大变局下中亚地区合作的特点、动因及影响

内容提要：自1994年以来，中亚地区合作先是经历了1994—2005年的“创建—变迁—消亡”，而后陷入十多年的沉寂。在域内外多方面因素影响下，中亚国家在2018年前后加强地区合作，并在此后取得明显进展，突出体现为中亚国家元首协商会晤实现机制化、合作议题和领域不断拓展、双边关系得到改善和发展、地区制度和规范建设有所丰富。地区合作的重启和推进将赋予中亚一体化新动力，提高中亚地区自主性；引导域外行为体改变在中亚的行为方式，进而重塑中亚地区权力结构；对地区秩序稳定产生积极影响，进一步提升中亚与域外国家的合作水平。

2023年9月14日，塔吉克斯坦杜尚别，第五届中亚国家领导人磋商会议举行。

中亚五国因多方面的同质性或相似性而经常被联系在一起，人们因此习惯将中亚作为一个整体进行观察和讨论。然而，中亚五国的同质性或相似性并不意味着中亚实现了地区一体化，观察者的“中亚整体”观也并不代表中亚具备了地区自主性。就地区一体化而言，最能代表中亚一体化水平的“中亚合作组织”逆着“新区域主义”浪潮走向了解体，导致中亚成为世界上少有的未能自行建立起地区一体化组织的地区之一。之所以如此，根本上与中亚面临一种特殊的“一体化困境”密切相关。所谓中亚国家的“一体化困境”，是指他们要么靠自身力量推动一体化，但苦于自身力量不够；要么加入域外大国主导的地区一体化项目，但这又会削弱地区国家自主推动一体化的能力。

在“一体化困境”的影响下，中亚地区自主性的构建举步维艰。一方面，中亚未能成功建立起由地区国家主导的地区一体化组织，由此缺乏地区自主性赖以形成的根基。另一方面，虽然中亚国家广泛参与域外大国主导的地区一体化项目，但这些项目在某种程度上呈现出一种“套娃模式”，在该模式中，不同域外大国之间的竞合关系进一步削弱了中亚地区的自主性。近年来，伴随国际格局的深刻调整，中亚地区合作取得一定进展，这不仅会对中亚地区秩序产生影响，有助于提升自主性，而且可能产生溢出效应。

中亚地区合作的演变及特征

独立之初，中亚各国面临共同的政治、经济、社会、环境等事关生存发展的问题，而开展地区合作是解决这些问题的必要手段。因此，自独立伊始，中亚各国领导人就对地区合作充满期待。中亚各国曾尝试建立推动地区合作的机制框架，希望采取协调一致的地区政策，并为此签署上百份高层文件，但成效甚微，中亚地区合作长期停滞不前。

具体来看，中亚地区合作进程最早始于1994年。1993年，俄罗斯卢布崩溃，导致卢布区解体，中亚五国筹划使用本国货币建立中央银行。以此为契机，哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦于1994年签署《建立统一经济空间条约》，吉尔吉斯斯坦随后加入该条约。此条约的签署推动哈、乌、吉三国组建中亚联盟（彼时塔吉克斯坦正陷于内战，土库曼斯坦则拒绝参与），旨在实现经济领域的合作与一体化。1997年，塔吉克斯坦结束内战后加入中亚联盟。1998年，中亚联盟升级并更名为中亚经济共同体。然而，虽然中亚经济共同体被寄予厚望，但其实际上并未对中亚地区的经济合作产生多少实质性的推动作用。2002年，哈、吉、乌、塔四国宣布组建中亚合作组织以替代中亚经济共同体。四国对中亚合作组织抱有比对中亚经济共同体更高的期待，尤其是希望前者能够发挥出后者未曾实现的效力。然而，由于缺少必要的制度安排和四国对中亚合作组织投入不足，该组织取得的实际成效依然有限。在2004年俄罗斯加入中亚合作组织后，2005年该组织被并入由俄罗斯主导的欧亚经济共同体，至此中亚地区合作进程的第一阶段结束。

虽然这一阶段地区合作受挫并未终结中亚国家的地区合作进程，但不可否认的是，从一开始在各方期待中建立地区合作组织，到中间历经波折后的数度变迁，再到无奈之下走向名存实亡，明显打击了中亚国家自主推动地区合作的热情。其结果是，在此后的十多年间，中亚国家将注意力集中于参与各域外大国主导的地区合作机制，并未再继续探索由其自主推动的地区内部合作机制建设。换言之，中亚国家地区合作在2005年之后陷入了漫长的沉寂期。

2018年，中亚五国领导人在阿斯塔纳举行首次中亚国家元首协商会晤，讨论中亚地区合作的主要方向及未来计划。此次会晤是中亚五国元首时隔10多年后首次集体会晤，正式宣告中亚国家元首协商会晤机制确立。因此，2018年会晤被普遍认为是中亚国家开展地区合作的新起点，标志着中亚地区合作正式重启并进入新阶段。此后，中亚国家的地区合作呈现出一种蓬勃向上的新态势。

一是中亚国家元首协商会晤日益机制化。自2018年中亚国家举行首次元首会晤后，2019—2023年，中亚国家元首协商会晤基本保持了每年召开一次的频率，仅在2020年因新冠疫情中断了一次。2019年会晤在首次会晤商讨的基础上进一步探讨了中亚开展地区合作的重点领域及具体路径；2021年会晤探讨了具体合作领域的合作倡议及相关机制建设；2022年会晤成果较为丰富，不但发表了联合声明，而且签署了《中亚国家多边协作构想》等政策文件；2023年会晤则以前次会晤的成果为基础，在发布新的联合声明之外签署了涉及多个领域的多项合作协议。总的来看，中亚国家元首协商会晤的机制化具有重要象征意义，其意在向国际社会传递一种明确信号，即中亚各国尝试改变此前“一盘散沙”的状态，并致力于以更加团结的姿态参与处理地区和国际事务。

二是中亚地区合作的领域和议题不断拓展。在中亚国家探索地区合作的早期阶段，经济与安全一直是合作的两个主要领域。经济领域的合作程度相对较深，合作议题也较为广泛。安全领域的合作水平则相对较低，合作议题仅涉及边界争端管控、防止毒品跨境流通、反恐、打击跨国犯罪、防止核扩散等。即便是这些有限的合作，也大多是通过双边而非多边关系展开，更多更深入的合作议题诸如建立中亚地区安全系统及中亚联合军队等都只是停留在设想阶段。然而，随着中亚国家的地区合作重启并进入新阶段，其合作的领域逐渐拓宽，具体的合作议题也得以不断拓展。以2019年中亚国家元首协商会晤为例，这次会晤的重点是敲定地区合作的具体领域，而各国的提议则既涉及深化已有的安全与经济领域合作，又强调在水资源、能源、互联互通、生态、教育、文化等多个新领域拓展合作。从后续几次会晤的成果来看，这些提议得到了不同程度的落实。

三是中亚国家间的双边关系在地区合作进程中得到改善与发展。随着地区合作的推进，中亚国家开始正视并致力于解决与邻国长期存在的各种阻碍双边关系发展的遗留问题。其中最典型的表现是，各国陆续在边界划分问题上取得新突破。如2017年下半年，乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦先后与吉尔吉斯斯坦签署边界协议；2018年，乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦签署（部分）边界划定条约；2022年，哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦签署边界划定条约；2023年，吉尔吉斯斯坦先后与乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦签署勘界与划界协议。与此同时，哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦两国关系取得较大改善。哈乌两国在独立后很长一段时间里一直处于相互竞争状态，这种竞争不仅存在于观念层面，如竞争地区领导者身份，而且存在于具体的议题领域，如处理地区事务时往往存在分歧或对立。进入新阶段后，哈乌两国的竞争关系明显缓和，双方协作水平大幅提升。例如，2018年与2019年，哈乌先后互办国家年活动；2021年，双边经贸关系迅速升温，两国签署“同盟关系宣言”；2022年，两国签署“同盟关系协定”。

四是中亚地区合作的有关制度和规范建设取得新进展。在地区合作重启并进入新阶段之后，中亚国家在地区制度和规范建设方面迅速取得一系列新进展。其中，最突出的进展当属国家元首协商会晤机制的确立。除了这一元首级别的机制之外，中亚国家还推动建立或重启了一系列较低层级的地区合作机制，主要表现为半官方或非官方的论坛，如以中亚五国专家学者为主的中亚专家论坛，中亚五国政要、国际组织官员与世界范围内的专家学者共同参与的中亚安全与合作论坛，中亚五国政府官员共同参与的中亚贸易论坛，中亚五国与欧盟相关部门共同参与的环保和水资源合作高级别会议，中亚五国政府部门与世贸组织官员共同参与的中亚贸易政策论坛，中亚五国教育部代表及高校校长共同参与的中亚国家校长论坛等。可以发现，随着中亚地区合作的重启，以助力或服务地区合作为根本宗旨的各类论坛也随之进入活跃发展期，几乎涵盖了中亚地区事务的各个方面。

2023年1月27日，吉尔吉斯斯坦比什凯克，吉尔吉斯斯坦总统扎帕罗夫与到访的乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫举行会谈，宣布两国建立全面战略伙伴关系。 

新时期中亚地区合作提速的原因

中亚地区合作从1994年启动到2005年后陷入沉寂，再到2018年重启与此后的蓬勃发展，其背后折射出的是不同时期特定的国内国际背景。这些背景因素或阻碍或推动了中亚国家的地区合作进程。具体来看，1994—2005年，来自多方面的因素共同阻碍了中亚国家的地区合作并使其陷入漫长沉寂阶段。2018年前后，中亚国家内外出现一些新变化，共同推动中亚地区合作重启并进入蓬勃发展的新阶段。

其一，中亚五国政权在新一轮权力交接中平稳过渡是重启和推进地区合作的关键保障。2016年，乌兹别克斯坦因前总统任内逝世而最先拉开了中亚国家此轮权力交接的帷幕，沙夫卡特·米尔济约耶夫总统经由选举上台并于2021年10月和2023年7月两次胜选连任；2019年，托卡耶夫在哈萨克斯坦总统选举中胜出，并于2022年在提前举行的总统选举中胜选连任；2020年，扎帕罗夫出任吉尔吉斯斯坦代理总统，并在2021年大选中获胜；同年，塔吉克斯坦总统拉赫蒙成功获得连任；2022年，土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫赢得大选。至此，中亚五国基本完成新一轮权力交接，过程虽不无波折，但均以非暴力的方式实现了政权的平稳过渡。这确保了中亚地区的和平与稳定，使地区合作重启和推进成为可能。

其二，中亚国家领导人更替推动各国内政外交政策调整，为地区合作加速推进提供重要动力。其中，乌兹别克斯坦总统更替及内政外交政策的调整最为明显。在卡里莫夫执政时期，乌兹别克斯坦的外交政策更偏向于“孤立”“封闭”“保守”。尤其是在处理与地区邻国关系时，乌一贯手段强硬且态度消极，这就导致乌与各邻国间关系普遍紧张，在中亚也长期陷入被“孤立”状态。2016年12月米尔济约耶夫当选乌总统后，上述情况方有明显转变。甫一上任，米尔济约耶夫就开启了改革之路，大力调整乌内政外交政策，特别是在乌对中亚邻国关系方面作出重大转变。例如，米尔济约耶夫采取了比其前任更具开放性与合作性的“睦邻友好”政策，明确将中亚地区确立为乌外交优先方向，将发展与中亚邻国的关系及推进与中亚国家间的经济合作确立为乌外交的优先事项。乌外交政策的上述转变不仅消除了中亚地区合作中的一个重要障碍，而且为重启和加强中亚地区合作提供了重要动力。事实上，正是在米尔济约耶夫的倡议下，2018年中亚国家元首会晤才得以举行。

其三，大国关系调整客观上为中亚国家推进地区合作创造了重要机会窗口。一方面，俄罗斯作为在中亚地区最具影响力的大国，近年来出于国内发展与应对西方压力的双重需求，采取“向东看”战略，即对内重视开发远东地区，对外强调发展与亚太国家关系，因而对中亚地区的关注度和投入比以往有所下降，导致其与中亚国家之间的传统联系相对弱化。美国亦是如此，其注意力主要集中在乌克兰危机和中东地区冲突上，同时不断强化对华遏制打压，对中亚的关注度虽然有所提高，但投入受到限制。大国战略重心和对外关系的调整使得中亚国家意识到，随着全球与地区局势不确定性上升，减少对外部大国的依赖、以地区国家“抱团取暖”的形式寻求自强和自主式的发展是当务之急。另一方面，虽然一些域外大国对中亚的关注或与中亚的联系有所减弱，但他们并未就此停止对中亚的介入及在中亚的博弈。在大国博弈趋于激烈这一压力的刺激下，中亚国家逐渐意识到，只有增强地区内部团结，才能有效提高中亚国家的谈判能力，进而提升中亚地区的国际地位和影响力。

2023年11月24日，阿塞拜疆巴库，联合国中亚经济体特别计划（SPECA）会议开幕。

中亚地区合作对地区秩序的影响

自2018年重启以来，中亚地区合作呈现积极的发展态势，同时对中亚乃至整个欧亚地区秩序带来复杂影响。

一是有助于推动中亚一体化发展，提高中亚地区自主性。历史经验表明，地区合作与地区一体化或自主性之间一般呈现相互促进的正向关系，即随着地区合作的建立和升级，地区一体化和自主性的水平也将得到提升。可以预见，中亚地区推进合作将增强中亚一体化和自主性。

事实上，相较于其他地区或次地区而言，中亚国家在推动地区一体化、塑造地区自主性方面具有得天独厚的优势。例如，中亚各国在政治领域的历史联系、经济领域的相互依赖、安全领域面临的共同挑战等，均意味着推进中亚一体化与加快地区自主发展具有可行性或必要性，而且能为中亚各国的生存与发展带来巨大收益。在具备这些优势因素的情况下，中亚一体化与自主性之所以多年来进展有限，既受到中亚五国间经济发展水平差异及领土与资源纠纷的制约，也受到域外大国干涉与博弈的影响。然而，新形势下中亚五国地区合作的重启与发展，一方面将有助于克服五国间经济水平差异及领土与资源纠纷等原本制约一体化水平的地区内部挑战；另一方面地区内部问题的（部分）解决及一体化水平的提高，反过来又有助于对冲域外大国对中亚事务的干涉与影响。

二是引导域外行为体改变在中亚的行为方式，以重塑地区权力结构。中亚地区合作推动中亚一体化与自主性的提升，只是地区合作重塑地区秩序的一个初步结果，另一个更深远的影响是，地区合作的推进在很大程度上改变了域外行为体介入中亚事务以及与中亚国家开展互动的方式，进而重塑了中亚地区的权力结构。在中亚地区合作重启前，域外行为体介入中亚事务以及与中亚国家的互动一般是与相关中亚国家在特定领域开展合作；中亚地区合作重启后，域外行为体逐渐开始将中亚当作一个整体来与之开展互动。最为典型的表现是，除传统双边合作外，美国、欧盟、俄罗斯、印度、英国、日本等都接受了将中亚国家作为整体合作对象的“C5+1”对话机制，这意味着域外行为体介入中亚事务以及与中亚国家开展互动方式从只重视双边合作向双边合作与多边合作并重的方向转变。

从更长远的角度来看，随着中亚国家的团结自主意识不断增强和域外行为体介入中亚事务以及与中亚国家开展互动方式的改变，中亚地区的权力结构也将出现明显改变。回顾历史，自中亚国家独立以后，中亚地区的权力结构基本维持着以俄罗斯为中心的“准单极”结构。然而，这一结构在2022年乌克兰危机爆发后开始出现动摇，主要表现为两个方面：一方面，俄罗斯因乌克兰危机及其外溢影响，不得不减少对中亚地区的关注与投入，中亚国家因而开始表现出更多的战略自主性；另一方面，在俄罗斯对中亚地区影响力减弱的同时，其他域外行为体（如土耳其、日本等）开始加大对中亚的关注和投入力度，试图提升在中亚的影响力。

三是对地区秩序稳定产生积极影响，进而为中亚加强与域外国家合作赋予新动力。中亚地区合作的持续推进有助于促进中亚地区乃至欧亚地区的和平与发展。一方面，有助于增强合作打击暴力极端主义和恐怖主义的能力，加强区域间的连通性，减少贸易壁垒，促进跨境水资源、能源及应对气候变化等方面的区域治理。另一方面，对地区秩序的塑造和影响将不仅限于中亚地区，而且可能会辐射到周边地区。虽然在当前急剧变化的国际形势下，这种溢出效应的最终成效仍需等待时间的检验，但中亚地区合作机制的重启无疑会带来一定的地区示范效应，使地区秩序朝着更加自主平等的方向转变。

此外，面临国际政治经济发展失衡失序的持续演化，中亚国家地区合作的加强不仅可促进中亚地区内国家之间关系的协调，而且将提升域外国家与中亚各国之间的合作水平。以中国—中亚国家的关系发展为例，首届中国—中亚峰会宣布将构建更加紧密的中国—中亚命运共同体，并就建立中国—中亚能源发展伙伴关系、支持跨里海国际运输走廊建设等重大合作达成共识。这些成效，是中国—中亚合作机制在现有基础上的提质升级，既有助于深化中国—中亚国家间的全面战略伙伴关系，也有利于中国与中亚国家共促地区繁荣，并为欧亚乃至世界和平发展注入更多确定性、稳定性和正能量。（作者：曾向红 兰州大学中亚研究所副所长，兰州大学上海合作组织研究中心主任、教授）