择机而动：欧洲对战略自主的追求

内容摘要：机会窗口理论为解释欧洲追求战略自主的时机与条件提供了一个视角。决策者通常认为机会窗口存续时间短且趋向缩小，因此务必在有限时间内把握良机进行决策。追求战略自主的机会窗口的开启受到盟国自助能力的提升、体系环境的变化和突发事件三重因素的影响。从冷战至今，欧洲追求战略自主的实践经历了突破冷战格局、对抗单极格局、试图成为关键第三方三个阶段，并受到上述因素不同程度的影响。欧洲在经济转型、规范制定和安全防务上取得一定进展，但由于受到自助能力、跨大西洋关系和乌克兰危机的限制，其战略自主的成果有限。通过梳理欧洲择机而动追求战略自主的历程，从机会窗口视角解释欧洲追求战略自主的时机与条件，不仅可以对欧洲追求战略自主的前景进行预测，而且可以为中国如何在中美欧三边关系的博弈中赢得战略主动提供借鉴。

一、战略自主的内涵及理论框架

本文认为，战略自主是指在同盟中盟国能够在不同程度上违背主导国的意愿，或者不依赖主导国的支持和帮助，在涉及重大利益问题上自主作出战略选择。其中，重大利益问题包括但不限于国防安全、政治外交、经济技术等领域。机会窗口理论有助于理解盟国追求战略自主的逻辑。盟国追求战略自主是基于对机会窗口的认知与把握，而机会窗口的开启受到盟国自助能力的提升、体系环境的变化、突发事件的出现三重因素的影响（见图1）。

在国际关系的语境中，“窗口”常被用于解释由权力转移引发的崛起国与守成国之间爆发体系性战争的时机。它最初的含义是指客观上一个国家相对实力即将衰退或正在衰退的时期。“机会窗口”则被认为是“一个国家相较于对手拥有重大军事优势的时期”或“守成国虽实力下降但仍保有进攻机会的时期”。虽然既有研究未给出适用于除守成国和崛起国以外国家的“窗口”的定义，但我们从中受到启发。因此，本文将“机会窗口”定义为：一个对决策者而言时不我待、不可错失的时间段，因而必须从速决策。

斯蒂芬·范·埃弗拉（Stephen Van Evera）、杰夫·切克尔（Jeff Checkel）和约根·哈克（Jürgen Haacke）都关注到，机会窗口的形成受到内部与外部因素的影响。其中内部因素包括长期的经济增长、军备扩充或短期的军事动员，而外部因素则包括外交形势的变化，如盟国数量的增减等因素对国际格局的影响。本文认为，影响盟国开启追求战略自主的机会窗口有三个因素，即盟国自助能力的提升、体系环境的变化、突发事件的出现。任何一个因素或几个因素的叠加都会导致机会窗口的打开。面对这些机会窗口，国家往往会产生未来可能无望好转甚至每况愈下的悲观预期，从而遵循“宜早不宜迟”的行动逻辑，即如果不在当下追求战略自主，那么未来也许无法遇到更好的时机。此外，机会窗口通常存续时间短且趋向缩小，决策者务必在有限的时间内当机立断，因而对于追求战略自主有着更强烈的冲动。

第一，盟国自助能力的提升。现实主义者认为，在国际社会的无政府状态下，国家追求自身安全有两个根本途径：一是发展军备，即所谓内部均衡；二是建立同盟，即所谓外部均衡。发展军备就是增强自身的自助能力。所谓自助能力，就是一个国家在不依赖外援情况下维持自己国家生存的能力，或一个国家在不依赖外援情况下能够给具有侵略意图的国家造成难以承受的损失的能力。自助能力分为两类：一是紧迫性自助能力，二是持久性自助能力。军事实力是衡量一国自助能力的首要指标，代表着一国应对突发、紧迫、短期威胁或入侵的能力。虽然军事实力包含许多要素，但是核武器与核威慑的自主将使一国的自助能力得到质的飞跃。综合国力是自助能力的第二个衡量指标，代表着一国应对长期、持久的威胁或者入侵的能力。综合国力除了军事实力之外，还包括人口、国土面积、经济、政治和历史文化等因素。自助能力影响盟国对同盟收益的判断，当盟国的自助能力提高，其通过同盟来威慑潜在敌对国家或敌对集团的需求下降，从同盟中获得的安全价值也相对下降；随着对同盟依赖程度下降，盟国在同盟关系中的回旋余地增加，就拥有更多讨价还价的筹码。

第二，体系环境的变化。包容性或约束性的战略环境能够反映体系的一些信息，帮助国家对一定时期的国际形势形成基本判断。盟国的战略环境主要受到国际体系各“极”之间的竞争状态以及实力对比的影响。各“极”之间的竞争烈度可以通过共同举办的首脑峰会、签署的协议数量等来观察，各“极”之间的实力则通过比较军事、经济和政治实力来观察。如果各“极”之间的竞争烈度高，且实力对比有利于同盟主导国，则盟国处于约束的体系环境中；如果“极”之间的竞争烈度高，但实力对比不利于同盟的主导国，则盟国处于相对约束的体系环境中；如果“极”之间的竞争烈度低，且实力对比有利于同盟的主导国，则盟国处于相对包容的体系环境中；如果“极”之间的竞争烈度低，且实力对比不利于同盟的主导国，则盟国处于包容的体系环境中。国家的外交政策不能超越体系环境的约束，因此体系环境变化是分析国家外交政策行为的首要背景和深层因素。无论战略环境从约束走向包容，还是相反，都反映出国家面临的威胁或机遇的紧迫程度。

第三，突发事件的发生。当某一事件引发重大变化或极强紧迫性的时候，更容易引起决策者关注。突发事件主要包括危机和战争的爆发以及“黑天鹅”和“灰犀牛”风险事件。所谓“灰犀牛”事件是指大概率高风险事件，类似于“房间里的大象”（elephant in the room），该类事件一般指问题很大且早有预兆，但因否认、抵触和刻意忽视而导致严重后果的问题或事件。例如，金融危机、核武器扩散、恐怖主义、气候变化等问题，可能因为缺乏足够的重视而酿成大祸。所谓“黑天鹅”事件是指小概率高风险事件，主要指具有高度不可预见性的突发事件或问题。例如，2016年以来就发生了一系列“黑天鹅”事件，包括英国的“脱欧”公投获得通过、欧洲民粹主义盛行、特朗普赢得美国大选和“反建制主义”思潮的兴起。回顾国际关系史，一些突发事件的确会对一国的决策产生直接影响。从短期来看，突发情况可能直接导致战场局势的变化，例如，十月革命的胜利直接导致俄国退出一战，改变了战场形势。从长期来看，突发事件会对一国的战略造成无法预见的持久影响，例如，“9·11”事件的爆发直接导致美国决心在全球打击恐怖主义势力，从而发动阿富汗战争和伊拉克战争，造成了巨大的战略损失。

二、欧洲追求战略自主的历程

二战结束后至今，欧洲对战略自主的追求大致经历了尝试突破冷战格局、对抗单极格局、试图成为关键第三方三个阶段。不同阶段分别由不同的因素促成机会窗口的打开，进而推动欧洲对战略自主的追求。

（一）尝试突破冷战格局（1949—1992年）

冷战时期，在两极格局下，体系环境整体上呈现约束性的特征。20世纪60年代法国的“戴高乐主义”、70年代联邦德国的“新东方政策”以及80年代中后期欧洲一体化的发展，这些自主实践反映了欧洲国家自主意识的觉醒，表达了它们对改变“美主欧从”模式和突破冷战格局的渴望。

20世纪50年代末到60年代末，法国奉行“戴高乐主义”，志在恢复其在欧洲和国际事务中的大国地位。为此，法国要求在北约中获得更大的发言权，但遭到英美两国的反对。1963年法国否决英国加入欧洲共同体的申请以及从北约中撤出其地中海舰队等行为，标志着法国针对美国和北约拓展战略自主的开始。法国寻求战略自主的意图突出体现在两个战略行动上：一是1964年1月与社会主义阵营的中国建交；二是1966年3月退出北约军事一体化机构。前者反映了当时两个体系中的次等强国对超级大国控制的联合反抗，后者则使法国在国际政治中获得了影响力和尊重。除此之外，法国致力于建立一个自主和独立的欧洲。法国在1963年同德意志联邦共和国（下文称“联邦德国”）签订了《法德合作条约》（又称《爱丽舍条约》），法德从此成为推动欧洲一体化的核心力量。戴高乐还于1966年6月20日访问苏联，建立了法苏特殊伙伴关系，为推动法苏的政治磋商和经济、技术等方面的长期合作奠定了坚实基础。

当法国具有足够强大的自助能力，追求战略自主的机会窗口便随之打开。1960年2月13日，法国在撒哈拉沙漠的雷冈地区，进行了首次核试验，成功引爆了一枚代号为“蓝色跳鼠”的核装置。在1964年10月幻影IV-A战略轰炸机和实战核弹头AN-11列装后，法国具有了初步的核能力。1966年7月19日，一架幻影IV-A战略轰炸机携带AN-11成功进行了空投核试验，由此法国拥有可信的核能力。

20世纪70年代，美苏关系缓和，体系环境从约束变为包容，为欧洲提供了一个机会窗口。从20世纪60年代末到70年代前期，美苏实力对比已达到总体上的均势，并在战略上呈现出苏攻美守、对苏有利的态势。美国“新和平战略”的实施、苏联“和平纲领”的出台、频繁举行的美苏首脑会议和诸多双边军备控制协议的签署，都是显著的标志。这一时期，联邦德国是欧洲最早也是最明显追求战略自主的国家。

联邦德国虽立足于西方，但自主地发展同苏联及东欧各国的关系，为自己在欧洲和世界范围创造了更大的外交活动空间。1970年，联邦德国先后与苏联、波兰签订了《莫斯科条约》《华沙条约》，承认战后欧洲边界不可侵犯。之后，与捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亚签署的一系列条约开创了联邦德国与中东欧国家关系的新局面。1972年12月21日，联邦德国与德意志民主共和国（即民主德国）签订了两德关系《基础条约》，实现了两个德国之间的关系缓和与正常化，开启了双方相互接触和靠近的条约化时代。1973年两国同时加入联合国。这使尼克松政府对联邦德国“新东方政策”实施的步伐和方式感到不安，担心东西欧之间的全面缓和会使欧洲最终脱离美国的控制，从而危及美国的对苏战略。

冷战时期，虽然欧洲坚定地走上了一体化道路，美国也在1947—1957年间为发挥“欧洲的助产士”作用以罕见的慷慨支持了欧洲一体化建设。但是美国的支持并不是无条件、无限度的，欧洲一体化不能脱离跨大西洋联盟框架。在《罗马条约》和《单一欧洲文件》（Single European Act）之间，即从1957年到1986年的近三十年中，欧共体经历了一个“空窗期”，没有通过任何新条约。以1985年为界，东西方关系从“第二次冷战”转向后期的持续缓和。1985年9—12月，旨在修改《罗马条约》的首次欧共体政府间会议召开并达成了一揽子原则协议。其最核心的内容是承诺在1992年建立欧共体内部统一市场，放弃了部长理事会中国家否决权的原则。1987年7月1日，作为《罗马条约》更新版的《单一欧洲文件》生效，欧洲一体化进程重新获得了动力，并进入了一个新的快速发展期。

（二）对抗单极格局（1993—2015年）

冷战的结束和美苏两极格局的瓦解极大地改善了欧洲所处的体系环境，为欧洲在安全与防务领域的自主进程提供了更广阔的战略空间。欧盟希望独立处理欧洲事务的意愿和能力显著增强，要求增强自身防务能力和防务自主的倾向进一步发展，并取得了一些实质性进展。

随着欧盟的成立和欧元区的启动，欧盟的综合实力也不断增强，为其追求防务自主提供了自助能力基础。欧洲对更高水平自主的渴望首先是在北约框架内开始的。欧盟与北约进行了一系列谈判，签订了若干平等合作的协议。1996年6月北约柏林部长会议同意，欧洲成员国可以通过西欧联盟，设立联合特遣部队，使用北约的后勤保障体系与其他军事设施。1999年4月北约又在华盛顿举行首脑会议，通过了《北约华盛顿宣言》。基于华盛顿峰会的结论最终发展形成的《柏林附加协定》（Berlin Plus Agreements），规定了北约的军事资产可以被欧盟使用。如果说这些谈判和协议表达了欧盟追求战略自主的意愿，那么对冲突的干预行动无疑是欧盟追求战略自主的实践。

波黑战争和科索沃战争成为刺激欧盟自主防务意识觉醒的催化剂。对于波黑战争，尽管欧盟希望摆脱美国独立解决，积极参与斡旋并提出一系列和平方案，但最终还是在美国主持下签订《代顿协议》，才结束了长达3年半的战争。对于科索沃战争，欧盟吸取了波黑战争的教训，调动一切外交和经济手段防止危机失控，但军事能力的欠缺使欧盟外交努力的效果大打折扣。科索沃战争再次证实，欧盟不仅无法预防、遏制或结束欧洲内部的暴力冲突，而且与美国在军事实力上存在巨大差距。

在科索沃问题上，1998年12月英法共同发布的《圣马洛宣言》实质性地开启了欧洲的防务一体化。该宣言提出，为了应对国际危机，欧盟必须拥有自主行动的能力，有军事力量支持，能够自主决定采取什么方法以及一以贯之的做法，从而独立于北约对国际危机作出响应。在科索沃战争进入尾声之际，1999年6月，欧盟在科隆首脑会议上发表了《关于加强在安全与防务领域的共同欧洲政策的宣言》（也称《科隆宣言》），并正式启动了欧洲安全与防务政策（European Security and Defense Policy, ESDP），“欧盟有必要形成和发展更强大的自主防务能力”的观点也在欧盟层面形成了更加广泛的共识。1999年12月，在赫尔辛基召开的欧盟首脑会议决定，欧盟在2003年之前建成一支能够在60天内部署，并且至少维持一年的由5万—6万人组成的欧洲快速反应部队，以使欧盟能够自主应对国际危机。虽然美国没有明确反对欧洲加强军事力量，但从时任美国国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）提出“三不”政策（3D-Policy）到时任北约秘书长乔治·罗伯逊（George Robertson）提出“三I”政策，都强调要对欧盟发展独立防务力量加以限制。

另外，法国和德国坚决反对和抵制美国军事打击伊拉克，也在一定程度上反映了欧洲战略自主的增强。2002年，小布什政府在没有与欧洲盟国沟通的情况下，在国情咨文中将伊拉克等国从“无赖国家”升级为“邪恶轴心”，在美国《国家安全战略》报告中宣称要对威胁美国安全的“恐怖分子”和“邪恶国家”采取“先发制人”的攻击。美国的这一单边主义行动遭到了欧洲人民和包括法德在内的绝大多数西欧国家的批评。法国从“9·11”事件后美国的“完全支持者”转变为美国在联合国内的主要对手，它坚决反对安理会通过任何明确授权美国对伊拉克动武的决议，并联合俄罗斯以使用否决权相威胁。德国则是放弃了一直以来扮演法美之间调解人的传统角色，坚定站在法国一边直接反对美国。

伊拉克战争也给欧洲防务一体化建设带来了机遇。2003年欧洲理事会通过了《欧洲安全战略》，主张欧盟应当具备在全球范围内行动的能力。加强自身军事行动能力建设被纳入欧盟的紧急日程，且成功开展了多次对外干预行动。例如，2003年3月31日至12月1日，欧盟利用北约军事资源开展了代号为“协和”（Concordia）的军事行动。这是欧盟于1999年制定共同安全与防务政策之后的第一次军事行动。2003年6月12日至9月1日，欧盟执行针对刚果的“月神行动”（Artemis）。这是欧盟第一次在没有北约支持的情况下，独立发动且远赴非洲的军事行动。

（三）试图成为关键第三方（2016—2022年）

美国特朗普政府和拜登政府都奉行大国竞争战略，将中国视为美国“最主要的竞争对手”。随着中美战略竞争的加剧，国际体系环境从相对包容走向相对约束，留给欧洲的战略空间进一步缩小，机遇期也随之缩短。此外，接连发生的“黑天鹅”事件成为推动欧洲战略自主的加速器。例如，特朗普政府主张的“美国优先”原则与欧洲多年来坚持的开放、多边的立场相悖，特朗普本人在北约、英国“脱欧”以及欧洲难民问题上的言论引起欧洲各国的强烈反应，使欧洲盟友受到“特朗普冲击波”的巨大影响。英国早期对欧盟共同防务持积极立场，但随着时间的推移其逐渐变为欧盟加强防务合作的坚定反对者。2016年后，英国“脱欧”反而成为防务合作迅速在欧盟层面获得通过的关键因素。为了应对体系环境变化和“黑天鹅”事件的双重刺激，欧盟正式提出战略自主概念，并从军事领域延伸到经济、外交、科技等领域，将战略自主付诸行动。

在安全与防务领域，由欧洲防务基金（European Defence Fund, EDF）、永久结构性合作（Permanent Structured Cooperation, PESCO）和年度协同防务评估（Coordinated Annual Review on Defence, CARD）构成了欧洲全面防务计划的三大支柱。欧洲防务基金正式成立于2017年6月，首次明确使用欧盟预算来资助防务行动，而不是要求欧盟成员国额外提供资金，这打破了欧洲防务建设不能使用欧盟预算的禁忌。欧洲防务基金在2021—2027财年的总预算为80亿欧元。2017年12月，欧盟25国外长会议正式启动永久结构性合作。2018年3月至2023年11月，在该机制框架内，共分5批次启动了71个合作项目，迄今已中止3个，还有68个项目正在实施，预计2025年前将有50个项目进入交付阶段。年度协同防务评估由欧洲防务局（European Defence Agency）于2016年发起，旨在通过对各成员国战略规划与防务能力发展进行调研与评估，协调各成员国的防务能力发展计划，促进欧洲防务合作。2022年11月，欧洲防务局发布《2022年度协同防务评估报告》，认为虽然欧盟各成员国均在增加防务开支，但在开展防务合作方面存在明显不足，更倾向于在国家内部进行防务投入。

在经济与贸易领域，欧盟提出了“开放性战略自主”（Open Strategic Autonomy）的概念，其核心内容是在承认欧盟对中国和美国的经济依赖不可避免的客观条件下，通过“选择性脱钩”来保障供应链安全和减少单向依赖，并在开放和合作的基础上独立地选择使自身利益最大化的贸易政策。欧盟还发布了“全球门户”（Global Gateway）计划，预计在非洲、亚洲、拉美等重点地区的发展中国家投入3 000亿欧元，以加强欧洲与外部世界的联系，提升欧盟国际影响力。非洲是计划的重中之重，预计投入1 500亿欧元，侧重于能源、气候与数字方面的合作。欧盟还在拉美启动了欧盟—拉丁美洲和加勒比数字联盟（EU-LAC Digital Alliance）。这也意味着欧盟将与中国的“一带一路”倡议、美国的“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划、英国“清洁绿色倡议”（Clean Green Initiative）展开全球基础设施建设竞争与合作。

在数字技术领域，欧盟加大对数字产业基础设施的战略投入。在半导体方面，欧盟先后发布了“共同利益重要项目”（IPCEI）、欧洲处理器和半导体科技计划（Joint Declaration on Processors and Semiconductor Technologies）以及《欧洲芯片法案》（European Chips Act）等文件，反映了欧洲对芯片研发、市场化与生态构建以及芯片制造技术创新的追求。在5G技术方面，欧洲先后提出5G技术基础设施公私合作伙伴关系（5G-PPP）、5G技术行动计划、5G技术观测站。在人工智能方面，2020年2月欧盟发布了《人工智能白皮书》（White Paper on Artificial Intelligence），提出一系列人工智能研发和监管的政策措施，以建立“可信赖的人工智能框架”。在云空间上，2021年欧洲数字技术基础设施项目“盖亚-X”（Gaia-X）投入运营，旨在构建只服务于欧盟公共部门、企业与个人的云技术设施，打破美国企业在云基础设施上的垄断。

三、欧洲追求战略自主的现状与限度

近年来，欧洲不再注重于对外展示战略自主能力，而是集中精力推动自身在技术、能源、产业链等领域的战略自主议程。虽然欧洲追求战略自主的步伐在加快，但是也面临着自助能力、危机事件等因素的制约，而且处在跨大西洋伙伴关系中本身就给欧洲追求战略自主划定了范围、限定了条件。

相较于其他议题领域，欧洲在经济方面的自主程度比较高，并展现出一定的韧性。根据欧洲对外关系委员会（ECFR）对“欧洲主权指数”的研究，欧盟和成员国在经济方面的战略自主表现较好。这得益于欧盟持续推动经济的绿色和数字化转型，使欧盟及其成员国在经济更具韧性的同时抢占未来经济发展的制高点。2020年11月，欧洲议会和各国政府就1.8万亿欧元的2021—2027年欧盟多年期预算框架达成一致，其中包括7 500亿欧元的“下一代欧盟”复苏基金（Next Generation EU，简称“复苏基金”）。复苏基金将以欧盟委员会为借款主体在国际资本市场发行主权债券进行融资，所筹资金最终以拨款和低息贷款的形式流向成员国，成员国则需按照欧盟要求制定国家复苏计划。换言之，欧盟借助复苏基金扩大了自身财政权，在债务和财务一体化上实现了突破。值得一提的是，2022年复苏基金中有280亿欧元为带有环境标签的“绿色债券”（Green Bond），获得国际市场超额认购和较高溢价。这将助力欧盟成为全球绿色债券最大发行方，进一步增强其在全球绿色金融发展规则和标准制定上的话语权。此外，欧盟还通过立法推进产业链的重构和供应链的稳定，降低对外部的依赖。2023年以来，包括《关键原材料法案》《净零工业法案》和欧盟电力市场改革法案在内的欧盟绿色协议工业计划的三大支柱已完成立法并正式生效，有助于提升关键产品、原材料以及可再生能源和非化石能源的本土产能。2023年6月，欧盟发布《欧洲经济安全战略》，将欧洲经济安全置于首位，遵循“识别风险—去风险”的思路，首先识别出供应链、关键基础设施、技术和经济胁迫四类风险，之后提出促进、保护、合作三个“去风险”的路径。2024年1月，欧盟发布“欧洲经济安全一揽子计划”，对经济安全战略进行细节补充和完善。

由于硬实力的欠缺，欧盟一贯重视规范的权力，也擅长在制定规则方面发挥软实力的作用。欧盟特别重视发挥在“规范性力量”上的既有优势，依靠对规范、规则和标准的塑造力，争夺贸易投资、绿色发展、技术与数据等领域的规则制定权，从而达到影响国际秩序转型，实现战略自主的目标。以数字治理为例，依托欧洲单一大市场的影响力和先发立法的优势，欧盟引领数字贸易规则、数字监管、数据跨境流动等方面的标准制定，强化“布鲁塞尔效应”（Brussels Effect）的影响并使数据领域规则欧洲化。欧盟虽然在数字技术水平和市场份额上难以取得相较于中美的优势，但是能够逐渐成为全球数字标准和规则的引领者。自2018年实施以来，《通用数据保护条例》（GDPR）已成为数据保护的引领性标准。近两年来，欧盟通过《数字市场法》（DMA）来限制大型数字平台在数字市场的垄断地位，加强消费者的选择自由，保障欧洲数字市场的公平与开放。欧盟还通过《数字服务法》（DSA）来创造一个安全数字环境的同时，也使欧盟拥有了更强有力的工具来约束境外科技企业，引导其遵守欧盟反垄断规则和数据使用规则，进而维护欧洲的数字主权。2024年3月13日，欧洲议会正式通过并批准了欧盟《人工智能法案》（AI Act），这成为全球第一部规范人工智能使用的法律。

共同安全与防务领域向来是欧盟的弱点和痛点。近两年，欧盟及其成员国作出了新的努力，体现了一定的防卫独立和战略自主色彩。欧洲国家的国防开支和国防预算持续大幅增长。根据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）的研究报告，2023年欧洲的军费开支总额为5 880亿欧元，较2022年增长16%。大多数北约的欧洲成员国的军费都有所增加，它们在北约总军费中所占的份额合计为28%，为十年来最高。波兰是迄今为止欧洲国家中军费增幅最大的国家，在2022年和2023年这两年增长了75%，达到316亿美元；2024年波兰防务开支还将从占GDP的3.8%增至4%。2023年，德国军费开支连续第二年增长，达到668亿美元，在2014年至2023年这十年间增长了48%。法国2024财年国防预算为497亿美元，比2023年增长7.5%。2024年3月，欧盟委员会发布首个《欧洲国防工业战略》（EDIS），就加强国防技术与工业基础能力提出了长期愿景，同时还提出《欧盟国防工业计划》的立法提案，将在2025年至2027年启动15亿欧元预算，用于激励成员国共同采购武器和促进欧洲国家军工产业发展，以更好应对俄罗斯的威胁，同时减少对美国军备的依赖。欧盟还计划重新推动资本市场联盟的建设，发行国防债券，推动欧洲防务工业一体化。

然而，欧盟谋求战略自主的强烈意愿与付诸行动的自助能力之间失衡。过去十多年，欧洲先后经历了主权债务危机、难民危机、英国“脱欧”危机、新冠疫情、乌克兰危机等多重考验，其实力一再遭到削弱，自助能力同样也遭受多方质疑。欧洲的实力主要体现在欧盟成员国之间的经济一体化上，但仅有统一大市场和欧元区是远远不够的，欧盟还必须进一步推动一体化不断实现突破，才能真正实现战略自主。然而，目前欧洲显然缺乏将战略自主从意愿转化为行动的硬实力。不仅欧盟在建立独立自主的安全防务力量上任重道远，而且欧盟成员国在外交上还做不到真正“以一个声音说话”。除此之外，从欧盟扩大的角度来看，自2013年克罗地亚加入欧盟以来，欧盟扩大进程一直停滞不前，短期内显然无法实现新一轮扩员。

乌克兰危机导致欧洲地缘政治安全风险上升，美国借机加强对欧洲的控制，牵制欧洲战略自主。在能源方面，这一“黑天鹅”事件不仅放大了欧盟能源系统的脆弱性，还强化了欧洲对美国及北约的“安全保护伞”和能源供应的依赖。欧洲对俄罗斯实施制裁，但也受到能源武器化的严重制约，再加上“北溪”天然气管道爆炸事件，欧盟面临严重的能源危机。在这种情况下，欧洲多国不得不从美国高价进口天然气。2023年，美国连续第三年保持欧洲液化天然气最大供应国的地位，市场份额也持续增长，从2021年的27%增长至2022年的44%，到2023年达到48%。因此，在能源自主方面，欧盟在降低对俄罗斯依赖的同时，对美国的依赖则上升了。只有加速对可再生能源的开发以及重塑自身的能源安全体系，欧洲才能实现真正的能源战略自主。在军事方面，欧洲部分国家希望推动北约驻军机制化，增加其在中东欧地区的军事部署和投入。由于乌克兰危机，美国对欧洲安全的影响力再度提升，北约也彻底摆脱了“脑死亡”状态，并进一步强化其作为欧洲安全秩序提供者的角色。

欧洲没有能力和意愿打破跨大西洋伙伴关系这个“天花板”。欧洲争取战略自主并非要摆脱美国，寻求欧洲在安全与政治上的独立或中立，而是希望在美欧战略协调中增加自身的话语权。因此，欧盟在对华关系上不会紧随美国，而是在大方向保持一致的前提下体现自身的特色。一是有限度地参与美国对中国的遏制。德国和法国不赞同美国实施排他性的对华政策，不支持英国、美国将中国崛起视为崛起国与守成国的“霸权之争”的说法，主张通过更为谨慎的对华叙事，多维度处理对华关系。二是将价值观外交与对华经贸政策相联系，但不与中国在经贸上“脱钩”。在价值观上，欧盟以“民主”和“威权”为标准区分大国关系。在经贸上，欧盟主张实现供应链与产业链的多元化，既不过度依赖美国，也不过度依赖中国，但由于中欧经贸合作的密切程度，欧盟在短期内无法摆脱对华依赖，不会与中国“脱钩”。三是综合考虑美国、欧洲战略自主以及中国市场因素，制定自身的“印太战略”。其中，美国仍是主导因素，其余两大因素则影响着欧盟配合美国介入“印太”事务的限度。

战略自主已经成为欧盟的长期战略目标，并不会因为美国的阻碍或者欧洲国家对北约的依赖而改变。为实现这一战略目标，欧盟在短期内将强化防务能力，建立能够独立执行防务任务并且能够协同北约维护欧洲安全的常备军队，完成对欧洲主权概念界定的政策讨论。从中期来看，欧盟将争取完成修宪任务，结束宪法危机，实现进一步东扩，增加欧洲在安全方面相对于美国的独立性和平等性，扭转“防务外包”的局面。从长期来看，欧盟希望一体化程度进一步提升，成为国际格局中的一极，在政治、经济、文化等方面发挥全球影响力。

结束语

2024年，随着欧洲议会选举的结束，欧盟主要机构的高层官员也进行了换届，乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）连任欧盟委员会主席，罗伯塔·梅索拉（Roberta Metsola）连任欧洲议会主席，安东尼奥·科斯塔（António Costa）出任欧洲理事会主席，卡娅·卡拉斯（Kaja Kallas）担任欧盟外交与安全政策高级代表。从换届结果来看，总体上欧盟对战略自主的追求将保持延续性和稳定性。同时，欧盟追求战略自主的前景不仅受到自身能力的影响，也受到跨大西洋关系的影响。当前美国大选的选情还存在一定的变数，如果特朗普再次当选美国总统，他将继续奉行“美国优先”的外交理念，可能导致美欧关系相较于拜登政府时期变得冷淡，双方的分歧和摩擦也会相应增多。

新一届欧盟领导人对战略自主的追求，可能对中欧关系带来重要影响。一方面，基于地缘政治、“去风险”、管理相互依赖的逻辑，继续由冯德莱恩领导的欧盟委员会将更加明确落实“经济竞争者”和“制度性对手”的对华关系定位，欧盟的对华政策将增加更多政治化和安全化的色彩。另一方面，秉持着两面获利的机会主义心态和维持一定程度的战略模糊，欧盟将继续承认中国是欧盟的“战略伙伴”，寻求与中国开展对话与合作。未来欧洲仍将在依赖美国与追求战略自主之间摇摆不定。

总体来看，欧洲实现战略自主对中国而言机遇大于挑战，中国应鼓励和支持欧洲追求战略自主。中欧之间不存在严重的地缘政治冲突，欧洲的角色定位既有大西洋主义的一面，又有成为独立自主的世界一极的一面。从短期来看，欧洲的战略自主能力有限，在安全上对美国依赖仍较为严重，不得不追随美国对华实施制裁，导致中欧关系出现某种程度的紧张。从中长期来看，中国应推动欧洲采取不同于美国的对华政策，但是同时也要看到，欧盟未来将坚持对华三重定位，并推进“分领域而治之”的对华政策。因此，一方面，中国要适应制度性竞争的氛围，积极运筹中欧关系，防止“被脱钩”或者“被阵营化”；另一方面，中国也要防范欧美勾连，强化共同遏制中国的跨大西洋联盟，防范欧盟完全被美国的政治话语绑架，与美国共同对华进行意识形态攻击。（作者：卢颖琳 中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生；徐进 中国社会科学院大学国际政治经济学院教授、中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）