美国国会及其特设机构在美国对华战略竞争中的角色与影响

内容摘要：拜登政府执政后提出“竞赢中国”战略，全面开展对华战略竞争，明确美国对华战略以及美中关系的主导范式将由“竞争”来定义，“竞争”成为两国关系的“主导性框架”。美国国会两党也逐渐统一对华战略竞争共识，广泛介入中美关系，开展以遏制中国为目的的对华立法和政策行动。众议院美中战略竞争特设委员会在这一背景下成立，并通过调查研究涉华议题，为美国国会制定对华强硬政策和立法提供了参考依据，协调政府的对华政策行动。美中战略竞争特设委员会在对华政策上的激进化取向，使其在中美关系发展中扮演了极其负面的角色，成为美国各项遏制中国行动的策源地之一，对中美双边关系乃至全球局势都造成了负面影响，加剧了中美战略博弈烈度，加深了美国民众对华错误认知，导致美国对华战略竞争日趋常态化、极端化。

在百年未有之大变局的背景下，中美力量对比的转变使两国关系正处于急剧变动的转型期。特朗普政府以来，美国国家安全战略的重心转向与中国进行大国竞争。拜登政府的对华战略并没有改变特朗普政府时期的总体方向，而是明确美国对华战略以及美中关系的主导范式将由“竞争”来定义，“竞争”成为两国关系的“主导性框架”。拜登政府2022年发布的《国家安全战略》报告将中国视为“最严峻的地缘政治挑战”（most consequential geopolitical challenge）。拜登政府认为，未来的十年将是与中国竞争的“决定性十年”（decisive decade），强调美国政府当前的选择和优先事项将决定未来长期的竞争地位，进一步指出对华战略竞争具有关键性影响。

拜登政府对中美战略竞争的长期性及美国优势的认知，使其在《国家安全战略》报告中进一步提出“竞赢中国”（outcompeting China）的战略，其中包含“投资”“协作”“竞争”三部分内容。拜登政府致力于打造“一体四翼”的“竞赢”格局，以竞争为主体目标，以合作、对抗、投资和结盟为政策工具赢得竞争胜利。拜登政府还提出“优先保证对中国的持久性竞争优势”，“以负责任的方式同中国竞争，以此捍卫利益和打造未来的愿景”等目标， 进一步为中美关系划定“非赢即输”的认知范围，使其全球战略和对华战略更趋于一体化。以此为基础，拜登政府不断强化对华战略竞争，提出“脱钩断链”（decoupling）、“去风险”（derisking）、“小院高墙”（small yard and high fence）等处理对华事务的概念，以“竞争”之名行打压、遏制中国之实，将这些概念作为其“竞赢中国”战略的政策性工具。以“竞赢中国”战略为指导，拜登政府的对华战略竞争更具全面性。

自特朗普政府以来，特别是拜登政府执政以来，白宫与国会、国会民主与共和两党的对华政策取得更大的共识。当前国会涉华活动不断，相关立法行动的频率和强度不断加大，立法提案涵盖人权、科技竞争、台湾问题等多个领域，国会在美国对华战略竞争中扮演了非常激进和负面的角色。两党对华共识以及拜登政府“竞赢中国”的战略认知与框架，成为众议院美中战略竞争特设委员会（以下简称“特委会”）建立的重要推动因素。本文尝试以特委会作为具体案例，通过介绍特委会的具体情况，分析其在中美关系和美国国会对华政策中的作用，借此呈现拜登政府“竞赢中国”战略下国会扮演的角色。

一、国会在美国对华战略竞争中的角色及活动

美国宪法赋予国会进行对外活动的权力，国会可以通过多种手段监督政府的对华政策，介入对华战略竞争的具体事务。在民主、共和两党对华认知愈发一致的趋势下，国会成为实行对华强硬政策的重要主体，在美国对华政策中发挥着关键作用。

（一）国会介入美国对华战略竞争的制度基础

美国宪法规定，国会和总统共同分享外交权力，国会通过批准条约、征税支持战争等形式来发挥其外交影响。自美国建国以来，由于宪法规定的模糊性，国会和总统在外交权力上一直存在竞争。20世纪70年代以来，伴随着对越战的反思以及“水门事件”等历史事件的影响，国会加强了对总统的制约，在外交权力上不断发挥有别于政府的特有的影响力。

作为最高立法机构，美国国会在美国政府外交决策中始终扮演着关键角色。具体来看，国会介入外交事务的手段分为三种。一是国会通过实质性立法，以正式法律的形式确定外交事务的原则和指导性内容。国会通过的正式法律具有合法性，其存续的时间比政府的政策更长也更难转圜，因此对政府的政策推行具有重要的影响。二是国会通过过程性立法，即以决议案而不是法案的形式设立各种委员会和工作组，进行具体议题研究，表达国会或参议院、众议院对议题的态度，以此进行政策宣传或向政府施压。三是国会通过召开听证会、议员出访等活动介入外交事务，国会及其议员的对外宣传和采访活动也是影响公众认知、为自身的外交政策获取合法性的重要手段。因此，国会介入外交事务的手段是多样的，能够对总统的政策推行造成制约和影响。尽管国会和总统之间存在权力争夺，但在某些关乎国家重大利益的问题上，尤其是在对华事务上，二者的根本目的是一致的，都是为了维护美国资产阶级和利益集团的利益。

国会的大部分工作都在委员会进行，主要权力掌握在委员会和小组委员会主席手中。国会的委员会共有四种类型，分别是常设委员会、特别委员会、联合委员会以及会议委员会。常设委员会是国会中最为重要的委员会，往往按照具体职能设立，如外交关系、拨款、军事等。常设委员会不会随着每届国会的变更而变动，几乎所有议员提出的议案都要由相关委员会进行审议，委员会通过之后才能进行全院的审议。特别委员会是专门针对某一项工作而设定的委员会，既可能是临时性的，也可能是常设的委员会。特别委员会一般具有调查、研究和提出建议的权力，但是不能提出议案或审议议案（部分特别委员会除外）。美中战略竞争特设委员会就属于特别委员会中的一种。联合委员会是参众两院为研究和管理某些重大议题而建立的两院之间的委员会。会议委员会通常由所有众议员组成，其在众议院举行会议，审议众议院议程中的事项。

国会委员会是国会中实际发挥作用的重要单位。在国会决策日益专业化的今天，国会委员会往往为国会的立法活动提供专业性的建议并进行各种立法实践。不仅如此，由于国会两党共同决定委员会内部的人员构成，国会委员会也成为两党乃至其他利益集团进行利益平衡与博弈的重要场所。因此，国会委员会在国会中的作用和影响也显得愈发重要，是美国国会介入外交事务不可或缺的平台。

（二）国会在美国对华战略竞争中的角色

由于美国宪法规定了国会介入外交事务的制度基础，国会一直在美国对外政策中发挥着独特的作用。在美国两党逐步就对华实行战略竞争达成共识的背景下，国会不断利用其职能，在多个领域全面推进遏制中国的政策。

第一，立法者角色。国会作为立法者制定对华关系的原则和依据，美国宪法规定国会具有立法权，立法是国会介入外交事务的重要手段。不管是服务于遏制中国的需要还是积累政治资本、形成政治共识，部分美国国会议员积极推出涉华法案，并在某些其他重要法案中增加涉华条款，全面推进涉华事务立法。国会通过立法的方式，确定对华共识和开展对华行动的原则和基础，以法律文本的形式确定涉华事务的大致方向，也为行政部门对华关系的处理提供法律依据。拜登政府执政以来，国会就通过密集的立法介入对华战略竞争，截至2024年6月1日，第118届国会已经推出626项涉华法案， 内容涵盖中美关系中的方方面面。其中具有代表性的法案包括：《芯片与科学法案》（Chips and Science Act），规定禁止受到捐助的实体在外国扩大半导体生产能力或与外国势力进行联合研发活动；《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022），包含对在北美当地进行组装的电动汽车提供补助等歧视性条款。这些法案都严重损害中美正常的经贸、科研交流活动，增加了中美关系中的分歧和摩擦。国会立法与政策不同，具有不易改变的特点，这也为对华政策行动提供了指导性原则。

第二，监督者角色。国会作为监督者协调同政府的对华行动或对政府施压。除立法外，国会拥有拨款权、任命权等权力，使其在权力结构中扮演着监督者的角色。国会推动涉华提案并在参众两院通过，表达了其对某一议题的态度，并以此向政府施压和协调立场。同时，国会有权召开相关听证会并传唤政府相关官员出席作证，并就某一议题给政府官员写信表达立场，借此了解和质询政府的相关政策。国会具有拨款权，可以在某些拨款法案中附带与中国相关的条款，借此指导或阻止政府采取某种政策行动。例如，《2023财年国防授权法案》（James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023）中包含了到2027财年向台湾提供高达百亿美元军事援助的内容。

第三，宣传者角色。国会能够作为宣传者向美国公众宣扬反华行动，营造美国国内的反华氛围。作为美国的最高立法机构，国会拥有100名参议员和435名众议员。议员由选民选举产生，对选民负责，本身就是向各选区民众宣传相关政策和立场的重要力量。议员通过各种社交媒体对某些议题发表观点和看法，也可以在议员个人的工作网站发布其各种活动，方便民众了解其活动和相关立场。在美国国内政治极化日益加剧的今天，部分议员的反华立场已获得了民众的支持，有利于争取选票应对即将到来的大选， 并将选区内出现的相关问题归咎于中国。对国会机构而言，国会召开的听证会等活动并不完全是保密的，听证会的视频、相关证人、证词和各种其他材料对民众公开。国会通过的各项提案和法案、相关调查报告也可以在其官网中找到，这些活动本身也是向公众宣传反华立场的一种有效手段。此外，国会还拥有从事外交活动的权力，国会议员通过出访的方式进行调研，本身就是显示立场，与相关访问对象交换意见的重要渠道，也是进行宣传的重要手段。例如，由于美国的《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act）规定，众议院外交事务委员会和参议院及国会其他委员会监督该法案条款的施行， 国会议员往往以此为由窜访中国台湾地区，加紧美台勾连。

总的来看，美国国会通过扮演立法者、监督者、宣传者等角色，进一步为对华政策确立原则和依据，向政府施压并统一对华行动，同时向民众宣传虚假对华认知，煽动社会反华情绪，营造反华氛围，全面推动美国对华战略竞争。因此，国会在美国对华战略竞争中扮演的角色愈发重要，其相关立场和活动对中美关系产生了消极影响。

二、“竞赢中国”战略中的国会特设机构及其设立原因

2023年1月10日，美国国会众议院以365票赞成、65票反对的压倒性多数通过决议案，宣布成立美中战略竞争特设委员会。特委会既是时任众议院议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）一手促成的结果，也是美国两党在涉华议题上达成广泛共识的产物。

麦卡锡是特委会成立的主要推动者。麦卡锡一直是美国国会内的对华强硬派，也是2020年成立“中国工作组”（China Task Force）的重要推手。这一工作组设置了五大领域的支柱小组，推动国会与中国相关的立法措施出台。2020年9月，“中国工作组”发布100多页的对华调查报告，将中国视为美国的“世代之敌”，提出近百项所谓的“重要发现”和400多项政策建议，给中美关系带来极大负面影响。在2022年11月美国中期选举之前麦卡锡宣布，如果共和党在众议院获得优势，将成立一个专注于中国问题的委员会。2022年12月，麦卡锡和后来被任命为特委会主席的加拉格尔在福克斯新闻上撰文，宣称中美关系已经进入“新冷战”，认为必须采取及时的手段应对“中国带来的威胁”。通过接受媒体采访、发表媒体文章等方式，以麦卡锡为代表的国会议员不断强化美国对华的“威胁”感知，提出特委会成立后的工作重点，以此来为特委会的成立造势。

（一）特委会的人员构成

在人员构成方面，特委会包括24名国会众议院议员，其中共和党13人，民主党11人。特委会的成员也在其他委员会中任职，涉及的委员会非常广泛，主要包括：拨款委员会、军事委员会、情报常设特别委员会、金融服务委员会等，涵盖了中美关系中的绝大部分议题。特委会成员普遍对华持强硬态度，参与制定的涉华法案几乎都带有对华负面内容。两党在特委会内的议员构成上大致平衡，凸显特委会两党一致对华的政治倾向。特委会成员大部分是在2016年之后当选众议员，体现出特朗普政府以来美国对华战略竞争态势对国会议员对华立场的深刻影响。

特委会的两党领导人都在各自党派扮演“反华先锋”的角色。特委会主席曾由共和党人迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）担任。在担任众议员期间，加拉格尔主导推出要求封禁TikTok的《保护美国人免受外国对手控制应用法案》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）等多项反华法案。特委会的民主党高级成员（ranking member）由拉贾·克里希纳穆尔蒂（Raja Krishnamoorthi）担任。克里希纳穆尔蒂在中印边境冲突中对中国合法捍卫领土的行为指手画脚，并将其错误观点纳入美国国会的国防授权法案，造成恶劣影响。2024年3月，加拉格尔宣布提前辞职，特委会主席由特委会成员、共和党众议员约翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）接任。穆勒纳尔多次敦促拜登政府对中国进口车辆加征关税，推出相关法案以反对中国电池制造商国轩高科公司在密歇根州建设电池材料工厂，是一名同样对中国持强硬立场的议员。总的来说，特委会的主要成员都对中国持负面立场，这种立场深刻影响特委会的相关活动。

（二）特委会的权力设置和运行方式

与常设委员会聚焦某一个专业领域不同，特委会关注的涉华议题具有广泛性和全面性，其成立发出了国会希望全面和系统地处理对华关系的信号。宣布特委会成立的H.Res.11决议规定，特委会没有立法管辖权，不能从事立法相关活动。其主要的职权在于进行调查（如调查中国在经济、技术和安全方面的发展及其与美国竞争的状况），并给出相应的政策建议。因此，特委会的主要权力有两方面：一是进行调查研究，实施的具体调查活动主要有听证会、实地考察等；二是提交相关调查报告和政策建议，以此来表达特委会的态度，影响对华政策和立法。

根据第118届国会中众议院各委员会经费开支的H.Res.197决议， 特委会在第118届国会的经费开支应不超过889.2万美元，其经费额度在众议院21个委员会中排名19。相比之下，与特委会成员规模相当的情报常设特别委员会（24人） 的经费额度为1 719万美元，退伍军人事务委员会（25人） 的经费为1 075万美元。由此可见，目前特委会的经费与众议院中的一些重要委员会相比较少，在一定程度上限制了特委会组织开展调查研究、举办听证会等活动的能力。

在日常运作的过程中，特委会主要通过众议院决议赋予它的职权开展相关活动，主要运行情况包括以下几个方面。

第一，召开听证会是特委会的主要活动。听证会制度能够帮助国会收集和分析信息，是调研相关议题的重要手段。截至2024年5月底，特委会召开了13次听证会，涉及的议题包括国家安全、金融稳定、技术、企业经营环境、人权等。特委会通过召开听证会广泛讨论涉华议题，并邀请相关证人出庭作证，以此来对该议题进行详细研究和取证。特委会还召开以拜登政府对华战略为主题的听证会，通过传唤助理国务卿、助理国防部长的方式质询拜登政府的对华政策， 在对华议题上向政府施压。

第二，组织各种调查会议与出访活动。除了召开听证会之外，特委会还通过业务会议、圆桌会议、辩论和讨论等多种形式来调研相关议题。这些活动相较于听证会形式更加多样，涉及的议题也更加广泛。不仅如此，特委会的议员还通过各种出访活动进行对华政策宣传，显示自身的反华立场。特委会的一些出访活动造成极其恶劣的影响，在国际和国内层面宣扬了错误的对华立场，不利于中美关系稳定。此外，特委会成员还通过在各州举行圆桌会议，传播所谓“中国盗窃技术”等不实言论，进一步向民众宣扬反华态度，对两国民间正常交流和美国民众正确认知中国造成障碍。举办这些活动可以让特委会广泛接触非官方人士，扩大其调查范围，接受各方面的意见，以此为其反华观点背书，向公众宣传特委会的立场和主张。

第三，出台相应的调查报告和政策建议。特委会的职权集中在调查方面，通过行使调查权频繁地进行涉华活动，不断进行反华宣传，出台相应的调查报告。目前特委会出台的政策建议有3份，主要关注中美在经济领域的竞争、台湾问题和涉疆问题。此外，特委会还发布多份有关美国金融机构对华投资、新冠疫情溯源、芬太尼泛滥等议题的调查报告。这些文件涉及中国多项内政议题，罔顾新疆的发展现实，介入中国的统一进程，体现出“以疆制华”“以台制华”的企图。特委会的调查报告也出现在国会的立法进程中。例如，在《2024财年国防授权法案》中涵盖了特委会在有关台湾问题调查报告中的一些内容，包括“促进与盟友伙伴的防御合作”“提升台湾威慑力”“加强美台军事网络安全合作”等。由此也可以看出特委会的相关活动已经对美国的对华政策和立法造成了一定的影响。

第四，就涉华议题直接施压。由于特委会调查的范围非常广泛，在某些专业领域，特委会频繁致函官方机构、利益攸关方表达关切，表明特委会的立场，为政府部门提供政策建议，敦促政府官员采取相应措施。自成立以来，特委会已经致函美国国家海洋和大气管理局、海军交易所、国务卿布林肯、财政部部长耶伦等政府机构和高官，表达其对军事安全、经贸关系、人权等领域议题的关注。与此同时，特委会议员也会在各种场合发表自己对中国的观点，抹黑和唱衰中国。

（三）特委会设立的原因

在以往国会设置的委员会中，与中国相关的包括美中经济与安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）和国会及行政部门中国委员会（Congressional-Executive Commission on China），前者主要负责监督、调查中美贸易和经济关系对美国国家安全的影响，后者主要负责监督中国在人权和法治领域的发展。相较于这两个具有特殊职能的委员会，特委会的调查内容几乎涵盖中美关系中的全部议题，体现出美国系统性和整体性开展对华战略竞争的功能需求，反映了美国对华战略竞争走向体系化的趋势，以及拜登政府“竞赢中国”战略框架下国会机构在其中扮演的激进角色。特委会活动的开展也受到多方面因素影响，在实际运行的过程中也面临诸多矛盾和挑战。

第一，服务于拜登政府“竞赢中国”的战略需要。当前美国社会的撕裂愈发严重，政治极化的风险持续增加，民众对政治精英的不信任感不断强化。在这样的背景下，树立外部假想敌、开展对华竞争可以凝聚社会共识，转移民众对官方的不满。特委会的成立整体上服务于美国对华战略竞争、遏制中国崛起的需要，其开展的活动旨在给国会乃至美国官方的对华战略竞争提供相应的建议和支持。以往国会处理涉华事务是根据不同专业领域的委员会进行分工，尽管专业性得到了保证，但是难以进行议题之间的联系，因此特委会的成立和职权的划定体现出美国对华进行系统性竞争的需求。国会以压倒性多数投票通过成立该委员会，体现出国会两党在对华关系中相对统一的态度。特委会发布的调查报告和进行的反华宣传也在推进美国国会和政府的对华战略竞争。

第二，满足某些院外利益集团的政治需求。美国一直存在院外利益集团影响国会和政府决策的传统，利益集团通过游说活动和政治献金等方式影响政策，为自身争取更大的利益。特委会的活动也受到了院外利益集团的影响，具有满足利益集团相关需求的行为动因。根据美国独立无党派组织OpenSecrets对特委会领导成员加拉格尔、穆勒纳尔、克里希纳穆尔蒂的政治筹款来源调查，特委会领导人的政治献金主要集中于退休人员、房地产、证券投资等行业，这就导致特委会进行相关活动时更多考虑这些行业的事务和利益。例如，加拉格尔和其他议员曾推出的一项法案要求公共退休金计划等免税实体从中国撤资。穆勒纳尔推出的相关法案要求美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States）审查中国的一些企业对美国房地产的投资情况。除此之外，对特委会领导成员资助最多的实体大多来自凯易律师事务所（Kirkland & Ellis LLP）、麦迪逊·迪尔伯恩合伙人有限公司（Madison Dearborn Partners）、美国通用组件集团（UCA Group）等这样的实体，这些实体主要提供与投资、供应链相关的咨询和诉讼服务，这促使特委会在进行调研时更关心技术、供应链和投资安全等议题。例如，2023年5月特委会举行听证会探讨中美商业竞争环境，2023年7月特委会举行听证会探讨美国在关键和新兴技术中的领导地位，2023年9月特委会举行听证会讨论金融稳定威胁等议题。2023年12月，特委会发布政策建议报告，认为需要从根本上调整美国同中国进行经济和技术竞争的战略，重设中美相关经济关系条款，阻止美国的技术和资本流向中国，投资技术并与盟友强化集体经济韧性。2024年4月，特委会新任主席穆勒纳尔在就职演说中强调，供应链安全是特委会工作的优先事项，宣称需要采取措施以减少在关键领域对中国的依赖。

第三，迎合部分议员坚持“政治正确”、积累政治资本的需要。由于美国国会议员通常不用承担外交政策失败的责任，也不用像政府一样负责外交政策的具体实施，只需对选民负责，因此议员的对华态度往往较为强硬和偏激。在当前美国两党对华立场趋于一致的情况下，展示对华强硬姿态成为政治人物迎合选民、积累政治资本的一种普遍的方式。由于两党的反华立场趋同、反华议题易获通过，国会议员推动的反华提案成为其增加政治业绩的重要手段。例如，共和党议员麦卡锡经过15轮投票才当选众议院议长，其在上任后短时间内就推动建立特委会，旨在利用两党在中国问题上的一致态度巩固自身地位，回应各方质疑，获得各方支持。特委会的成员在进行相关活动时，也将特委会的运行成果作为政治资本，以反华的立场和行动来争取选民的支持。加拉格尔2017年当选为众议员，资历较浅，也没有在其他国会委员会中担任核心职务，因此利用特委会的活动打造反华人设，成为其从政的重要策略。加拉格尔在其选区威斯康星州召开的“中国对美国制造业的威胁”圆桌会议，通过反华宣传体现对选民的关切，争取选民的支持，并将选区内出现的相关问题归咎于中国，逃避责任和选民的质疑。穆勒纳尔在担任特委会领导期间，致函美国贸易代表戴琪（Katherine Tai），污蔑中国实施歧视性的汽车出口补贴政策，要求对自中国进口汽车启动301条款调查。由于密歇根州是美国重要的汽车制造业中心，穆勒纳尔的主张不仅反映了其在对华贸易政策上的强硬立场，而且能借此展现其关注本选区汽车制造商和制造业工人利益的姿态。

三、国会及其特设机构在美对华战略竞争中的影响

当前美国国会及其下属特委会在美国对华战略竞争中发挥着独特作用，已然成为美国各项遏制中国行动的策源地之一，对中美关系乃至全球局势等都造成负面影响。

第一，加剧地缘政治冲突，逼迫他国选边站队。中国和美国作为国际社会中的两个大国，对全球和地区事务都具有重要影响。美国国会不断介入美对华战略竞争并造成负面影响，恶化了中美关系，同时也无益于世界的和平与发展，并由此导致其他国家被迫选边站队。在中国影响力不断上升、世界亟待中美共同应对全球性挑战的关键时刻，美国国会对华负面行动的持续增加导致中美合作停滞不前、全球多边挑战难以有效应对、其他国家甚至被迫加入对抗等诸多问题。这些问题不仅存在于实行“对冲战略”的国家，而且存在于美国的盟友之中。例如，2023年6月加拉格尔在给美国商务部的信中，敦促美国商务部与日本、韩国合作，实行芯片出口管制，禁止日、韩半导体企业填补中国的芯片空缺，以保护美国半导体企业美光科技（Micron Technology）的实力。这种举动使得诸如三星电子（Samsung Electronics）等韩国企业在中美半导体竞争的“夹缝”中更加难以生存， 破坏了全球自由贸易，也损害了其他国家的合法利益。

第二，加剧中美战略博弈，推动美国对华战略竞争常态化。在美国国会两党和政府继续加强对华战略竞争的背景下，国会的反华立场和行动正在不断加剧中美战略竞争态势，强化遏制中国的话语叙事。在中美建交后，美国国会曾出台多项虚化掏空一个中国原则的提案。自特朗普政府以来，美国国会更是不断推出以遏制中国为目的的负面涉华提案，在很大程度上恶化了两国关系。特委会的成立服务于国会介入美对华战略竞争的需要，其相关活动始终围绕着中美关系和遏制中国展开，宣示强硬的反华立场。2023年7月，在特委会举行的有关中美经贸接触的辩论中，辩论双方的焦点是选择全面“脱钩”还是有限“脱钩”，完全没有与中国促进经贸合作的想法或倾向。这在很大程度上为国会进行对华决策提供了负面参考，加剧了美对华战略竞争。特委会的反华活动进一步固化了国会两党和政府的对华错误认知，且不断为强化对华长期战略竞争“建言献策”，其存在本身就是国会全面、系统遏制中国的直接体现。尽管特委会没有立法管辖权，但是特委会内部的议员可以就某些涉华议题提出相应的法案，同时特委会的政策建议也可以被国会的相关法案借鉴，从而在一定程度上影响国会的立法行动，以法律形式确立对华战略竞争的共识。另外，特委会通过召开听证会、传唤政府高官等活动，也在一定程度上影响了拜登政府的对华政策走向。特委会对政府的监督和施压在一定程度上制约着拜登政府改善中美关系的政策。

第三，强化美国社会对华错误认知，破坏两国民间友好往来。美国国会作为民选机构，其日常工作必然受到美国民众的广泛关注，也具有开展宣传活动的多种渠道。国会出台的相关法案、举办的各种听证会、发布的调查报告、有关证人证词等文件都可以在国会官方网站浏览，这些是国会进行反华宣传的重要材料。国会议员也拥有自己的工作网站和社交媒体账号，可以在互联网平台发表反华言论。国会议员还可以通过接受媒体采访和撰写文章等多种方式宣传对华战略竞争。上述做法营造了美国社会的反华氛围，加剧了普通民众对中国的误解，增加了中美两国在非官方层面的隔阂，不仅不利于两国开展民间外交，而且在美国社会形成全面的反华共识，阻碍了两国的交流与合作。作为国会对华开展调查研究的主体，特委会也是美国国会向美国民众进行反华宣传的重要载体。特委会通过召开涉华议题的听证会、发布反华报告、调研涉华议题、议员提出反华提案等多种方式加深了美国民众对中国的误解，且短期内很难扭转。

第四，对中国维护国家主权及和平崛起造成一定干扰。美国开展对华战略竞争涉及中美关系的所有领域。国会不断打着“民主”“人权”的旗号，企图干涉中国内政，将“以台制华”“以疆制华”作为对华战略竞争的重要抓手，对中国主权安全造成危害。例如，美国国会在2022年5月通过一项指示美国国务院帮助台湾地区获得世界卫生组织观察员地位的法案。美国国会的干涉助长了“台独”“疆独”势力的嚣张气焰，特委会的相关活动和调查结果也在为国会“以台制华”“以疆制华”的行动提供支持，这些对中国的和平崛起造成了负面影响。

结论

在美国国会两党不断强化遏制中国的共识、美国官方全面展开对华战略竞争的背景下，美中战略竞争特设委员会的成立，不仅服务于国会两党积累政治资本、介入相关事务的需要，也为国会和政府进行对华竞争提供了参考依据和政策建议，强化了国会介入对华事务的力度。国会委员会在美国国会运行中扮演重要角色，特委会的成立加剧并固化了美对华战略竞争，加深了中美两国在官方和非官方层面的隔阂，对中美关系和国际局势造成了负面影响。但是，受限于职权范围和经费问题，特委会能够在美国对华战略竞争中发挥的作用存在一定限度，在其运行过程中也面临大量质疑的声音。哈佛大学肯尼迪学院的阿纳托尔·克拉斯（Anatol Klass）指出，特委会认为中美陷入“新冷战”这种看法不仅无益于美国在对华竞争中获胜，而且有损美国人民的利益。然而，由于美国官方已经逐渐在对华战略竞争上形成共识，特委会作为美国国会介入美对华战略竞争的手段，决定了其仍会继续履行相关职能，中国对此应保持关注。未来美国国会将继续坚持对华竞争的政策导向，继续通过立法和监督手段在中美关系中发挥更大影响，美对华战略竞争将趋向系统化和常态化，中美关系的改善也将更加艰难。

随着2024年美国大选临近，尽管民主、共和两党在对华议题上的立场较为统一，但仍有可能操弄对华议题以服务选举需要。伴随着选举的推进，两党在对华议题上会进一步趋于强硬，也会抓住机会批评对方党派的对华政策，为本党增加政治筹码。因此，特委会在这一过程中难免会成为展现党派矛盾和分歧的平台。特委会内部两党成员对于应对“中国挑战”的具体策略明显不同，部分民主党议员对加拉格尔将中国视为“事关存亡的威胁”感到不满，认为这不仅夸大了事实，而且反映了美国政府的无能。由共和党议员领导的特委会多次召开听证会传唤政府官员，质疑拜登政府的对华政策，显示出特委会内部并非铁板一块。特委会的新任主席穆勒纳尔在担任众议员期间，多次指责拜登政府及民主党议员拉高通胀、限制公民的合法持枪权利，并支持得克萨斯州对2020年总统大选结果提出异议的诉讼，展现出与民主党斗争的强硬姿态。穆勒纳尔成为特委会领导人后，能否规避党派分歧、统一两党共识也面临一定的不确定性。这些分歧未来仍有可能出现，使得特委会的行动因为党争和遭到的质疑而难以通过理想的方式开展。

面对美国开展全面对华战略竞争、美国国会全面介入中美关系的态势，中国应当及时调整对美国国会的看法及应对策略。首先，学界应当加强对美国国会及国会委员会的研究与分析，密切关注美国代表性反华议员的言论和动态。其次，相关部门应当正视美国国会对中美关系的强力介入，改变以往仅仅对政府开展外交活动的认识，加强对国会议员、相关团体的游说活动。鉴于美国国会内部也有议员质疑特委会的成立及其活动，中国可以广泛游说这一部分议员，使其制约特委会持续发挥影响力，努力改变国会议员的对华错误认知。再次，中国应当开展广泛的二轨外交活动，加强与美国民间的交流与合作，重视美国民众对中国的看法，努力改变美国国内社会的反华态度。最后，中国政府应当对美国污名化中国、扭曲对华认知的行为进行有力的外交回击，在国际社会增强中国的话语权，避免陷入话语陷阱，更广泛、深入地表达中国和平崛起的意愿。（作者：张建 上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长、副研究员；姜星宇 上海国际问题研究院研究生）