“印太海域态势感知伙伴关系”新动向及发展趋势

内容摘要：海洋属性是印太地区地缘战略价值的重要体现。在美日印澳“四边机制”推动下,“印太海域态势感知伙伴关系”倡议以强化东南亚、印度洋和太平洋岛屿海域内的信息收集、分享以及沿岸国家能力建设为目标,兼顾规范地区海洋秩序的长远考虑,体现出针对中国的地缘政治思维和美国主导、盟伴配合的特点。随着具体项目的实施,四国正在将尖端技术应用于印太海域的动态感知,并通过创新型合作方式向更多伙伴国传输和分享数据信息,加强在信息分析、海洋执法和军事协作能力建设方面的协调合作。该倡议对于地区海洋权力格局变迁、印太海域秩序建构和中国海洋活动的影响也逐渐显现。未来,该倡议的拓展性与局限性并存,发展充满不确定性,反向印证了印太海洋的安全与稳定有赖于地区国家的共同努力,而非满不确定性,反向印证了印太海洋的安全与稳定有赖于地区国家的共同努力,而非指向性明显的某种倡议或小集团式安排。

印太地区拥有近三分之二的世界经济总量,是全球一半人口的家园。海洋是这一地区的主导性地缘特征,也是区域内许多国家发展和大半人口生存的“生命线”。地区国家高度依赖海洋在国家安全和发展中的作用,将海域态势感知(Maritime Domain Awareness，MDA)视为了解其领海及周边海域情况的重要手段。国际海事组织(IMO)将海域感知界定为“对于所有与海洋状况相关、能够影响安全、安定、经济或环境的行为的有效理解”。从具体行动上看,海域态势感知是“收集,聚合和分析海洋环境中的行动及条件的相关数据,并将收集到的数据和分析结果传递给决策者的过程”。从实用性来看,海域态势感知是获取关于威胁的信息,并据此决定相关行动的能力,也是确保海洋安全进而保卫国家安全和主权的工具。从涉及的行为体来看,海洋的流动性使海域在一定范围内高度关联,大部分海洋问题的影响是跨国性的,一国对海域情况的感知手段和行动能力不可避免地影响到其他国家。因此,本质上,海域态势感知可以被视作一种管理海洋事务的能力,国家在这方面的任何举措都具有重要的战略意义。

印太地区海洋事务是美日印澳四国共同的关注重点。自2022年5月四国首脑在东京提出的“印太海域态势感知伙伴关系”( the Indo-PacificPartnership for Maritime Domain Awareness ,以下简称IPMDA)倡议以来,国内外学者普遍认为该倡议是“四边机制”( QUAD)成立以来在安全领域内的最大进展,机制因此有了“牙齿”,并可能成为四国安全合作的“特洛伊木马”,即表面聚焦区域内海洋人道主义和自然灾害以及非法捕捞等非传统安全议题,实际却加强了四国海军机构的合作和参与国的海上军事能力。以更宏大的视角观之,倡议是美国在“印太战略”框架下重新规划其海域态势感知布局的战略行动,践行了“四边机制”和“印太战略”的原则信条,对中国的海洋活动,海域治理和地区国家关系构成新挑战。在四国积极推动下,倡议已经成为美国推进“印太战略”的重要抓手。2023年5月G7峰会期间,“四边机制”领导人举行正式会晤后发表《联合声明》,对IPMDA正处于“试点阶段”表示满意。既有文献为本文提供了宝贵的研究基础,但随着倡议的深入实施,出现新发展、新变化,其功能和特点不断表现在最新进展中,对地区海洋力量格局、秩序演进的影响也在逐步显露,值得持续跟踪研究,并在此基础上对其发展趋势进行深入思考,以期为我们展望未来地区战略态势提供重要视角。

一、“印太海域态势感知伙伴关系”的功能及特点

在2022年东京峰会《联合声明》中,美日印澳四国提出了一个新的海域态势感知倡议,即IPMDA,称四国将与印太国家一起工作,支持印度洋、东南亚和太平洋岛屿的地区信息聚合中心之间相互协调,通过提供技术和训练,加强分享海域感知,促进稳定和繁荣。具体而言,声明为IPMDA规划了三项主要功能任务。

(1)主要功能任务

一是利用先进的技术手段收集实时的、整合性的海域信息与数据。感知海域情况的关键在于对海洋信息的全面收集和获取,为了从质和量两方面增加情报来源,提供更大的海域态势透明度, IPMDA特别强调新技术在这个过程中的应用。通过将传统的船舶自动识别系统(AIS)和射频技术相结合,形成行动的“共同线索”;利用现存的照相、雷达和卫星成像系统,以及先进的远距离飞行无人驾驶技术和能够在高纬度长时段感知的人工智能技术,专门提供对船只的追踪、预测和反常探测,帮助所涉国家实现对其水域和海岸的完全监控。其中,天基和卫星技术的提升最为重要,以“四边机制”反复强调的对所谓“黑船”的追踪为例,地球观测和侦察卫星使之成为可能。

二是强化伙伴国家之间的信息共享,形成共同行动图。仅仅获取信息是不够的,信息的交换,传播与共享也是倡议的重要方面。传统上,海域内数据分享主要通过共同行动图( common operational picture，COP)来实现,即建立一个共同的、多层次的、定期更新的海空图景。为了形成一种“整合印太地区内的三个关键区域—太平洋岛屿、东南亚和印度洋——的共同行动图”,IPMDA特别重视软硬件信息分享设备的合成作用。倡议通过整合现存的印太地区海洋信息聚合中心,实现设施设备的联通联动,并建立人工智能和大数据平台,对所收集到的海域最新信息和数据进行处理。

三是塑造一种共同的海洋观念。当前,加强地区海域态势感知已经成为美国“印太战略”的重要一环。在2022年东京峰会《联合声明》中, IPMDA被形容为“具象化了四边机制所坚守的信念”,即汇集四国共同力量,促成能够使地区更加稳定和繁荣的实质性结果;倡议亦被解读成是对一个“自由,开放和以规则为基础的印太地区”承诺的佐证。在所谓“自由与开放”的印太精神引导下,IPMDA支持四国乃至更多“志同道合”国家和组织之间就获取广泛的海域态势情况进行合作,从而达到保护“以规则为基础的国际秩序”,“在地区海洋机构之间产生更大战术上的协同增效、实施上的互动接触和战略互信”的目的,最终就所有涉海议题达成一种共同理解,进而建立起一致的海洋治理理念和战略文化,为全面海洋合作奠定基础。

IPMDA并不是美国及其伙伴试图建立的第一个海洋安全倡议。“9·11”事件后不久,美国决策界就认识到实施海域态势感知对维护美国国家利益、实现全球海上安全战略目标具有重要意义。时任美国总统布什要求国土安全部、国防部、司法部对获取到的态势信息进行共享,融合集成情报、监测、侦查、导航系统及其他信息源,形成海上综合态势图,尽早、尽可能远地发现海上安全威胁,及时采取应对措施。2005年10 月,布什政府出台《实现海域态势感知国家计划》,对海域感知的任务、目标、指导原则、规划、优先事项、决策方式,落实举措等方面进行了详述。2013年12月,白宫发布了新版《海洋安全国家战略之国家海域态势感知计划》。近年来,随着国际形势的发展,海域感知的重点逐渐由国内政策层面向美国境外延伸。2015年,时任美国防长卡特( Ashton Carter)在香格里拉对话上提出“东南亚海洋安全倡议”( Southeast Asia Maritime Security Initiative,后更名为“印太海洋安全倡议”) ,强调美国与东南亚伙伴国一起建立海域感知框架,进行信息分享、威胁确认和应对共同挑战。3随后,美国国防部发布了《亚太海洋安全战略》,并通过《2016财年国防授权法》,以提升南海和南亚沿岸国家的海洋安全与海域感知为目的,进行年度投入,该法案有效性一直延续至2025年。在前期若干政策和战略文件的基础上,2023年出台的最新《海洋安全国家战略之国家海域态势感知计划》及其支持计划显示,美国正在采取一种持续性、综合性的国家努力,提升其海域感知和应对海洋威胁的能力。

(2)特点

显而易见,海域感知,尤其是亚太地区海域态势感知的重要性已经上升到了美国国家安全战略的高度。相较之前的种种倡议,IPMDA 第一次在地理上将三大海域密切相连,高度聚焦海域内国家信息获取和分享能力的提升,凸显出与其前身完全不同的特点:

一是地缘政治竞争是其秘而不宣的关注重点。美国“对于(印太)地区不断加剧的关注”主要源自所谓的“中国挑战”。是以,应对中国海洋能力和影响力的上升,也成为IPMDA 心照不宣的目标。为了压制中国海上力量的上升,近年来美军频繁出动军舰、战机甚至动用天基和电磁维平台,在南海海域进行态势感知侦察行动。IPMDA特别将中国三类海洋行动——在太平洋岛国建立“安全哨”“灰色地带”海洋行为和“黑船”活动——作为关注重点。倡议打着“打击非法捕捞”“人道主义援助”“联合救灾”等具有极强欺骗性的幌子,在全球海域构建海域情报信息共享网络,不断强化对中国渔民作业船只的跟踪监视,并公开阻挠和干预中国渔民正常且合法的海上捕捞作业。倡议也试图填补美国在海上“灰色地带”的力量缺位,利用与其他参与国的合作,形成应对中国的合力,向中国发出清晰的信号,即美国及其盟国掌握着海上战略态势主动权,中国的海洋活动将被纳入其“约束”之下。

二是符合“美国主导”原则。一方面,IPMDA是美国战略概念的延伸。在军事上,该倡议完全契合拜登政府倡导的“一体化威慑”战略。近年来,美军提出了新的“联合全域指挥与控制”( Joint All -Domain Command and Control ,JADC2)作战概念,旨在实现所有领域(陆、海、空、太空和网络)的联合指挥和控制。显然,促进实时数据分享对于在印太地区建立一种一体化战斗和威慑网络具有根本重要性。在政治上,IPMDA是美国“印太战略”的一部分,旨在通过一系列行动支持美国的地区伙伴“努力构建一个自由和开放的印太”。另一方面, IPMDA的推进依赖美国的资源投入。2022年拜登政府提出,计划在5年内投入5 000万美元,用于开展包括海域态势感知体系建设在内的海洋安全合作;在2022—2023年间提供1亿美元,优先帮助东南亚国家应对海洋挑战。42022财年“太平洋威慑倡议”计划投入71亿美元,其中4.88亿用于提升盟友和伙伴的安全和国防能力,并大量经由“印太海洋安全倡议”聚焦于海洋合作和海域感知。史无前例的资金投入帮助美国增加了对外军事援助和培训项目,向地区国家提供更多巡逻船等设备、开展频繁人员培训和交流、推进联演联训和基地援建。

三是对印太盟伴网络的倚重。促发IPMDA的重要原因在于,海洋的广袤和连通性特点使得美国无法以一已之力达到战略目的。美国国防战略将“无与伦比的盟友和伙伴网络”作为“一体化威慑”的重要组成部分,认为“盟友和伙伴关系是美国的持久力量,对实现我们的目标至关重要”。在“四边机制”的作用下,美国强化了与日印澳三国的海洋安全合作机制,并推动日印澳之间的双边安全合作,从而形成四国在印太海洋安全领域的闭环。由于缺乏资源和整体国家手段,印太地区众多发展中国家只能进行相当有限的海域态势感知。为了迎合盟伴国家诉求,2022年和2023年,“四边机制”外长会议均提出通过能力建设和技术援助,加深与地区伙伴的联系。IPMDA促进区域内各国海域态势感知网络与美国体系的整合,不仅有助于建立从东北亚、东南亚延伸至印度洋及南太平洋等区域的“准海洋安全联盟”网络,而且借助区域盟伴的力量,大大降低地区海域态势感知体系建设及遏制竞争对手海上影响力外扩的成本,避免美军在“东北亚—东南亚—南太平洋—印度洋”的漫长战线上分散兵力和过度消耗。

虽然仍处于初始阶段,IPMDA却有一定的经验基础和清晰的功能定位。面对从印度洋到东南亚再到太平洋岛屿广袤而多样的海洋区域,IPMDA近期目标是综合性地监控海域,并合作进行信息分享和能力建设,实现海域信息的立体感知、实时监控,高度共享和行动统一;远期则要在“志同道合”的国家之间发展出对于海洋发展、安全和威胁的共同理解。

二、“印太海域态势感知伙伴关系”的新动向

一年多来, IPMDA已经开始在东南亚、太平洋岛国和印度洋区域部署前期项目,目前正在讨论如何在未来几个月将升级的能力扩散到更多伙伴国家。总的来看,这些项目体现了美国主导下的海域态势感知新动向。

(1)以“双整合”方式创新性收集和分享数据

一是对尖端技术进行整合性使用,获取来自海、陆、空、天多维度空间的海洋信息。2023年1月24日,美国“鹰眼360”公司搭载三颗卫星的火箭进人太空,开始向美国军方“海洋视野”( Sea Vision)平台传输卫星射频数据。此举对于IPMDA意义重大,将提升追踪非法行动、保护渔船和应对气候及人道主义灾难的能力。2023年10月,该公司又得到美国政府第二阶段合同,投入1200多万美元用于分享卫星射频数据以及分析和培训,并计划再发射2个卫星群进入中纬度轨道,专门用于监控印太海域。同时,美国着力推动伙伴国家获取和使用先进技术。美印地球观测卫星 NASA-ISRO合成孔径雷达(NISAR)项目于2023年3月取得进展,能够以一英寸的精确度观察地球表面变化,包括透过云层识别海上船只。美国还与菲律宾举行首次美菲民用太空技术对话,美国或将授权菲律宾访问并获取地球资源( Landsat)系列卫星数据,加强两国在天基海域感知方面的合作。

二是对盟伴国家主导下的现有信息平台进行机制化整合,将海域信息效用最大化。IPMDA已经着手整合位于印度、新加坡、所罗门群岛和瓦努阿图的四个海洋信息聚合中心的运作和功能,并与“海洋视野”连接,使得这一信息网络更加扩大和完备,达到降低成本、完善覆盖范围,向地区伙伴国家传输更快速、更广阔、更准确的海域图像,从而增强其海域感知能力,对水域进行更好监测的目的。正如美国负责南亚和东南亚事务的副助理国防部长福特( LindseyFord)所称,四国对于海域内的实时信息的双边分享已在进行中,接下来要在印太地区开始多边分享。

(2)推动伙伴国家能力建设

提供信息是为了支持行动,四国之间提供和分享准确、清晰、实时的海域信息只是IPMDA的第一步。要达到赋能美国及其伙伴对一系列海洋挑战进行威慑和反应的目标,建设和提升伙伴国家的海洋能力才是关键。当前,IPMDA正从提升情报处理、法律执行和军事协同三方面进行能力建设。

一是情报处理能力。对于印太地区许多国家,尤其是一些欠发达国家来说,对卫星传输数据进行处理是一个新领域。在IPMDA规划下,四国共同投资建立了培训项目以扩大海上信息分析人员的储备,同时利用现存大型海上演习的机会,培训参与国使用海域态势感知工具,向彼此的行动中心和海洋巡逻侦察机或岸上设备提供提示和联系信息,并对多国进行联合登船行动训练。今后,或有更多双边、多边信息处理培训平台向沿岸国家开放。

二是海上执法能力。有学者认为,增强印太岛屿小国和欠发达国家海洋执法人员对本国水域进行监控和执法的能力是IPMDA的最重要任务。四国领导人特别关注渔业执法合作，尤其重视提升国家在打击非法捕捞方面的能力。过去十年,日本已向菲律宾、印尼、越南以及帕劳交付了大量海岸巡逻船和飞机,并资助建立菲律宾海岸雷达网络,训练如何使用这些船巡逻;澳大利亚长期为12个中太平洋岛国提供海上巡逻船只和侦察飞机,加强它们对专属经济区的监控和管理;美国海军和海岸警卫队共同实施《大洋洲海上安全倡议》(OMSI),该倡议旨在增强与太平洋岛国在海上安全执法等方面的战略合作,提高太平洋岛国的海上安全和海洋领域意识;美国分别于2019年、2021年在菲律宾巴拉格塔斯(Balagtas )和印尼巴淡岛(Batam)设立海岸警卫队训练中心,提高两国海上执法人员的高效率巡逻和打击犯罪的能力。近两年,美国完成了对850多名东南亚国家海上执法人员的培训,并向南亚国家提供650万美元的援助,专门用于应对非法捕捞能力建设,包括信息处理和进行模拟实验,加强海上安全能力和应对海上犯罪。

三是军事协作能力。“四边机制”提出的倡议交叠并进,均旨在通过提升伙伴国的协作性,确保在行动中达到“1+1 >2”的效果。IPMDA正从两个方面提升印太海域国家(准)军事协作能力:一方面,建立联合行动平台。四国与地区国家定期举办各类军事训练、联合演习和搜救活动、打击海盗行动等高级海事合作,包括无人飞行系统在内的海域感知技术和运作程序也出现在多国联合岸基训练中,使四国以及更多伙伴国熟悉彼此关切,海洋力量战术和程序,以及当地环境条件,并吸引更多印太国家加入。澳大利亚边境部队与南太平洋、东南亚关键海洋国家(印尼、马来西亚)实施了共同边界保护行动,增加了海洋安全桌演频次;美国海岸警卫队,澳国防部队通过联训加强与太平洋伙伴国的互动,为美军进入该地区提供机会。

另一方面,建立政策沟通平台。自2022年开始, IPMDA一年举办两次印太地区海域感知和信息分享论坛,提升伙伴国的机制性能力建设,促进多边协调;2022年8月和2023年8月“东南亚合作与训练演习”( SEACAT)期间,参与国均举行了有关海域态势感知的研讨会,对访问、登船、搜查和扣押等细节问题进行讨论。这些活动的目的在于,加强各国机构在海洋监控、执法、调查和司法事务上的沟通合作,分享行动经验,培育集体责任感。

(3)印度发挥支柱作用

印度地处连接印度洋和阿拉伯海的枢纽地带,是倡议的关键行为体。印度的海域态势感知建设在21世纪取得显著进展。2021年印度国防部宣布,已经建立42个新的海岸雷达站以加强沿岸监控;2022年12月,印度政府批准了大型国家海域感知(NMDA)项目,将建立一个整合性的情报网络对来自海上的威胁进行实时探察和做出反应。尽管如此,相对其他三国,印度海洋能力较弱,因此把与他国合作和信息分享列为海军的关注重点。2在高科技领域,印日两国连续多年举办太空对话,共同在安达曼和尼科巴等具有战略意义的岛屿上建立“智慧岛屿”基础设施,两国海岸警卫队之间也建立起对话机制。2023年1月,美印宣布了“关键和新兴技术倡议”( iCET),旨在促进两国之间在太空、通讯、半导体供应链以及科学、技术、工程和数学领域的合作。IPMDA进一步激发了印度作为印度洋重要伙伴在地区海洋事务中的存在感。印度海军信息聚合中心—印度洋区域(IFC-IOR)设在新德里西南古尔冈市,为了更好地促进IPMDA 的实施,该中心已与其他三国和伙伴国家建立起联络办公室,加强对印度洋安全方面关键信息的收集、聚合和传播。中心通过发布月次《海洋安全更新》报告,半年一次评估报告和年度报告,形成了一种连续性的综合信息来源,并积极提供海岸雷达系统和培训项目,未来将进一步发展提供综合和实时海域态势图景的能力,在IPMDA中发挥着支柱作用。

纵观近年来IPMDA的进展可以看出,虽然在表面上倡议关注的是如何以合作的方式使用技术及其他手段,提高特定国家监控地区海洋空间、应对非传统安全威胁的能力;但在本质上却服务于美国整体“印太战略”的理念与目标,有利于美国整合盟伴国家的科技与军事能力,达到以“合力”应对中国的地缘战略目的。

三、“印太海域态势感知伙伴关系”的影响

随着时间的推移, IPMDA 正在从抽象的宏大规划变成初步发挥作用的地区海洋空间管理手段,将对地区海洋安全和秩序产生不容忽视的影响。

(1)重塑地区海洋力量均势,破坏地区和平稳定

IPMDA反复强调为地区海洋非传统安全提供公共产品,但事实上却在进行现实主义的地区力量结构重塑。美国通过向地区国家提供军事援助和海上援助,加强人员训练等方式持续加大其地区盟友伙伴国的海上能力和海域态势感知范围,以达到牵制对手、维持地区力量优势的目的。3南海是该倡议实践的先行区域,为便于在军事行动层面介入争端,四国加强了与菲律宾和越南在先进军事装备和技术方面的合作。2023年印度将向菲律宾交付第一批布拉莫斯( Brah-Mos)超音速巡航导弹系统,此举被认为是“菲律宾武装部队多年来最有战略意义的军备采购”。而发挥该导弹的精准打击作用需要有效的情报、监控、目标获取和侦察(ISTAR)系统支持,IPMDA显然能够助力该导弹系统的运行。在日本的帮助下,越南发射了数颗雷达卫星,并表达了将其卫星体系联人海域感知系统的兴趣。其中,微型卫星“微龙号”和具有2.5米全色清晰度模式的自然资源、环境和救灾监测卫星(VNREDSat- 1 )足以辨别较大船只。小国合作的溢出效应带动印尼与越南达成海上划界协定,越菲两国签署了海岸警卫队合作备忘录。争端国能力与合作意愿的变化意味着地区海洋力量平衡正在悄然发生改变,中国在全球海域的活动将受到限制,国家间海上对抗、南海争端和地区间国家关系都将受到挑拨。

IPMDA凸显了民用科技在安全与战略领域的重要意义。四国特别强调向参与国家传递来自商业卫星的公开数据是倡议的关键行动之一,如前述,商业和民用科技公司在推动倡议取得实质性进展方面正在发挥巨大作用。对商用卫星数据的使用和共享,加强了国家对其沿海地区的监控,不仅可以应对海域内非传统安全挑战,而且也可以促使先进技术和信息被应用于军事领域,提升在海域内的军事行动能力。“美国已经在采取行动,与南海伙伴国家、印度一起寻找机会将一些低成本的无人驾驶系统整合进其军队,用来进行海域态势感知和更好地管辖其海岸区域。”2IPMDA在某种程度上代表着“科技地缘政治”战已经打响,西方科技巨头通过决定采取何种立场、提供何种能力以及甘冒多大风险,发挥了自身的强大功效,进一步模糊了战争边界。

(2)固化伙伴和联盟关系,损害公平合理的海洋秩序

IPMDA正在以小多边方式建立伙伴关系,推动特定国家之间海洋合作。海洋的特点让美国意识到吸引盟伴国家参与的重要性,2023年4月,美国国务卿布林肯在访问越南期间表示,美方愿意帮助地区国家提高海域态势感知能力,以应对其他国家对本国渔船的“胁迫”行为。6月,美日菲国家安全顾问首次会晤中,重申了利用日本新的“政府安全保障能力强化支援”( OSA)制度、IPMDA等来强化海域态势感知的重要性。9月,在东盟—美国领导人关于就“东盟印太展望”进行合作的声明中,强调与东盟合作提高海域态势感知能力。美国也加大了在南太平洋地区的海域感知部署。2023年5月,拜登政府批准向澳大利亚出售远征版拖曳阵列监视传感器系统( SURTASS-E) ,加强后者探察中国潜艇的能力。同月,拜登政府与巴布亚新几内亚签署防务协定,巴方将使用美国的卫星安全系统对海域进行监视;7月,两国签署一项“随船观察员协议”,以提高巴布亚新几内亚的海域态势感知能力。拜登政府继续加强与澳大利亚在南太平洋的基础设施合作。2023年10月,美澳宣布将共同资助基里巴斯的关键海上基础设施项目,并为太平洋岛国的海底光缆建设提供6500万美元的资金,以促进太平洋岛国之间及该区域与全球的互联互通。

可以说,自倡议提出以来,印太地区海域态势感知活动正在以美日印澳为核心向地区伙伴国家辐射,从提供技术、信息等合作机会入手，整合美国盟伴国家的海军及准军事力量,提升它们共同行动的能力,为培育所谓的集体安全行动方式和习惯打下基础。随着战略互信的逐步建立,这些国家之间对于适用于发生在整个海域内所有海洋活动的规范、原则也将达成更多共识,形成一种由四国主导、伙伴国家参与的海洋“小圈子”,进而可能发展成为一种以护持美国霸权为最终目的的海洋秩序。

(3)损害中国的国际声誉和战略利益
近年来,在科技创新和高质量发展的推动下,中国加快建设海洋强国,海洋力量和海洋活动均有较快增长。IPMDA作为美国实施“印太战略”的重要海上手段,根本目的是要遏制中国海上行动和海洋能力建设。一方面,利用信息资源在国际上污名化中国。有美国官员称,中国要对发生在印太地区95%的非法捕捞负责。IPMDA 以分享相关海域内渔业活动信息为诱饵,吸引周边海域国家加入,企图建立起更加全面,高效的监督﹑监视中国海洋活动的情报网络。通过获取船只的身份号码、位置、可能的路径,始发港口和最终目的地,海域感知不仅能够追踪中国渔政船只,也可以进一步将中国政府和海岸警卫队船只,甚至是军舰,置于密切监视之下。可以说,美国等国利用IPMDA收集到的所谓“事实”和“数据”,抹黑中国正当的海洋活动,高调渲染“中国海洋威胁论”,频繁挑起中国与周边国家的纷争,从而达到制约中国海洋强国建设的目的。

另一方面,损害中国海洋战略利益。美日一贯将中国在东海,南海等争议海域的行动诬指为“灰色地带”战术,并称大部分此类行动由中国的“准军事”部队执行。2022年5月,“四边机制”共同声明中第一次提到来自“海上民兵”的挑战。IPMDA借口海域态势感知,对中国专属经济区,包括争议海域进行全方位监视,以期更快识别和分析这种“灰色地带”行动,并支持地区采取推回和反制措施。IPMDA加深了四国之间涉海事务合作,将所谓“有着类似关切的国家”纠结成伙,逐渐形成事实上针对中国的情报或信息共享网络,偏帮与中国存在海洋争端的国家,试图限制中国在地区海域的行动。如果再与其所谓的“执法合作”相配合,还会直接从行动上对中国的海洋活动构成挑战。

毋庸置疑,自从海洋被纳入地区格局和全球战略考量,国家安全和发展空间显著扩大,海洋事务以及海域态势感知活动也因此具有综合性本质和总体战略意义。IPMDA通过在印太海域布局整合性态势感知体系,未来有可能改变地区海洋力量对比,从而触发日趋激烈的国家间地缘政治竞争和军备竞赛,使印太地区海洋秩序面临更大的不确定性。

四、“印太海域态势感知伙伴关系”的发展趋势

虽然仍处于相当初始的阶段,IPMDA未来发展却已显示出一定的脉络,具有明显的双重性:在拓展行为主体和功能的同时,面临着多重局限性。

(1)倡议可能在参与者方面有所拓展

21世纪正见证“一个更加注重和依赖海上合作与发展的时代”的到来,各国积极面向海洋寻找发展机遇,高度关注海洋治理与安全的发展态势。从非安全角度来看,IPMDA回应了印度洋、东南亚和太平洋岛屿小国对于信息和数据的高度需求,如果实施得当,能够成为向地区国家证明“四边机制”价值的“旗舰”项目。其实,海域态势感知一直是东南亚国家关注的议题,长期存在于东盟地区论坛、东盟防长会议的日程安排和海上演习活动中,新加坡负责的信息聚合中心的实时信息分享系统在2019年已被应用于美国—东盟海上军事演习中;加拿大、国际海事组织和非洲联盟也都显示出对海域态势感知的兴趣。未来,美国所选定的地区海洋国家政府、军方、民间甚至企业等机构都有成为IPMDA 项目行为主体的可能。

IPMDA在功能上的拓展更值得关注。一方面,海洋经济的兴起促使倡议的功能领域变得更加广泛。如前所述,海洋对于国家发展的重要性日益上升,各国在海洋生物资源利用、深海海床开采,海上风能发电、海洋环境保护等领域的需求不断增长,对于形成覆盖印太海域信息网的需求也在上升,从而使得IPMDA的技术建设更具可行性。各国政府、企业有意愿将大量资源投入到与海洋事务相关的科技创新、产品开发、国际合作等方面,带来更大的技术创新和突破。在技术这一关键要素的加持下, IPMDA的功能作用绝不会仅局限于应对非传统安全挑战,必将扩大到向政府、军队、企业等相关行为体提供关于其海洋行动的思路和依据,服务于地区国家对于海洋战略的总体需求。

另一方面,也是更为重要的,其军事化程度可能加深。传统上,有着精良建制的海军在管理海洋信息方面一直发挥着重要作用,有足够的能力弥合国内海洋机构内部的信息流通不畅,以及“与外国情报机构、智库和商业海洋攸关方”之间的差距。IPMDA的实施对于美日印澳四国的海军发展意义重大,不仅深化了各国国防部门情报共享机制和合作行动、扩大了美国主导的海上情报网络,而且通过对来自卫星等远距离感应系统收集到的威胁信息进行处理和共享,增强了伙伴国间的海上安全能力和互操作性,便于军事机构锁定目标、建立打击链，海上军事化程度加剧。IPMDA潜在军事作用不言而喻,无怪乎有研究认为,IPMDA具有推动“四边机制”朝向一个事实上的军事联盟方向发展的潜力,尽管这一作用被公开否认。

(2)面临诸多局限

从现实角度来看,IPMDA的发展仍然存在诸多局限性,未来将更多取决于其可行性而非可取性。

一是能力局限性。在实际运作方面,巨大的物质与能力鸿沟成为IPMDA发挥作用的掣肘。如前所述, IPMDA最重要的工作由先进技术设备承载,据估计,仅一个三架无人机编队一年就需要五千万美元的投入。即使美国承担了一些技术和能力建设成本,一些伙伴国家仍然感到资源不足。印度海上基础设施落后、印度和东南亚一些国家进口俄罗斯或其他国家的硬件装备,互操作性不足等因素都制约了它们之间的协作能力。由于在管理和巡查其领水方面的硬件装备很差,印太地区小伙伴们会面临更多物质性局限。为增强能力和加强协作,国家之间需要更加频繁地进行海上联演联训、装备购置等活动,反过来增加了地区国家的负担。

二是威胁认知局限性。将中国塑造成共同的“威胁”是美国粘合盟伴的重要手段。虽然美国惯于纠结若干国家表达对中国海洋行动的关切,但各国却远未在中国“威胁”认知上达成一致。总体上,地区内许多国家均与中国保持着密切的经济联系,依然希望在大国间采行平衡政策。重要的地区海洋国家,如印尼和菲律宾，虽然都与美国进行军事演习,但其内在考虑却完全不一样。未来 IPMDA若发展成为一个单纯反对和遏制中国的倡议,则并不符合地区国家的共同利益,也会引发地区国家的担忧,这对其有效实施将构成进一步挑战。有海洋专家指出,"IPMDA最重要的要强化四边机制的努力，即被看作是一个在印太提供公共产品的集团，而不是在地缘政治上对抗中国的集团。”

三是共同行动局限性。即使形成了所谓的共同威胁认知,如何采取行动仍然是个问题。要想在地区范围内建立起一个以海域感知为基础的共同行动图,必须先解决关键伙伴之间长期存在的信任问题,以及过去一直存在的关于谁产生行动图景、行动图景反映何种优先性等问题。以能力最强的美国为例,它对“黑船”的跟踪和信息披露主要为了“侧应”其他政策,如在朝鲜、伊朗和俄罗斯问题上,惩戒那些逃避制裁,尤其是美国单边制裁的行为,对保护东南亚,南太平洋和印度洋国家广袤的专属经济区则兴趣寥寥。印度对于追踪从其西海岸出发并用于恐怖主义目的的“黑船”很感兴趣,却不认为美国在印度洋有足够且持续的存在来采取行动。即使大国愿意也能够做出反应,它们在岛屿国家领土区域内海上行动的影响也需要谨慎考虑。印度学者已经提出警告:随着IPMDA框架下关于追踪“黑船”的机制发展成型,印度需要谨慎加以运用,以确保自己的利益不被侵犯。

四是地域局限性。IPMDA的地理范畴是这一倡议的短板。倡议忽略了中西印度洋、中西太平洋上岛屿国家对于了解海域情况的急迫需求,如塞舌尔和毛里求斯两国周围海域被认为对非法、未报告和无管制的捕捞行为(IUU)最为脆弱,却未被倡议所涵盖。印度所关切的西印度洋海域也未被纳入,表明美国仅为了适应其战区指挥系统而将印度洋武断地分为两个部分,是完全行不通的。IPMDA 的实施有可能导致印太地区呈现一种碎片化、零散的海域态势图景,它不仅没有全面考虑倡议发起国的海洋关切,更无法满足地区数量众多、情况各异的小国需要,而是跟随美国的战略重点而动。

五是与现有机制配合不足。IPMDA倚重四国与特定国家的合作,却忽视了其他原生性地区机制。东南亚地处印太海域的“地理中心”，是倡议最为关注的区域。东盟建立的多个海洋合作机制取得了不错的成效,自《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》(ReCAAP)建立永久信息交流中心以来,各国对于海域情况的了解得到了提升,亚洲整体犯罪事件数量大大下降;联合国全球海洋犯罪项目也为印度洋和太平洋国家培训了超过2500名海洋官员和执法者。但目前IPMDA并未与两者有任何接触,其“另起炉灶”的做法不禁使得地区国家担心资源重复配置、现有海洋合作机制遭到弱化。

总之,实现IPMDA雄心勃勃的目标需要众方面有一定的吸引力,但参与国之间在现实能方面的早人和手资巨大的本质,心在现实中远远无法充分获得,倡议在实施过程中所面临的困难也将随时对冲其价值,注定了其全面成功绝非易事。

五、结论

“印太海域态势感知伙伴关系”充分体现了以美国为首的“四边机制”对印太这一地缘政治意义重大的地区的高度关注,彰显了要将广袤的地区海域内大量海洋活动纳入单一、全面的“监控—反应”体系的野心。但是,面对印太地区海洋领域的一系列挑战,倡议绝非万全应对之策。无论是从倡议的初衷还是印太海域的现实情况来看,其高度复杂的本质需要多国协调与配合,即使是所谓“志同道合”国家之间的合作也并非易事,倡议的实施注定耗时费力。

虽然实际效用仍有待观察,但IPMDA显然无法独立完成印太地区所需的综合性、包容性、可持续的强大海域态势感知体系。假以时日，更多影响因素将会显现。中国和东盟对该倡议的反应值得持续关注。中国加快建设海洋强国的战略坚定不移,同时也是地区稳定和繁荣的核心,如果IPMDA是为遏制中国的海洋行动而生,那么它必将增加地区紧张,无法真正发挥改善印太海洋安全环境的作用。2023年10月底中国外交部长王毅访美期间,双方确认将举行中美海洋事务磋商,足见这一议题对于双边关系的重要性。东南亚国家对于海域态势感知能力建设的需求是真切和急迫的,但以东盟为代表的地区中小国家对于大国倡议并非一味被动接受,而是具有相当大的主动影响和塑造能力。尤其在中美竞争加剧的当下,东盟变得更加谨慎,力图规避被美国利用以遏制中国的风险。凭借在政治信任建设方面的力量以及建立包容性伙伴关系网络的经验,东盟完全可能利用现存平台推动自身成为海域态势感知联通的中心。总之,无论冠以什么样的名号,只有秉承真正惠及地区海洋安全的最终目的,以包容和开放的合作理念作为行动指导原则和努力方向，才能真正契合地区国家共同利益,得到地区国家的普遍支持。（作者：刘阿明 上海社会科学院国际问题研究所副所长、研究员）