附近的南海水域进行海上演习，演习内容包括通信、机动、反海盗模拟以及对可能携带大规模杀伤性武器船只的拦截，旨在提高三国的搜救合作和执法能力。同年10月2日至13日，美日菲联合英法加澳等域内外多国海军在吕宋岛南部水域举行了代号为“齐心协力”的年度军事演习，共有大约1800多名官兵参加，彰显出美日菲试图拉拢更多国家介入南海局势的倾向。

美日菲安全合作与地区形势存在着较强的联动效应，并随着三国内外战略倾向和政策措施的变化而有所改变。近年来，随着亚太地区在全球安全和经贸架构中的地位提升，美国推动与部分盟友合作，施加更大影响的态势也有所增强。也正是如此，此前特朗普政府就在推进“太平洋威慑倡议”和“印太海洋安全倡议”的过程中，努力推动美日菲三边军事安全合作。拜登政府上台以来，更是加大了对亚太地区的战略投入，极力拉拢在2022年开始执政的菲律宾小马科斯政府并且取得较明显进展，美日菲开始积极探讨建立三方安全合作模式。菲律宾国际战略研究院院长维克托·曼希特认为，三方正致力于构建应对日益增强的安全挑战网络，特别是海洋领域的安全挑战，努力促进以规则为基础的国际秩序。这似乎意味着，美国主导组建的一个新的三方安全合作机制，即美日菲三方同盟正在形成。

一、美日菲加强安全合作的基本动因

美国与日本和菲律宾分别具有双边同盟关系。美日在二战时期是对手，美国成为战后占领日本并长期驻军的唯一战胜国，日本成为事实上的美国附庸。尽管日本近年来强调扩大自己的自主权，试图成为一个正常国家，但在战略上却越来越受制和服务于美国的全球和地区战略。与此同时，菲律宾小马科斯政府在追求发展菲律宾经济的同时，也试图借助外力来增强自主能力，向外界展示维护国家主权和领土完整的决心，因此与美国加强了安全合作。随着中美战略博弈日益加剧，美国加紧了协调与日菲的三方安全合作。总体来看，美日菲安全合作主要有以下几方面的动因。

（一）美国全球领导力大幅下降，亟须盟友提供战略支持

随着各国自主意识的增强，特别是发展中国家近年来集体性崛起，发达国家产业空洞化程度提升，虚拟经济一再出现问题，国际政治和经济秩序都进入了快速转型期。包括美国在内的守成大国，越来越难以让独立性增强的发展中国家，特别是新兴国家继续居于屈从的被支配地位。无论在处理国际热点问题还是全球治理难题等方面，美国都已经难以独自应对和解决，而仅仅借助传统的西方阵营而不是更广大的发展中国家，往往也无济于事。在这种情况下，美西方不得不在维持既有传统阵营的情况下，不断形成新阵营的网络化、集团化，并扩展阵营的外围合作伙伴，从而形成更具影响力的圈层型合作群体。

在此背景下，一些具有小多边性质的安全和经贸合作机制应运而生，成为美国构筑“小院高墙”以竞赢对手的重要工具。这种情况在亚太地区表现得更加明显。美国不再能够单方面支配地区安全秩序，中国在影响力上迅速缩小了与美国的差距，在维护国家主权和领土完整等方面已经能有效慑止美国的冒险性军事行动。为此，美国提出了“印太战略”和“一体化威慑”理论，旨在利用自身在亚太地区尤其是在所谓的第一和第二岛链之间的盟友形成合作网络，成立针对某些具体问题的多个“小多边”合作机制。美英澳三方合作伙伴关系（AUKUS）应运而生，对美国在西太平洋和南太平洋投射力量，维护自己所界定的“自由国际秩序”发挥了至关重要的作用。与此同时，美日韩三方联盟对于应对朝鲜、俄罗斯和中国在黄海和东海的所谓“威胁”也具有类似的战略价值。美日菲安全合作则有助于美国增强在整个西太平洋的威慑能力。

（二）亚太地区缺乏有效约束性多边主义，为美国建构小多边安全机制提供契机

冷战结束以来，亚太地区多边主义获得了较快发展，形成了以东盟为核心的战略、安全、外交和经贸类多边合作机制。东盟有意识地将自己定位为更具包容性和稳定秩序的推动者。然而，随着奥巴马政府推动全球战略重心东移，推出“亚太再平衡战略”，地区多边安全合作机制的效用短板逐渐显现出来。尽管东亚峰会、东盟地区论坛和东盟防长扩大会议等机制已经成为东盟主导的、大国之间可以进行制度化对话的重要平台，但却不能约束美国的霸权主义倾向。美国利用东盟内部分歧，成功地运筹地区盟伴特别是日本、澳大利亚和菲律宾等盟国，共同推动地区安全秩序朝着更有利于自身的方向演变，引发南海问题升温并持续发酵。鉴于东盟强调推动这些多边机制决策依赖于“共识”原则，美国有效地利用了其脆弱环节及漏洞，在其盟友及部分伙伴的支持和帮助下，增加自己希望讨论的附加议题，来实现丑化中国形象、遏制中国崛起的战略目标。东盟未能明确指出并谴责美国组建小多边安全机制、削弱多边合作机制的政策，未能阻止其与部分国家开展一些颇具挑衅性的双边联合军事演习，并试图阻扰中国和东盟国家磋商“南海行为准则”进程的行为，也助长了美国重塑地区秩序的意愿。

（三）美日菲均试图削弱中国日益增强的军事影响力，有效遏制中国“挑战安全”

在美国看来，中国试图破坏其在亚太的联盟体系，并挑战自己具有强大话语权的“基于规则的秩序”，特别是地区海洋秩序。中国在周边海域的行动信心日益增强，加强对部分岛礁的建设引起国际社会对所谓“岛礁军事化”的关注，美国认为中国的行动可能会改变地区力量平衡。在东海方向，中国海警船在钓鱼岛周围保持常态化巡逻，加强对这些岛屿及其周边水域的管辖，让日本海上保安厅感受到极大压力。在台湾海峡，中国试图渐进性地恢复对台湾岛周边海空域管辖，分阶段、实质性地实行一个中国原则。在南海方向，中国重新设置行政区划，进行岛礁建设和力量部署，正实现对相关海域的实际管辖。在此情况下，美国认为有必要与盟友加强战略合作，利用全球和地区性安全议题，削弱中国快速增强的海洋运筹和活动能力，压缩中国日益扩大的海洋活动范围，并利用国际法迫使中国在地区争端中作出妥协。美日菲安全合作可以分别应对中国在东海和南海的行动，不仅能增强原本相对薄弱的日菲合作，而且可以连接日菲之间的战略空间，形成“三海联动”，产生关门牵制中国的力量倍增效应，对中国进行更有效的战略威慑，避免在未来陷入被动的局面。

（四）菲律宾外交策略变化，对加强与美日安全合作态度积极

建立美日菲三方同盟似乎正成为美国对中国实施“一体化威慑”战略的核心。美国与其亚太地区盟友体系之所以体现为双边关系，主要是因为任何一对盟友关系都是为了应对具体安全威胁，有些到目前已经逐渐淡化了，只能靠美国强行让这些盟国承担遏制中国的同盟义务。在这些盟友中，菲律宾虽是军事实力相对较弱的国家，但近年来菲本土已经不再面临外来安全威胁，维持和强化与美国盟友关系的必要性较低，是三方安全合作中最弱一环，只有部分较亲美的国家领导人才可能冒着放弃国家战略自主性的风险愿意这样做。菲律宾缺乏澳大利亚、日本和韩国等美国其他地区盟友的作战能力，但地理位置极其特殊，位于扼守印度洋到太平洋的交通要道上，可谓美日必须高度重视的理想型安全合作对象。鉴于中菲在南海存在岛礁主权和海域管辖权之争，菲律宾是更倾向于和西方国家结盟的东盟国家。正因如此，菲律宾是唯一公开支持AUKUS的东南亚国家，同时欢迎与美、澳、日、韩等所有美国盟友建立更密切的安全关系。相比之下，日本近年来一直奉行以美国为靠山、拉拢更多域内外国家遏制中国崛起的政策，对与菲律宾加强安全合作始终都比较积极，希望菲律宾能在南海方向上更多地牵制中国，减轻自己在东海方向的战略压力，但一直没有什么成效。然而，小马科斯政府上台后，很快改变了杜特尔特政府相对平衡且谨慎的外交政策，寻求在安全上加强与美日合作，为美日菲结成三方安全伙伴关系创造了条件。

二、美日菲安全合作的主要特征

从2011年奥巴马政府开始，美国就一直支持加强与盟友之间的双边安全合作，尤其是澳大利亚和日本之间的双边合作，以及美日韩、美日菲及美日澳之间的三方合作。拜登政府继承了奥巴马政府的政策策略。可以说，美日菲三方安全合作是美国推进双边联盟关系三边化的重要体现之一。

即使在杜特尔特政府时期，美国也没有放弃拉拢菲律宾政府的努力，切实推进美日菲合作。2020年2月11日，杜特尔特政府宣布将终止与美国签署的《访问部队协议》，但后来表示，“基于当前区域情势的变化”，自2020年6月1日起暂停终止这一协议六个月。美国防部长奥斯汀亲赴菲律宾劝说杜特尔特政府全面恢复《访问部队协议》，为双方“进行更全面的演习”奠定了基础。美菲在2022年3月底举行为期12天的“肩并肩”联合演习，虽受到新冠疫情影响，但依然有近9000名官兵参加，为2015年以来最大规模的演习。

小马科斯总统对美国的信任程度远高于前任，并将结盟视为促进国家安全战略的首要任务，为美日菲安全合作提供了更多便利。2022年8月6日，美国国务卿安东尼·布林肯与菲律宾总统小马科斯会谈，再次确认两国的同盟关系。此后，菲律宾外交战略开始转向。小马科斯总统逐渐放弃了前任杜特尔特政府在大国间保持战略中立的立场，积极与美国进行安全接触。2022年9月，美国总统拜登在纽约与小马科斯总统的会晤是双方关系向前迈出的积极一步。同年9月13日，美日菲三国代表以视频方式举行首届三方防务政策对话，就共同防务和安全挑战交换意见，并讨论了海洋安全和海域态势感知、网络安全、信息共享以及人道主义援助和救灾等可能合作项目。

2022年12月6日，两架属于日本航空自卫队的F-15飞机，降落在菲律宾首都马尼拉北郊的克拉克空军基地。这是二战后日本自卫队的战斗机首次飞抵菲律宾，是日菲两国深化军事合作的重要指标。菲律宾成为继美国和澳大利亚之后，日本向海外派遣战机的第三个国家。2023年4月11日至28日，美菲进行了30多年来规模最大的“肩并肩”联合军演，高调展示它们重新加强的同盟关系，双方共计17600名军人参加此次军演，首次设立包括“爱国者”导弹、“海马斯”高机动火箭炮系统的海上实弹射击训练，设置实弹击沉目标船，进行网络防御演练等项目。同年6月16日，美日菲三国国家安全顾问举行首次联合会谈，同意进一步加强防务合作。

总体来看，美日菲安全合作大致具有以下几方面的特征。

（一）美国表现出极强的战略主导，促使盟友为其“印太战略”提供更多帮助

尽管拜登政府依然在极力推进美日印澳四方安全对话，但因具有全球抱负的印度不是美国盟友，且具有较强战略自主性，在很多遏华议题上并不总是屈从美国意志、听从美国指令，削弱了美国借其遏华的效果。美国转而更专注与其传统双边盟友结成“小多边”遏华机制，诱使甚至胁迫盟友帮助其巩固遏华网络，弥补其难以为继的军事优势，以更小代价筑牢遏华体系。这也是拜登政府更加重视美传统盟友，试图将双边防务合作“小多边”化，结成具有实质性军事集团的根本原因。对美国来说，如果不分别与日本和菲律宾进行强有力的合作，就没有特别可行的战略来压制中国在东海和南海日益增强的存在度和影响力。美国和日本日益迫切需要加强与菲律宾的战略合作关系，因此总是强调合作的互惠互利性，特别是三方合作对地区安全的积极促进作用。

（二）日本主动配合美国遏制中国，并寻求增强战略自主

近年来，日本感受到来自中国的战略压力越来越大。中国海警的规模不断扩大，在钓鱼岛周围巡航时间更长、频次更高。2022年12月，日本防卫省发布的《国家防卫战略》称，“中国海警多次闯入尖阁列岛（即我钓鱼岛及其附属岛屿——引者注）附近的日本领海”“中国海军舰艇在日本领海和西南诸岛周围的毗连区航行”。日方认为，中国可能会采取措施，迫使其在进行妥协或升级紧张局势之间选择前者，以维护其对岛屿的行政管辖。因此，日本在深化与菲律宾的合作方面相当主动。对日本来说，不断加深的军事关系，可能为日菲之间达成《互惠准入协议》奠定基础，就像日本与澳大利亚及英国签署的协议一样。也正是如此，日本长期以军事交流为名，简化人道主义救援程序，加强与菲律宾的军事合作，推进日菲间战略协调。

（三）菲律宾积极迎合美日诉求，试图增强国家安全硬实力

由于前总统杜特尔特对美国持不信任立场，以及美国对其国内禁毒政策持有异议，美菲关系在杜特尔特执政时期面临较多挑战，进展缓慢。然而，菲律宾依然是美国在东南亚的最大军事受援国。为了促进军事互操作性，美国同意在2023年与菲律宾进行496次双边军事交流，比2022年增加35次。在此情况下，小马科斯政府对加强与美军事合作更加积极。2022年8月6日，美国国务卿布林肯访菲，以台海局势为由，强调加强美菲同盟关系重要性，最终劝说小马科斯总统依靠美国。小马科斯总统多次在南海问题上做出强硬表态，既是强调自己在维护国家安全上立场坚定，也是美方多次在南海问题上做出支持菲方表态的结果。

（四）美日菲均试图加强协同行动，在西太筑牢遏制中国东进岛链

美日菲安全合作存在着过于强调共同遏制中国的功能，针对的都是极为敏感的海洋问题。美日菲应对的不仅有菲律宾高度关注的南海问题，还有美日极度重视、且菲律宾可能被迫介入的台海问题。从地缘上看，菲律宾位于印度洋到太平洋的关键通道上，更是位于西太平洋地区的中间环节上，处于美国第一岛链中最为薄弱的位置。美日菲安全合作可以让三国及美国更多盟国，如澳大利亚等加强安全合作提供更多便利，增强菲律宾应对南海和台海问题的能力和信心，有助于美国在西太平洋地区遏制中国试图扩大在第一岛链以东活动的意图和能力。美日菲在军事安全上实现以情报信息共享和互操作性为基础的合作，不仅可以将位于西太平洋的第一岛链更加紧密且强劲地连接起来，而且能够增强美国未来干涉台海问题上的能力，阻扰中国实现国家统一大业，从而可以更有力地阻碍中国持续快速崛起的节奏和进程。

三、美日菲安全合作的战略影响

美日菲安全合作只是美国近年来与其盟友试图建构的三方安全合作机制之一，但却是美“印太战略”最为关键的一环。美日韩针对的是东北亚，特别是朝鲜半岛安全局势，美英澳针对的是亚太地区的海洋安全，美英通过帮助澳大利亚建造核潜艇维持美国的海洋霸权。然而，美日菲安全合作一旦建立并巩固，未来就存在扩展的可能，有助于美增强在西太平洋地区的安全影响力，可能会产生长期且广泛的影响。

（一）有所增强的遏制力对中国战略优势明显，对中国安全利益构成挑战

美国在亚太地区的传统双边盟友关系针对的问题更具体、更直接，更容易让美陷入与中国直接对峙状态，甚至处于相对不利的位置。美国构筑美日菲等“小多边”安全合作机制，会通过与其盟友的集体性力量形成联动效应，大大减弱美国遏制中国持续崛起的战略压力。在这种情况下，美国未来可能进一步扩展这种模式，增加成员或拓展地理范围，甚至拉拢更多北约盟友进入亚太地区，挑战中国周边安全利益，增强其塑造地区局势的能力。EDCA允许美国进入预定的菲律宾军事基地，美国为升级、预先部署设备以及参与联合训练和行动提供资金。除了阿基诺三世政府时期菲律宾提供的五个军事基地外，2023年小马科斯政府再次向美国提供了四个军事基地，其中有三个面对着巴士海峡另一侧的台湾岛，另一个正对着南沙群岛，为未来美国在台海和南海有事时快速应对提供了条件。随着日本与菲律宾签署《互惠准入协议》，日本未来有可能进驻到菲律宾向美国开放的基地中，为三方协同应对中国在相关区域的活动提供了条件。

（二）日菲将深度嵌入美“印太战略”而丧失更多战略自主

尽管日菲参加三方安全伙伴关系也具有自己的战略意图和动力，但三方合作可能会让美国利用自己的战略优势，削弱日菲在应对中国方面的战略自主性，离间和破坏其与中国至少在经贸上保持合作的氛围。美通过这种“小多边”安全合作模式更容易通过会议研讨、联演联训、援助项目和共同行动等方式绑架盟友的战略理念和政策选择，并通过挑起其与中国矛盾增强其对中国猜忌心理和敌意，减弱其与中国继续保持密切合作的意愿。美菲举行“肩并肩”联合军事演习和“2+2”会议，就有可能让军事实力较弱的菲律宾彻底被美国裹挟，将安全议题置于对外关系议程中更优先的位置。

尽管日菲都对中国日益增强的军事力量和存在保持着一定的疑惧之心，且担心自己在与中国发生冲突时处于弱势，但双方与中国发生直接冲突的场景和可能性并不一致。日本对南海问题上的担心，主要在于海上国际通道的安全问题，其次才是所谓的“基于规则的国际秩序”。然而，菲律宾并不十分关切中日是否会在东海爆发冲突。当然，日菲都担心台海爆发冲突，但日本更多是从地区局势的角度考虑其对自身安全的影响，而菲律宾主要是担心在台的本国劳工。但无论如何，如果双方都过度担心自己的安全利益，就有可能被美国的“印太战略”所挟持，从而被迫加入遏制中国的战略队伍中，不仅会丧失自我，而且有可能在关键时期随时成为“弃子”，损失更多的国家利益。

（三）美国可能裹挟更多地区国家安全战略而使地区格局严重扭曲

近期来看，美国不仅不愿运用外交资源，促进亚太地区安全问题的和平解决，而且试图通过炒热地区热点问题，让更多的地区国家，特别是自己的盟友，更明确地选择与自己站在一起，应对主要是来自中国的“战略挑战”。为此，美国不仅强化了对其地区盟友的安全承诺，而且试图通过外交途径增强盟国之间的战略协作关系。从目前来看，美日韩、美日菲和美日澳等三方安全伙伴关系都呈现出上升态势，未来甚至会出现更多三方甚至多方的安全合作安排。当然，对美国来说，鉴于尚未结盟的印度在“四方安全对话”中的战略自主性较强，未来的这种安排还是优先选择自己的盟国，特别是军事实力和追随意识较强且试图成为东北亚和南太地区强权的日本和澳大利亚。

此外，美国也在快速提升与亚太地区其他国家，特别是印尼、新加坡、马来西亚和越南等的安全合作关系，试图将这些国家塑造成为遏制中国崛起的第二梯队。例如，美国以提升海域态势感知和反恐能力为名，不仅向印尼军警提供培训和援助，而且分别与印尼海陆军建立了机制性的双边和多边演习，提升了印尼在纳土纳群岛附近水域挑战和拒绝中国海域权利主张的信心。美国的这种战略举措不仅会分裂东盟，极大削弱东盟作为地区多边合作机制的中心地位，而且如果能确实遏制中国崛起势头，会不可避免地刺激更多国家加入其中，造成地区格局的严重扭曲。

（四）美日菲安全合作恐使地区热点问题引发局势持续紧张，影响地区一体化进程

美日菲等小多边安全合作安排的相关行动针对中国的迹象和动作过于明显，必然会引起中国的反感和反制，不仅会破坏中国与部分美国盟伴之间的关系，而且会影响地区既有的合作架构。美国以地区热点问题为抓手，肆意挑起涉中国国家核心利益的安全议题，不仅会消耗中国维护国家安全的战略资源，而且会挑拨中国与部分周边国家关系，破坏中国与相关国家合作的环境。近年来，美国与其部分盟友一道，不断炒作朝鲜半岛安全局势，东海、台海和南海问题，几度导致中国与韩国、日本、菲律宾和澳大利亚关系恶化，不仅影响了中国与这些国家的经贸关系，而且破坏了地区一体化取得更多更好成果的总体氛围。美国努力借助这些“小多边”机制，增强其干涉中国内政外交的力度，增加中国应对和反制的难度。如果中国将注意力集中到与美国及其盟友的斗争上，就有可能偏离团结更多地区国家进行合作的正道。在这种情况下，区域全面经济伙伴关系协定促进各国经贸增长的效果可能会打折扣，中国申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定的前景也会变得越来越不确定。

当然，美国构建的诸如美日菲之类的“小多边”安全合作安排也具有一定的脆弱性，非正式盟友或相对弱势的国家是其可能最终破功的“软肋”，如四方安全对话中的印度、美英澳伙伴关系中的澳大利亚、美日韩三边关系中的韩国、美日菲安全合作中的菲律宾等。此外，日菲伙伴关系远没有美菲及美日同盟合作程度高、机制性强，相互借重的三边关系是不平衡的。这些国家虽然也试图促进自身主张的利益，但本土安全并没有受到实质性的威胁，解决与邻国的领土主权和海洋管辖权争端的需求并不迫切。相比之下，新冠疫情后全球经济复苏前景黯淡，发展经济的任务显得尤为紧迫。美国缺少提供普遍优惠的经贸承诺，却让盟友承受过多过高的安全风险，显示出这种合作安排强烈的不对称性和不稳定性。正如殖民和冷战时期一样，美军在菲律宾的一些活动并不完全受菲方所约束，对菲律宾主权独立和领土安全其实已经构成了挑战。此外，美国的这些举措已经引起了居于亚太地区中央地带的非美国盟友的大部分东盟国家的高度警惕，它们担心此类的小多边安全合作会削弱东盟在地区多边架构中的中心地位，因而敦促美国采取更具透明度和包容性的对外战略。（作者：周士新 上海国际问题研究院外交政策研究所周边外交研究室主任）