“印太经济框架”新进展及其对亚太区域经济一体化的影响

内容提要：“印太经济框架”（IPEF）以成员方自愿选取其四大支柱参与的“菜单式”合作，构建不同于传统自由贸易协定、聚焦新兴领域及高标准规则的新型经济框架。截至目前，“供应链”支柱协议已签署并生效，“清洁经济”“公平经济”支柱协议和 IPEF 协定也已实质性结束磋商。作为美国加速推进的“印太战略”的经济支柱，IPEF 的地缘政治和意识形态色彩更为浓厚，尤其基于“价值观同盟”的区域供应链的构建与强化及对“美国优先”、对中国经济“去风险化”的发展与强调，使地缘经济分裂的风险进一步加剧，亚太区域经济一体化既有的进程受损、既定的目标趋弱、可能的路径分散，亚太自由贸易区议程的推进更为不易。中国自由贸易区提升战略的实施，应继续保持战略定力，持续推进亚太经合组织内部自由贸易协定能力建设与亚太自由贸易区议程及自身加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的进程，加快与 IPEF、亚太经合组织、CPTPP 成员双边自由贸易区的构建，适时扩容和升级《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),并切实推动 RCEP 与 CPTPP 的融合发展，尽量减轻 IPEF 带给自身的战略压力。

“印太经济框架”（IPEF）是美国在 2021 年 10 月第 16 届东亚峰会上首次公开宣布的概念。作为美国加速推进的“印太战略”的经济支柱、退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后首个填补其相应地带的经济机制以及开发新型贸易方式的新型经济框架，IPEF 在 2022 年 5 月启动，已有 14 个经济体参与并于 2023 年 11 月签署其“供应链协议”，实质性结束了“清洁经济”“公平经济”协议的磋商，但尚未基本完成“贸易”支柱的谈判。学界对 IPEF 的研究大多通过分析 IPEF 基本内容、主要特点、内在缺陷和美国推出 IPEF 战略意图，探讨 IPEF 的发展前景及其对中国的影响，并提出中国的应对之策。已有学者指出，IPEF 加剧贸易保护主义，破坏地区供应链稳定，推行的“去中国化”与地区经济一体化的发展趋势背道而驰；还有学者在 IPEF 的重要影响中论及 IPEF 将冲击亚太区域贸易协定，在 IPEF 对中国经济发展的挑战中谈到 IPEF 干扰区域经济一体化发展，集中于中国在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的影响力和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的经济合作因此受到的冲击，侧重以继续推动制度型开放、高质量共建“一带一路”、RCEP 全面落地升级及供应链合作应对其影响。本文从 IPEF 的最新进展出发，结合 IPEF 基本特点的分析，聚焦IPEF 对亚太区域经济一体化既有进程、既定目标和可能路径的影响，探讨中国作为亚太自由贸易区的积极推动者，在实施自由贸易区提升战略的过程中，持续推进亚太经合组织内部自由贸易协定能力建设和亚太自由贸易区可能路径，推动 RCEP 与 CPTPP融合发展，应对 IPEF 并推动亚太区域经济一体化。

一、IPEF 的基本要素与现实进展

2022 年 5 月 23 日，美国、日本、印度、印尼等 13 个经济体宣布正式启动IPEF。同年 5 月 26 日，斐济成为 IPEF 第 14 个创始成员。至此，IPEF 成员已覆盖东亚、南亚、大洋洲和北美洲，共占有全球 GDP40% 的份额、货物与服务 28% 的贸易份额。同年 7 月举行的 IPEF 部长级视频会议明确由美国贸易代表办公室牵头负责第一大支柱“贸易”，美国商务部牵头负责第二、三、四大支柱“供应链”“清洁能源、脱碳与基础设施”和“税收与反腐败”的磋商。同年 9 月，IPEF 首次线下部长级会议将第三、四大支柱命名为更具概括性的“清洁经济”和“公平经济”，还专门针对四大支柱发布了 4 个相应的部长级声明，明确了其各自谈判的具体范围与目标，IPEF 正式步入谈判期。除印度因尚不清楚合作好处而不参加“贸易”支柱的谈判外，其他 13 个经济体确认加入全部支柱的谈判。

2022 年 12 月至 2023 年 11 月，IPEF 成员在美国主导下密集进行了 7 轮谈判和 1轮特别回合谈判，正式签署了“IPEF供应链协议”，并实质性结束了IPEF“清洁经济”“公平经济”协议和 IPEF 协定的磋商。《IPEF 伙伴国联合声明》称其为“以创纪录的速度取得前所未有的成果”。“贸易”支柱的谈判未能达成一致，意味着美国在 2023年 11 月主办亚太经合组织峰会前基本完成 IPEF 磋商的愿望落空。

（一）美国主导下的 IPEF 谈判进程

2022 年 12 月，美国在首轮谈判前分享了关于“供应链”“公平经济”支柱和“贸易”支柱有关“贸易便利化”“农业”“服务业国内监管”“透明度与良好规制实践”议题的文本提案供谈判重点讨论，并在谈判中主导“清洁经济”支柱和“贸易”支柱有关“劳工”“环境”“数字经济”议题的概念讨论。美国还于 2023 年 2 月特别回合谈判前分享了“清洁经济”支柱谈判文本，3 月第二轮谈判前分享“贸易”支柱“劳工”“环境”“数字贸易”“技术援助”议题的谈判文本。澳大利亚牵头“竞争政策”章节的概念讨论，还与新西兰在共同主持“包容性”章节讨论的基础上分享其文本提案。2023 年 5 月，第三轮谈判“供应链”支柱取得实质性进展；“清洁经济”支柱就包括“氢供应链倡议”在内的可能的工作计划倡议进行讨论。分别于同年 7、9、10、11 月举行的 4 轮谈判在对拟议的“供应链协议”进行讨论的同时，继续就其他三大支柱展开磋商。

（二）已签署的“IPEF 供应链协议”的基本框架

2023 年 5 月，IPEF 部长级会议宣布实质性结束“供应链”支柱磋商，并在同年11 月 IPEF 部长级会议期间正式签署协议。根据 2023 年 5 月 IPEF 部长级会议声明和同年 9 月由美国商务部发布的《IPEF 与供应链韧性有关的协议》，作为 IPEF 启动以来“具有里程碑意义”的首项成果和首个结束实质性谈判的国际供应链协定，“IPEF供应链协议”致力于提高供应链的透明度、多样化、安全性与可持续，使之更具韧性、更加稳健与更好整合。其包括4节27项条款（见表1），将通过IPEF“供应链理事会”“供应链危机应对网络”“劳工权利咨询委员会”3个新机构的设立，构建一个就供应链监管、投资促进、危机应对等问题持续合作的框架，制定关键部门与商品的标准，监测并解决供应链脆弱性，应对供应链中断，加强物流联通与工人作用。其中，“供应链理事会”旨在为增强 IPEF 伙伴的供应链弹性，共同制定针对关键部门与关键商品的具体行动计划；“供应链危机应对网络”则作为 IPEF 伙伴面对供应链危机时的紧急沟通渠道，通过供应链中断期间的信息共享与合作，最大限度地降低其对经济的负面影响；二者均由各方中央政府高级官员组成。“劳工权利咨询委员会”意在支持 IPEF 伙伴促进供应链中的劳工权利，为尊重劳工权利者提供投资机会，由各方中央政府负责劳工事务的高级官员和工人代表、雇主代表组成。2023 年 11 月《IPEF 伙伴国联合声明》进一步强调，“IPEF 供应链协议”的目的在于建立起可让各缔约方共同工作的架构，包括深化对区域供应链的共同理解、提高应对供应链中断危机的能力、分享有关供应链机会和脆弱性信息、促进供应链企业匹配与投资、推动供应链劳动力发展。《IPEF 领导人声明》还明确，推出“IPEF 关键矿产对话”机制，以加强 IPEF 关键矿产供应链合作。

（三）实质性结束磋商的 IPEF“清洁经济”“公平经济”协议的主要共识

根据 2022 年 9 月 IPEF 相关支柱各自的部长级声明、2023 年 11 月《IPEF 伙伴国联合声明》及美国商务部发布的相关事实清单，“IPEF 清洁经济协议”涵盖实现能源安全与转型、减少温室气体排放等一系列向清洁经济转型至关重要的问题，将通过设立 IPEF“催化资本基金”、每年举办“清洁经济投资者论坛”及制定蓝碳、可持续金融、清洁电力、碳市场等合作工作计划，释放地区清洁能源资源与碳封存潜力，积极追求共同的气候目标并以各自途径实现净零排放经济。其内容主要包括：加快清洁能源和气候友好型技术研发、商业化与可及性、可负担性的部署，确保关键矿物或原料等清洁能源技术关键投入来源的多元化与可持续，确定并推进本区域专注于整合创新清洁技术、促进清洁能源供应链的经济集群，加强低排放、零排放商品和服务的供应与需求，提供技术援助和能力建设机会。

“IPEF 公平经济协议”将通过设立新的“能力建设框架”和举办反腐败、劳工与税务年度协调会，加强预防、打击包括贿赂在内的腐败，支持促进税收透明度与信息交流的努力，遏制逃税并改善国内资源调动，增强经济的公平性、包容性、透明度、法治与问责，创造公平竞争环境。其内容主要包括：根据《联合国反腐败公约》等规定的各自义务，有效预防、调查、制裁腐败犯罪，促进私营部门积极参与预防、打击腐败，提高公众对腐败存在与成因、严重性与威胁度的认知，鼓励私营部门实施有助于预防、发现腐败的内部控制与合规计划，并向对拟议协议执行有顾虑的合作伙伴提供包括特设委员会在内的创新性协商条款。

（四）“贸易”支柱的磋商虽有进展但仍需进一步突破

“贸易”支柱寻求“高标准、包容性、自由、公平、开放”的贸易承诺，制定新的、创造性的贸易与技术政策方法。虽然谈判已就贸易便利化、包容性、技术援助与经济合作、农业等取得积极进展，但因劳工、数字经济议题的分歧相对较大而未能如期达成实质性妥协。其中，“劳工”章节涉及采用、坚持并加强有关劳工权利的国家法律，就与数字经济工人相关的新兴劳工问题建立合作机制。美国国内始终坚持给予劳工权利强力保护，而越南、印尼等成员因在这一议题上有着不同做法而对其通过争端解决机制确保劳工权利标准可执行的要求予以拒绝。“数字经济”章节通过加强线上信息获取、解决歧视性做法、推进具有弹性与安全性的数字基础设施等促进包容性数字贸易，努力促进和支持“可信与安全的跨境数据流动”。2023 年 10 月底，美国在 WTO 电子商务谈判中表示，撤回其 2019 年关于 WTO 电子商务规则应允许跨境数据自由流动、禁止数据本地化与软件源代码审查要求的提案，以便为自身出台更严格的技术法规并监管大型科技公司留出足够的政策空间，这同样是美国对 IPEF 数字贸易谈判的期待。而这一转变也使本就困难重重的 IPEF 数字贸易磋商更无力继续取得新进展。2023 年11 月，美国关于“贸易”支柱的“新闻声明”明确，其将继续致力于达成包括技术援助与经济合作在内的“互惠互利”的“贸易”支柱协议，重申通过“强有力且可执行”的劳工标准促进工人权利并建立对数字经济的信任。

（五）拟议的 IPEF 协定聚焦机构建设以确保合作的持续进行

2023 年 11 月结束实质性磋商的 IPEF 协定强调正式的部长级合作机构对于持久合作的重要性，明确将成立 IPEF 理事会和联合委员会并每年举行一次会议。理事会将就与四大支柱有关的影响协定集体运作的事项和增加新成员、新协议的可能性进行审议。联合委员会将对第二、三、四大支柱协议进行监督，确定减少重复和潜在冲突的方法，促进协议间或跨协议开展工作。《IPEF 领导人声明》进一步明确，领导人会议每两年举行一次。

需要注意的是，已签署的“供应链协议”和已公布的拟议“公平经济协议”和IPEF 协定最终文本均规定，在其生效之日起 3 年后，成员才可通过提交相应的书面通知退出。

二、IPEF 的基本特点

IPEF 的基本特点显现出美国这一倡议者和主导者极为鲜明的印记，发展前景同样深受美国的影响，其作用在某种程度上甚至是决定性的。

（一）非传统自由贸易协定，聚焦新兴领域与高标准规则

美国在推出 IPEF 之时及之后举行的 IPEF 部长级会议中，一再强调 IPEF 并非传统的自由贸易协定，而是对其有所超越的面向新经济的“新型区域经济框架”。该框架既不会在谈判中就消除关税壁垒等市场准入问题展开相应的磋商，也无须在达成后通过美国内部严格立法程序及国会的批准，仅在美国以总统行政命令的方式生效并产生相应的约束力。

需要强调的有两点。一是 IPEF 的主要内容业已超越传统自由贸易协定，不仅聚焦其通常并不会覆盖的数字经济、供应链、清洁经济、公平经济，还着重进行面向未来的高标准规则谈判，致力于为 21 世纪的经济制定新规则，在印太地区建立所谓“包容、自由、公平”的贸易承诺和新的、创造性的、有经济意义的贸易政策方法。其既使经济规则的范围得以拓展，也于经济一体化中构建及深化“共同制定标准”的伙伴关系，促进所谓“公平贸易”目标的实现，被美国贸易代表称为“强健而全面的经济和投资模式”。二是 IPEF 的推进方式同样有别于传统自由贸易协定，采用的是非“一揽子”谈判的“菜单式”合作，成员并无义务参加全部支柱的磋商，仅需在其中自主选择一个或多个，但如果选择参加“贸易”支柱的谈判，就须参与全部支柱的磋商。

（二）“美国优先”，聚焦价值观同盟体系与区域合作主导权

美国是 IPEF 的首倡者，四大支柱及其谈判文本草案乃至推进方式、高标准规则门槛均由美国独立或主导提出。该框架对“美国优先”的强调贯穿始终，充分体现着美国的现实关切与战略考量，特别是与其国内政策与发展的协同，而且在美国国内保护主义持续蔓延的现实制约下，对 IPEF 成员发展阶段与现实能力的差异有选择性地无视。2022 年，美国为印度、菲律宾、泰国、越南、斐济的最大货物贸易出口市场，日本、韩国、印尼的第二大货物贸易出口市场。这些国家对美国的贸易依赖相对较大（见表2），美国的市场准入对其他 IPEF 成员更具吸引力。但截至目前，IPEF 成员中仅有韩国、澳大利亚、新加坡与美国建有双边自由贸易区，日本与美国的贸易协定也已生效，美国并未将 IPEF 绝大多数成员尤其发展中经济体更为注重的关税壁垒去除，也未将其更感兴趣的美国的市场开放与准入纳入其中。

美国的“印太战略”重视“有力且相互强化”联盟网络和“新时代集体实力”的构建。作为其经济支柱和填补因退出 TPP 而在相应区域经济中“缺位”的政策工具及印太地区“国家安全目标的补充”，IPEF 毫无疑问具有更为鲜明的地缘政治及意识形态色彩。美国业已公开宣称基于是否“支持美国价值观与规则”的“开放”原则邀请 IPEF 参与者，毫不讳言自身通过“可信任友好国家”的“友岸外包”与“价值观贸易”，重塑并构建基于价值观同盟的所谓“安全”“可信赖”的区域供应链，恢复并强化美国在相应区域经济合作与规则制定主导权的意图。其商务部长认为，IPEF 标志着美国“重塑地区经济的领导力”。

（三）“去中国化”，聚焦区域关键技术与关键矿产供应链

拜登政府业已将中国视为“最严峻的竞争者”和“最严峻的长期挑战”。美国的“印太战略”开篇即明确其日益关注印太地区的部分原因在于来自“中国的挑战”，而“与中国竞争”的目标是以“共同价值观”盟友与伙伴关系为基本准绳，塑造中国行事的战略环境。美国贸易代表办公室在 2021 年至 2023 年的“贸易政策议程与年度报告”中强调，为应对所谓中国由“政府主导的非市场做法”造成的“损害”，尤其对供应链弹性的“破坏”，美国将致力于利用一切可用工具，并寻求新的贸易工具，重新关注同拥有“共同价值观”与基本利益的合作伙伴及盟友的接触。IPEF 既推进区域供应链的“去中国化”，又推动规则标准领域与中国“脱钩”，力求在印太地区以技术封锁、规则围堵孤立并边缘化中国。继 2022 年 5 月与日本、澳大利亚、印度的“四方安全对话”发布“关键技术供应链原则共同声明”后，2023 年 1 月，美国又与印度启动“关键与新兴技术倡议”，于 3 月签署“半导体供应链和创新伙伴关系谅解备忘录”，并在 2023 年 5 月与日本发表声明，鼓励两国半导体研究中心合作制定技术与人力资源发展路线图、确定并解决影响半导体供应链弹性的“生产地理集中”问题。美国还在 2023 年 9 月启动由其提供 200 万美元初始种子资金的“半导体劳动力发展倡议”，支持越南半导体生态系统的快速发展，提升越南全球半导体供应链的地位。IPEF 率先实质性结束磋商并签署协议的也是“供应链”支柱。美国贸易代表指出，IPEF 将“有效反制”中国日益增长的区域影响力。美国商务部长亦强调，IPEF 将通过限制对华出口敏感产品等协调出口管制的“毒丸”条款，为区域国家“提供‘替代中国’的方案”；“供应链协议”因其“提前建立网络”以更有效应对供应链挑战而显“独特与重要”。

三、IPEF 对亚太区域经济一体化的主要影响

亚太经合组织是截至目前亚太区域唯一的整体性经济合作框架。建立在亚太经合组织框架之外并平行推进的亚太自由贸易区由 2014 年亚太经合组织《北京纲领》启动并全面系统推进，其以TPP/CPTPP和RCEP为可能路径，是亚太区域集体智慧的结晶，也是目前动议中立足亚太、覆盖最广的自由贸易区，代表着亚太区域经济一体化的主要手段与发展方向。2020 年通过的《2040 年亚太经合组织布特拉加亚愿景》进一步指出，继续推进亚太自由贸易区议程，到 2040 年建成亚太共同体。2023 年亚太经合组织领导人宣言再次重申，致力于以市场驱动的方式推进包括亚太自由贸易区议程在内的区域经济一体化。

IPEF 的 14 个成员中，除南亚国家印度和太平洋岛国斐济外，均为亚太经合组织成员；其中，CPTPP、RCEP 的成员分别为 7 个、11 个（见图 1），且全部参与四大支柱的谈判。仅就货物贸易而言，除美国外，2022 年仅有印度、斐济、文莱的最大贸易伙伴国不是中国；中国还是日本、澳大利亚、新西兰、韩国、新加坡、印尼的最大出口市场，泰国、马来西亚、越南的第二大出口市场。整体来讲，IPEF 成员特别是其中的亚太经合组织经济体与中国的贸易联系相对更为密切（见表 2），中间品贸易更是如此。东盟自 2012 年起一直为中国最大中间品贸易伙伴。根据 WTO《世界贸易统计评论 2023》统计，2021 年中国、美国位居全球货物中间品出口、进口额的前两位；从占有的全球份额来看，出口分别为 15.1%、8.3%，进口分别为 16.0%、10.4%，但中国是由 2017 年的 12.5%、14.3% 提升而来，而美国则是相应由 9.4%、10.8% 下降至此。无论 IPEF 能否达成“贸易”支柱协议，也无论其在美国大选后能否以现有状态存续，美国“印太战略”的持续推进，特别是印太地区“共同制定标准伙伴关系”和“共同价值观”盟友关系的促进、基于价值观同盟的“可信赖”区域供应链和新型经济框架的构建，将重塑地缘政治经济格局，推动供应链按美国意愿调整并“强化”韧性及“去中国化”，进而加剧区域经济一体化的制度竞争，对亚太区域经济一体化的既有进程、既定目标和可能路径产生不容小觑的影响。

（一）IPEF 使亚太区域经济一体化既有的进程受损

虽然中美共同参与的亚太自由贸易区为“后 TPP 时代”最佳选择，但特朗普政府奉行“美国优先”、明确提出“印太战略”，2018 年亚太经合组织莫尔斯比港峰会因分歧严重而首次未能发表共同宣言，也未能延续 2016 年以《亚太自由贸易区利马宣言》形式发布亚太自由贸易区集体战略研究政策建议以及 2017 年鼓励制定亚太自由贸易区相关工作计划的良好发展态势。2020 年开始的新冠肺炎疫情全球大流行的叠加效应更使保护主义加剧蔓延，经济全球化阻力增强。依然奉行“美国优先”的拜登政府，更是强化并加速推进“印太战略”，推出并启动 IPEF。拜登赴东南亚参加东亚峰会、二十国集团峰会，却以私人事务为由缺席 2022 年亚太经合组织曼谷峰会。2023 年，尽管美国作为亚太经合组织轮值主席国呈现出“积极”意愿与“重视”态度，如同年5 月在美国举行的亚太经合组织贸易部长会议要求亚太经合组织政策支持小组对推进亚太自由贸易区议程所作的工作进行评估，并就区域内相关贸易协定所有章节的趋同与分歧领域进行研究，但亚太区域经济合作还是因美国对亚太经合组织的实质性削弱与边缘化而受到了相应的冲击。美国期待在 2023 年亚太经合组织旧金山峰会前基本完成 IPEF 磋商，IPEF 的首次领导人会议亦是在此期间于同一地点举行。2023 年，在亚太经合组织三个优先事项“联通、创新与包容”的指导下，亚太经合组织高级官员于亚太经合组织领导人非正式会议期间就“数字太平洋支柱”“可持续发展支柱”“弹性与包容性增长支柱”进行审议，三者分别致力于扩大数字互联、促进可持续与包容性能源转型、深化经济联系与提高供应链韧性；与 IPEF“贸易”“清洁经济”“供应链”支柱颇为相似，隐含着美国力争以形成二者的“互动”推进 IPEF 的意图。本就呈现多框架并存、竞争性合作态势的亚太区域经济一体化局面更为复杂也将面对长期挑战。亚太区域经济合作的大国博弈、主导权之争进一步加剧，合力减弱、地缘经济分裂的风险进一步显现。

亚太经合组织在太平洋西岸的成员绝大多数为 IPEF 成员，但东岸的成员仅有美国位列其中。东盟的 3 个非亚太经合组织成员也被排除在 IPEF 之外，这与东盟通过“东盟 +”推动区域经济一体化的初衷与努力并不相符，因此东盟也面临被分裂的风险。一方面，相对于东盟其他成员国，菲律宾积极向美国靠拢，主动与美国进行利益捆绑；另一方面，在“友岸外包”的推动下，美国对东盟的制造业直接投资大幅增加。与 2019 年相比，2022 年美国占东盟制造业吸收外商直接投资总额的占比提升了 5.9个百分点至 30.6%，2023 年占东盟货物贸易出口总额的占比提升了 2.0 个百分点至14.9%；2023 年东盟占美国货物贸易进口总额的占比提升了 1.8 个百分点至 10.1%，而中国的占比则下降了 4.3 个百分点。亚太区域经济一体化能否尽可能少受日渐强化的地缘政治因素干扰，沿着亚太经合组织领导人非正式会议宣言规划的以市场驱动的方式继续前行尚待进一步观察。

（二）IPEF 使亚太区域经济一体化既定的目标趋弱

虽然仅就成员而言，IPEF 由“亚太”到“印太”最为关键的扩展在于印度洋沿岸南亚大国印度的加入；但由于主导者美国意在重塑自身的地区经济领导力和基于价值观同盟的区域供应链，尤为强调规则标准与中国的“定向脱钩”和供应链的“去中国化”，其对包含中国的亚太区域经济一体化的消极影响与不确定性业已显现。除澳大利亚、韩国外，日本进一步强化日美同盟的基石作用，积极配合美国的“印太战略”及 IPEF。2022 年，日本首相岸田文雄就“亚洲的未来”进行演讲时强调，有必要采用 CPTPP、RCEP、亚太经合组织、IPEF 等多层网络；IPEF 因美国有意再次涉足印太地区经济活动而战略意义极大，日本将为促进其成为具有包容性并且可持续成长的平台作贡献。其还在 2023 年出访印度演讲时表示，“自由开放的印太”比以往任何时候都更重要；日本还推出旨在实现“自由开放的印太”的日本新计划，将“多层次连接性”作为其四大合作新支柱的核心要素。考虑到日本先于美国提出“印太战略”，其主导的 CPTPP 也已通过删除 TPP“序言”开篇“为亚太自由贸易区奠定基础”的表述淡化了构建亚太自由贸易区的目标；随着 IPEF 的不断推进，日本是否还或在多大程度上坚持其自由贸易区战略和 2010 年强调的构建亚太自由贸易区、持续推进亚太区域整体的制度性经济一体化尚待观察。而这同样事关《亚太经合组织推动实现亚太自由贸易区北京路线图》和《亚太自由贸易区利马宣言》能否得到进一步落实。

（三）IPEF 使亚太区域经济一体化可能的路径分散

TPP/CPTPP、RCEP 都是亚太经合组织业已明确的亚太自由贸易区的可能路径。IPEF 的快速启动与密集谈判不仅意味着美国重返 TPP 的可能性已微乎其微，还表明日本不懈游说美国重返 TPP 或加入 CPTPP 的执念大概率会落空。美国业已反复强调，重返“传统意义上的贸易协定”TPP/CPTPP 不是现阶段的事务与选项。而 CPTPP 亦通过在“加入”条款中放弃 TPP 将“亚太经合组织成员”从开放供加入的国家 / 单独关税区中单独列出的表述，淡化了后来加入者的组织成员属性；其具有示范效应的扩容第一步选择的亦是非亚太经合组织成员，截至目前所展现的可能扩容路径也相对分散并大大超出亚太经合组织范畴，CPTPP 委员会关于扩容的会议更明确表达出对超越亚太地域限制的期待。IPEF 所推动的“价值观同盟”经济体的“近岸贸易”“友岸外包”及供应链合作，不但会加快地缘政治经济格局重构的步伐，放大非经济因素对区域经济一体化的影响与牵制，而且二者的叠加效应使亚太区域内部自由贸易区战略的协调、经济合作机制的整合更为不易，RCEP的落实速度、扩容进程、既有地位均可能受到冲击，亚太整体制度性经济一体化的可能路径很可能进一步分散化。

四、中国应对 IPEF 并推动亚太区域经济一体化的主要策略

亚太区域被称为中国的“安身立命之所”和“发展繁荣之基”。根据海关的统计，2023 年中国同亚太经合组织成员的进出口占中国对外货物贸易总额的比重高达60.8%。亚太区域经济一体化既是中国形成并加快实施自由贸易区战略尤为重要的周边环境与背景、现实的外部压力与动因，也是中国立足周边、提质升级的重中之重。而倡议构建亚太自由贸易区更为中国于更大地域范围、更高质量上促进亚太区域经济一体化提供了广阔平台。即使面对逆全球化以及由此所加剧的各种不确定性，中国也依然在为积极“推动亚太自贸区向前迈出更多步伐”而努力。而美国由“亚太再平衡”到“印太战略”，其启动 IPEF 的重要目标之一就是使区域规则标准与中国脱钩、区域供应链“去中国化”，尤其是通过就数字贸易、供应链安全、清洁能源等经贸新问题形成新规则边缘化中国，亚太经济合作机制的整合、亚太自由贸易区议程的推进更为不易。也正因如此，积极推动亚太区域经济一体化，不但符合中国的地缘经济、政治利益，而且能够相对缓解 IPEF 带给中国的地缘战略压力。

（一）持续推进亚太经合组织内部自由贸易协定能力建设和亚太自由贸易区议程

为不断增强亚太经合组织的凝聚力和区域经济一体化的内部驱动力，更好地持续推进亚太自由贸易区进程，尽可能早日开启有关亚太自由贸易区的谈判，仍需进一步落实亚太经合组织“能力建设需求倡议”，并逐步纳入新的贸易与投资议题，切实提升发展中成员理解和参与全面、高质量自由贸易协定特定议题谈判的能力。适时扩充自由贸易协定“最佳范例”“示范条款”，扩大自由贸易协定信息共享机制，提高既有自由贸易协定透明度。支持能力建设工作组就自由贸易协定“电子商务”“竞争政策”“国内规制”“非关税措施”等展开更具针对性的项目建设，促进成员规制改革与合作，增强亚太区域价值链韧性及互联互通，继续发挥亚太经合组织的孵化器与智力支持作用。除此之外，还可适时推动亚太经合组织的扩容，纳入IPEF成员和东盟国家，甚至是有意加入 CPTPP 的太平洋东岸经济体，尽可能提升亚太经合组织的吸引力和经济一体化的新动力。尤为重要的是，在中美贸易摩擦常态化、双方关系复杂演变之时，亚太经合组织既有的平台功能有利于双方的良性互动与广泛沟通。亚太自由贸易区进程的持续推进更可进一步倒逼国内相关改革，向周边经济体真切展示中国维护多边贸易体制、反对保护主义的严肃态度和坚定意愿，尽可能破除国际社会因美国在推进 IPEF 过程中大力渲染所谓“中国威胁论”而产生或增加的对中国影响力的负面认知。

（二）持续推进与 IPEF 既有成员的双边自由贸易区构建与升级

截至目前，中国尚未与印尼、马来西亚、菲律宾、泰国、文莱、越南、斐济、日本、印度、美国 10 个 IPEF 成员单独构建双边自由贸易区。为尽可能减少 IPEF 的冲击，可尽早开启与东盟上述成员国的双边自由贸易区谈判，尽快结束与斐济的自由贸易区联合可行性研究并适时启动谈判。加快推进业已纳入数字经济、绿色经济的中国—东盟自由贸易区 3.0 版谈判，尽快使已签署的新增电信服务、数字经济合作章节的中国—新加坡自由贸易区升级后续相关议定书生效实施。适当加快中国—韩国自由贸易区第二阶段谈判进程，力争早日取得实质性成果；切实落实中国—新西兰自由贸易区升级议定书，力争早日结束加入《数字经济伙伴关系协定》谈判；在中日韩外长会时隔 4年重启之时，早日重启并加速推进中日韩自由贸易区谈判，弥合分歧、在 RCEP 基础上进一步促进制度性经济合作。通过有次序的谈判，在进一步提升贸易投资自由化与便利化、拓展并深化经贸联系的同时，尽可能使新兴议题与规则标准同 IPEF 接轨，挖掘并释放贸易投资合作潜力，密切并加强供应链链接与互联互通，助力亚太区域更紧密供应链的构建，一定程度上打破 IPEF 以“价值观同盟”供应链合作推进的区域供应链“去中国化”，消除亚太经济体对中国经济“去风险化”的合围之势。

（三）持续推进亚太自由贸易区可能路径与 RCEP、CPTPP 融合发展

2023 年 7 月，CPTPP 全面生效，其扩容、升级进程均已开启；RCEP“加入”条款“生效之日起 18 个月后”开放，扩容升级成为其主要任务。同为亚太自由贸易区的可能路径，CPTPP 与 RCEP 不但共同拥有 7 个成员，而且文本相似度达 49.25%，二者扩容将会使更多的经济体受益。二者均需根据包括数字贸易、绿色经济在内的发展，在进一步完善相关规则的基础上适时纳入新议题、新规则。这也是 RECP 积极推动者与 CPTPP 申请者中国和 CPTPP 最大推动者与 RCEP 升级推动力日本进一步合作的重要契机与平台。中国积极加入 CPTPP，还需加大主动对标 CPTPP 高标准、在国内进行相关改革开放压力测试的力度，充分展现申请加入 CPTPP 是中国基于自身发展战略的严肃决定和构建高标准自由贸易区网络的重要意愿，尽可能打消 CPTPP 成员对中国仅将其作为权宜之计和能否达到其高标准要求的疑虑。而以何种路径实现亚太区域自由贸易，对未加入 CPTPP 的中国具有极为重要的影响，其关系到中国亚太经贸规则制定的话语权与主动性、整体制度性经济一体化的地位与作用。作为RCEP的最大成员国，中国在其构建过程中的大国协调作用同样关键。除本就在协定达成与签署时明确并于生效后重申可随时重新参与的印度外，RCEP 的扩容应尽可能优先选择 CPTPP、亚太经合组织及 IPEF 成员，尤其是三者均覆盖的成员。这既能增大与 CPTPP 的成员重叠性，又可扩大亚太经济制度性一体化的经济体覆盖率，从而通过 RCEP 与 CPTPP 的融合发展，尽可能减轻区域内外因素对中国加入 CPTPP 的牵制，促进更加紧密的亚太区域产业链、供应链的构建，为亚太区域整体的制度性经济一体化提供尽可能多的市场驱动与制度基础。需要强调的是，RCEP 的扩容与升级都需要继续坚持商签时的“小马拉大车”模式，充分发挥东盟的主导作用。这不仅有助于降低 IPEF 推进对东盟内部的分化，巩固东盟坚持的区域经济合作“中心地位”，还能够助力亚太区域经济一体化既有机制的强化。

结语

由“亚太再平衡”到“印太战略”，“亚太”与“印太”仅一字之差，却是美国选择性“弱化”亚太经合组织作用并相应扩容“地区”概念的集中体现。IPEF 可能使亚太区域经济制度性合作的机制进一步分裂、路径进一步分散，还会不可避免地放大共同意识与身份认同分歧、大国协调困难等既有问题，尤其是非经济因素的影响与牵制，使本就呈乏力态势的亚太自由贸易区的持续推进更不乐观。

中国是亚太自由贸易区的积极推动者，自身自由贸易区战略的实施与亚太区域经济一体化的推进相辅相成。尽管近一段时间美国反复强调其并不寻求与中国经济的“脱钩断链”，而是致力于“降低”来自中国的风险，其所谓的对中国经济“去风险化”、经贸问题的“意识形态化”“泛安全化”“武器化”还是使 IPEF 的“去中国化”较TPP 更为明显。但对美国而言，在满足国内加强劳工权利与环境保护要求的同时，如伙伴国所期待的减少自身的贸易壁垒绝非易事；更何况，2024 年是美国的大选之年，拜登政府的对内、对外政策会在竞选压力之下展开相应的调整。IPEF 全部达成的困难增加，现有状态存续的风险上升。美国彼得森国际经济研究所在 2023 年发布的报告指出，2021 年，IPEF 成员的进口来源地和出口目的地的多样性较 2010 年分别平均减少28%、31%，而与中国双边关系的加深是重要推动力；其反映的经济力量意味着，目前尚不清楚美国通过 IPEF 构建减少对华依赖的亚洲“可信赖伙伴”网络、提升供应链韧性的影响如何。因此，无论 IPEF 如何推进、前景如何，中国自由贸易区提升战略的实施都依然需要保持战略定力，通过不断扩大高标准自由贸易区网络、高质量实施既有自由贸易协定，尤其严格履行高标准承诺，提高自身对 CPTPP、亚太经合组织、IPEF 成员的市场吸引力、高标准自由贸易协定履约的可信度和亚太自由贸易区推进意愿与能力的认可度，在稳步扩大制度型开放的同时，根据形势变化及时做出适当调整，以务实态度、开放心态做好中美复杂博弈及亚太区域整体制度性经济一体化的长期准备，渐进灵活地推进亚太自由贸易区。（作者：张天桂 上海社会科学院世界经济研究所助理研究员）