美国贸易保护主义的长期化趋势及其内在逻辑

内容提要：拜登政府上任以来，推出“以工人为中心”的贸易政策，在继承并维持特朗普关税政策的基础上，以“拜登经济学”理念为指引，通过强化市场干预、扩大歧视性产业补贴、搁置多边贸易机制、构建排他性经贸“小圈子”等方式对美国经济进行全方位保护。美国贸易保护政策得到理论化重构和系统化发展，并日益呈现长期化和战略化趋势。美国贸易保护主义之所以呈现这一发展趋势，既有其国内政治经济逻辑，也符合其维护对外霸权的战略需要。从国内政治看，以特朗普鼓吹“美国优先”原则为发端，美国民主、共和两党争相迎合国内民粹主义及反全球化浪潮，意图以保护主义的方式推动国内制造业振兴，增加制造业国内就业，巩固并扩大本党选民的基本盘。从对外战略取向看，特朗普及拜登政府都将中国定义为 21 世纪最大的战略竞争对手和事关美国全球霸权的最大地缘政治挑战，中美经贸关系也因此被过度安全化和意识形态化。保护性贸易政策虽然短期内在配合产业回流和提高就业等方面显现出一定的效果，长期则不仅有损盟友利益和全球经济，也对美国经济产生反噬效应。考虑到美国产业振兴战略及对华战略竞争的需要，美国此轮贸易保护主义将长期呈现强势发展势头，短期内不会随美国政府更迭而发生实质性变化。

美国贸易政策的变迁既受制于国际战略环境的变动，也是其平衡国内利益诉求的结果。二战结束后，美国通过经济全球化和自由贸易获得了财富积累，确立了全球霸权地位。但随着 2008 年国际金融危机爆发，美国国内传统制造业加速萎缩，国内贫富分化和社会矛盾进一步加剧，为 2016 年以特朗普为代表的民粹主义和反全球化浪潮兴起埋下了伏笔。特朗普上台后，打着“美国优先”旗号，先后采取退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、重新谈判《北美自由贸易协议》（NAFTA）并发动对华“贸易战”等一系列贸易保护举措，标志着贸易保护主义的强势回归。2020 年拜登上台后，美国的贸易保护政策并未如预期的那样转向自由主义，反而在拜登“以工人为中心”的贸易理念下得到系统化重构和战略化推进。2024 年 5 月，经过近两年评估审查，拜登政府宣布进一步对自中国进口的特定产品加征关税，关税保护的重点向关键产业和先进制造业进一步集中。关税作为美国产业政策配套措施，其作用更加显著，目标、路径更加清晰。

在美国贸易保护政策的影响下，中美经贸关系正在发生结构性变化，贸易转移效应明显。中国不仅要积极应对美国保护性贸易政策带来的影响，更需准确判断美国贸易保护主义的长期发展趋势。基于对拜登政府延续并强化贸易保护主义议程的分析，本文重点探究美国贸易保护主义长期化趋势的内在逻辑及后果，并对美国下一届政府的贸易政策进行展望。

一、拜登政府延续并强化贸易保护主义议程

如果说特朗普是美国政府转向单边贸易保护主义毫不掩饰的倡导者，那么拜登则是并不张扬的贸易保护主义扩张者。拜登政府在基本延续特朗普政府关税政策的基础上，对保护主义的贸易政策进行重新包装和系统化改造，冠之“以工人为中心”的贸易政策”（“worker-centered”trade policy）名号，美国贸易政策的“泛安全化”特征明显加强。

一是进一步升级对华关税保护措施，并将非关税壁垒制度化。在历经两年的评估后，拜登政府无视国内对是否取消对华加征关税的激烈争论，在选举政治和对华战略竞争逻辑支配下，进一步提高部分对华产品加征的 301 关税。2024 年 5 月，美国贸易代表办公室（USTR）宣布将根据美国 1974 年《贸易法》第 301 条，对从中国进口的价值180 亿美元的钢和铝、半导体、电动汽车、电池、光伏电池、船岸起重机、关键矿产、医疗产品等商品提高关税，税率从 25% 到 100% 不等。根据彼得森国际经济研究所数据，美国对中国出口商品征收的平均关税率为 19.3%，远高于 2018 年经贸摩擦开始前的 3.1%，关税涵盖美国从中国进口总额的 66.4%，约 3350 亿美元的贸易额。即便是针对欧盟等美国盟友，拜登政府也没有废除特朗普政府时期以国家安全为由单边施加的钢铝关税，而是以进口配额等非关税壁垒的方式取代“232”条款关税。此外，美国致力于将更具隐蔽性和歧视性的非关税壁垒制度化。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）高度肯定《美墨加协定》（USMCA）的快速反应机制和强迫劳工执法工作组（FLETF）在保护人权方面的重要作用。拜登政府发布《关于在全球范围内推进工人赋权、权利和高劳工标准的备忘录》，将劳工权利纳入美国外交、国际发展、贸易、气候和全球经济政策的优先事项中，进一步提升美国在劳工权利和标准方面的全球领导地位。拜登政府在“印太经济框架”（IPEF）下签署的《IPEF 供应链协议》《清洁经济协议》《公平经济协议》《IPEF 协议》等聚焦解决脆弱供应链、清洁能源转型、预防和打击腐败等问题，通过将知识产权保护、跨境数据流动、人权、劳工等隐蔽性非关税壁垒纳入多边机制而将其合法化、制度化。

二是强化政府对市场的干预，为美国产品提供多层保护。美国通过拓展“买美国货”、强化出口管制和收紧投资限制等方式确保本国产品在国内市场的占有率。拜登政府全盘接受特朗普政府“买美国货、雇美国人”的执政理念，进一步提出应“以强大的政府采购力来塑造国内市场和加速创新”，启动以加强联邦采购来支持美国制造业的“全政府”倡议。拜登政府设立美国制造办公室，促其执行《购买美国货法案》（BuyAmerican Act），要求提高联邦政府采购产品中的来自国内的比例，即从产品零部件价值的 55% 逐步提高到 60%，并分阶段提高至 75%，以期“让购买美国货成为现实”。除政府直接采购外，美国制造办公室还加大在劳动力培训和小企业支持方面的投入力度，帮助中小制造企业获得联邦采购合同、融资和业务开发支持等。拜登政府以更加主动的姿态，出台具有战略性、针对性的出口管制规则，并强调与盟友国家协调对华出口管制。美国锚定半导体领域，通过立法、行政令等措施限制中国发展先进半导体产业，并新增超级计算机、半导体领域管制物项。拜登通过设立所谓“特别关注国”名单、签署新一代反垄断法等措施进一步升级对中美双向投资的审查。拜登政府发布《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，授权美国财政部审查美国投资者的特定对外投资活动。2023 年 10 月，美国商务部工业与安全局（BIS）更新“先进计算芯片和半导体制造设备出口管制规则”的三项内容，进一步收紧对人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口限制，不断落实“小院高墙”战略。

三是推行歧视性补贴政策，保护美国关键产业部门。特朗普政府高度重视制造业空心化问题，以行政命令等方式对新兴制造业进行精准扶持。拜登政府更是提出“现代美国产业战略”（Modern American Industrial Strategy），并将其置于“拜登经济学”（Bidenomics）的核心。拜登政府发起“投资美国”议程，相继颁布《美国救援计划法案》（American Rescue Plan Act 2021）、《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act of 2021）、《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022）和《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022）四项法案，对基础设施、新能源汽车、半导体、光伏、关键矿物、生物技术和生物制造等关键经济部门进行大额补贴，意味着拜登政府正在带领美国进入产业政策新时代。以新能源汽车为例，美国出台的补贴政策涵盖产品的研发、生产、制造、消费及充电装备等各环节。《通胀削减法案》制定了详细的税收抵免规则，规定消费者购买符合“关键矿物”和“电池组件含量”两项“美国成分含量”要求的新电动车才能获得最高 7500 美元的税收抵免。《基础设施投资和就业法案》拨款支持建设替代能源基础设施、开发和建设电动汽车充电站的全国网络等。美国政府还规定所有得到资助的电动汽车充电设施必须在美国制造，要求到 2024 年 7 月，美国国内生产的零部件需占到所有组件成本的 55%。除联邦政府外，内华达州、加利福尼亚州、得克萨斯州等均通过减税、刺激性补贴和其他优惠政策吸引新能源汽车制造厂和电池工厂在本地建厂。美国的产业政策还特别强调排除“受关注的外国实体”，其补贴措施已经构成世界贸易组织（WTO）规则所明令禁止的“进口替代补贴”和非歧视性原则，扭曲国际贸易秩序。

四是继续搁置以 WTO 为核心的多边贸易机制，打造符合美国战略需要的多边经贸安排。拜登经济团队认为，以 WTO 为核心的多边贸易体制面临系统性挑战，其“范围和复杂性前所未有”，它既不能解决市场扭曲行为，也难以应对 21 世纪的独特挑战。正如戴琪在回应美欧在“波音”和“空客”补贴争端时表示：“多年来，上诉机构在一些案件中越权，曲解了 WTO 规则，损害了美国和其他 WTO 成员的利益。”美国对 WTO 的态度表明，美国信任的全球化是一个缩减版的全球化，实质是对贸易和投资进行选择性开放的“去全球化”。因此，拜登政府认为应采取“竞争而非合作”“接触而非争端裁决”“宽松的区域框架而非约束性承诺”的贸易方式取代以 WTO 为代表的多边主义和自由主义。因此，拜登政府仍延续奥巴马政府以来阻挠 WTO 启动上诉机构新法官遴选程序的做法，提出 WTO 及其争端解决机制均应该“彻底改革”以完善透明度、提高公平性，确保各成员的政策灵活性和应有的权利。同时，拜登政府在亚太和美洲方向上分别推出 IPEF 和“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP），全面拓展经济影响力。2023 年 APEC 峰会期间，IPEF 在除贸易支柱外的供应链、清洁经济和公平经济等领域达成实质性协议。IPEF 成员国表示将在 2024 年继续贸易领域谈判，争取年内达成协议。APEP 于 2023 年 11 月召开首届领导人峰会，拜登宣布了多项支持美洲地区发展的措施，各方确定了包括提高区域竞争力和加速区域一体化在内的五个初步跨领域优先合作事项。

五是以意识形态划线，构建排他性经贸“小圈子”。拜登政府大力推行“价值观贸易”，强调与盟友伙伴的双边贸易政策协调。在盟友和伙伴国间推广“近岸外包”和“友岸外包”概念，宣称在关键技术、关键资源、关键能力和关键投资方面与“可信赖的贸易伙伴”开展合作。美欧启动贸易和技术委员会（TTC），深化跨大西洋合作。TTC 已经举行了六次部长级会议，谈判议题涵盖技术标准、人工智能、半导体、出口管制和全球贸易挑战等问题。美日举行贸易伙伴关系会议，继续就一系列领域的具体倡议进行交流，包括与劳工和环境相关的优先事项、农业、数字生态系统、第三国关切、贸易便利化和多边合作。美印重启贸易政策论坛（TPF）确定了包括关键矿产、海关和贸易便利化、供应链和高科技产品贸易等优先合作领域。美国与加拿大、澳大利亚等国家和地区成立“矿产安全伙伴关系”（MSP），确保关键产品的供应链安全。

二、美国贸易保护主义长期化的内在逻辑

 建国以来，美国的贸易政策受制于国际经济地位变化和国内各方利益博弈而呈现在自由贸易和贸易保护之间不断摇摆的典型特征，但保护主义始终是美国贸易政策的基本指导思想和美国经济崛起的便利工具之一。建国至大萧条时期，美国总体上奉行以高关税壁垒为基本特征的贸易保护政策。罗斯福到尼克松时期，美国奉行全球自由贸易政策。但从 20 世纪 70 年代末 80 年代初开始，随着美国贸易赤字扩大，公平贸易和战略性贸易出现在美国国会的政策辩论中，并成为美国法律。2008 年金融危机再次改变了美国宏观经济状况和国际经济秩序，美国的贸易保护主义表现得日益明显。特朗普政府的贸易政策贯彻重商主义逻辑，聚焦关税保护，呈现单边化、碎片化特征。拜登政府则提出“以工人为中心”的经贸政策理念，并在“新华盛顿共识”（New Washington Consensus）和“拜登经济学”中强化其贸易保护政策的系统性和逻辑性。“新华盛顿共识”强调地缘政治和安全竞争对经济发展日益彰显的影响，明确提出“现代美国产业战略”以重塑美国产业基础。“拜登经济学”则基于对以“里根经济学”为代表的新自由主义经济思潮的否定，重拾国家干预主义，意在通过政府补贴和市场干预推动国内制造业尤其是战略性产业的振兴，反映出拜登经贸政策的经济民族主义底色。“新华盛顿共识”及“拜登经济学”为美国国际经贸战略设计提供了理念支撑，意味着美国从经济全球化和多边贸易体制中的决定性倒退。同时，这也代表拜登政府在经济民族主义的导向下完成了对特朗普政府治下美国贸易保护主义政策的理论化重构和系统化部署。拜登政府对特朗普贸易保护主义内核的承接和发展，反映出美国民主、共和两党在保护主义立场上的内在一致性，体现了当前世界变局下美国国内经济政治发展逻辑及其对外霸权新逻辑。

一是推动制造业振兴，增强美国经济竞争力。随着全球经济一体化以及美国国内产业结构调整，美国中低端制造业因成本因素大量外迁。以传统制造业占全球制造业份额萎缩、传统制造业逆差不断扩大和传统制造业吸纳就业能力持续下降为表现的制造业空心化成为美国政府亟待解决的现实问题。金融危机集中暴露出美国金融产业过度扩张的危害，疫情影响下全球供应链危机更使美国深刻认识到制造业的虚化已经直接关系到国家安全。自奥巴马政府以来，美国政府开始在重振制造业方面发力。奥巴马时代的制造业振兴计划重点关注建筑、汽车等“大产业”。特朗普政府重提“再工业化”承诺，发布《美国先进制造业国家战略计划》，提出通过发展新的制造技术、培养制造业劳动力、扩大国内制造业供应链能力三大任务，确保国家安全和经济繁荣。拜登政府延续振兴“美国制造”的使命任务，认为新自由主义经济理念严重抑制了美国的国内公共投资，全球化和自由贸易“掏空了美国的工业基础”，“造成了贫富分化、供应链脆弱和制造业的逐渐消亡”，威胁美国经济安全。因此，拜登政府提出，美国应该重新平衡政府和市场的关系，推行产业政策并管理贸易政策，共同维护美国经济竞争优势。一方面，产业政策是重塑美国经济竞争力的基础，美国将以增加政府投资为抓手重塑国内产业基础，保障战略性产业安全，鼓励“外流”企业回归本土和本土企业做大做强。另一方面，美国还应对贸易进行管理，即通过保护性贸易政策，在保护国内市场的同时为本国的优势产业打开国际市场。产业政策和贸易政策是美国经济政策的一体两面，其目的均是通过政府这只“有形的手”对市场进行指挥和干预，提高美国经济增长率和竞争力。

二是争取国内中产阶级的支持，塑造有利于本党的选举政治格局。美国民主和共和两党均将建立和巩固中产阶级选民的信任和支持作为选举要务，竞相将本党打造为代表并致力于振兴中产阶级的政党以获得最大化的选举利益。美国两党认同并宣扬“全球化加剧美国‘去工业化’，最终抢走美国中产阶级就业机会”的叙事逻辑，即“不受约束”的全球化和“缺乏管理”的自由贸易并没有增加美国工人的就业岗位和提高工人的实际工资水平，也未能拉动公共和私人投资提升美国生产力和工人竞争力，反而因为外国商品大量涌入引起的同质性竞争导致美国制造业外流、劳动力竞争力下降和部分产业工人工资降低。因此，实施保护主义和重商主义的经济政策以吸引工薪阶层选民成为两党的共同选择。实际上，从 2017 年开始，民主党精英就开始反思全球化对美国经济的影响以及对外经济政策应如何帮助美国中产阶级。美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）参与撰写的《使美国外交政策更好地服务于中产阶级》报告正是这一反思的集中体现之一。作为美国外交政策的“总设计师”，沙利文将“外交政策服务中产阶级”作为拜登政府经济和外交策略的核心目标，承袭特朗普经济民族主义的理念和做法，在就业和移民政策上更多回应美国中产阶级的关切，以求展现出“民主党仍代表蓝领工人阶级”的姿态。在此背景下，符合工薪阶层利益的保护性贸易政策成为美国贸易政策的必然选择。

三是确保对华战略竞争优势，维持美国全球霸权。护持美国在全球的霸权一直是美国最重要的国家安全战略。美国的政治精英认为中国的崛起挑战了美国主导的国际秩序，成为美国霸权护持的最大挑战。特朗普和拜登在《国家安全战略》报告中均将中国定位为最主要的战略竞争对手和现行国际秩序的挑战者。特朗普政府发起对华“贸易战”，拜登政府贸易政策的目标和举措也取决于美国对中美关系，尤其是中美地缘关系的认知。正如美国进步中心（CAP）的一份报告中指出，对中国在全球供应链及国际贸易投资中重要性不断提升的担忧是美国贸易政策调整的主要驱动力。美国将21 世纪 20 年代视为中美竞争决定性的十年，担心中美经济实力地位的扭转，尤其是中国借助科技革命挑战美国的全球领导地位。在此背景下，美国一边鼓吹“中国经济见顶论”“中国产能过剩论”，削弱外界对华经济发展预期，扭曲中国与世界的积极经贸联系；一边加力推动对华经济关系“去风险”，降低对华经济依赖。在中美战略竞争的背景下，美国贸易政策的安全化特征将更加明显。美国倾向于选择采取“逆全球化”“去全球化”等极端措施达到有利于美国的全球化“再平衡”，通过赢得对华战略竞争实现其霸权护持的最终目标。

四是迎合美国民粹主义情绪，反对基于规则的传统多边自由贸易机制。美国面临贫富差距日趋拉大、社会安全网缺口明显、身份认同矛盾不断深化的现实问题，以平民主义对精英主义的反制为核心特质的民粹主义理念快速蔓延。民粹主义在经济上的具体表现是强烈抗议全球化浪潮中精英阶层对贸易利益的攫取。特朗普凭借鲜明的“反全球化”主张赢得了 2016 年大选，并将美国民粹主义推向新的高潮。尽管民主党建制派代表人物拜登上任后有意推动“去特朗普化”改革，但鉴于美国政治失效、经济增长放缓和身份认同危机等现实困境，即便告别了“特朗普时代”，美国也难以抑制民粹主义的持续蔓延。面对 2024 年特朗普作为总统竞争者的强势回归，拜登政府也从抑制民粹主义转变为迎合民粹主义，希望成功管理和利用美国持续膨胀的民粹主义推动本党议程，这就从根本上决定了美国贸易政策的保护性倾向。

三、美国贸易保护主义长期化的后果

“以工人为中心”的贸易政策是对美国贸易保护主义议程的延续和强化。短期看，保护性贸易政策配合产业政策在促进就业、降低通胀和吸引资本回流等方面发挥了一定的效果，但由于政府开支急剧扩张，财政赤字和政府债务飙升，政府为遏止通胀不得不出台高利率政策，而贸易保护政策又在不断抵消遏制通胀的努力，造成了美国难以摆脱的政策困境。长期看，美国保护主义的长期化趋势违背经济和市场发展规律，不仅损害美国经济的长期和核心竞争力，而且还将伤害盟友利益，打击基于规则的多边经济秩序，使国际经贸竞争陷入“零和”困局，分裂全球经济体系。

首先，保守内顾的贸易政策损害美国经济的长期竞争力。沙利文和戴琪将美国制造业空心化、就业流失和工人工资停滞简单归因于国际贸易的叙事不符合客观事实。跨国公司和美国工人的利益并非全然背道而驰，实际上，大多数贸易便利化条款对两者均有利。拜登政府的贸易议程将扩大市场以创造利益和公平包容的经济发展相对立，只看到国际贸易的不公平分配，刻意轻视贸易对增进国家财富以保障工人收入和福利的作用，专注于“改变”贸易而非“扩大”贸易。拜登政府“以工人为中心”的贸易政策无疑是“把婴儿和洗澡水一起倒掉”，近二十名众议院筹款委员会共和党人在致拜登的一封信中表示，“由于缺乏具有执行机制和市场准入承诺的贸易框架和协议，美国在争夺经济影响力方面几乎陷入停滞”“意味着我们正在错失促进美国经济利益、美国安全和在美国创造就业的机会”。

其次，“美国优先”的贸易政策持续弱化美国同盟体系。以美国工人为中心的贸易政策将同盟国家的利益置于次位，甚至以牺牲盟友为代价换取美国制造业的振兴和工人就业增长。一方面，美国强行干预盟国对华贸易，弱化美国同盟体系的向心力。美国违反市场经济原则和国际经贸规则，不仅通过胁迫、说服和煽动等方式阻止其盟友选用不受其信任的中国技术，还以最小占比规则（De Minimus Rule）及外国直接产品规则（FDP Rule）控制盟友对华出口贸易。然而欧盟、韩国等与中国经贸相互依赖程度不断加深，美国推动的“供应链韧性”战略不符合其盟友的切身经济利益。另一方面，美国经贸政策加剧盟友利益分歧，导致发达国家补贴“逐底竞争”。面对美国转向保守主义对本国经济造成的威胁，欧盟、日本和韩国等发达经济体在明确诉诸WTO 裁决和对美征税并不可行的情况下，纷纷考虑加入补贴竞赛。欧盟强调将贸易政策作为支持“战略自主”的重要工具，推出《反胁迫工具法案》（ACI），充分说明欧盟也在使用地缘政治思路来进行国际贸易监管。韩国、日本也密集出台了产业补贴政策。

第三，以“脱钩断链”的方式对中美经贸关系进行“再平衡”，恶化中美经贸合作的基本格局。随着中美经济规模的趋近，美国维系自身霸权的焦虑感和危机感不断上升，地缘竞争和国家安全逻辑超越经贸本身成为中美经贸关系的主要塑造力量，与中国的经济和政治对抗主导着美国的贸易政策和行动。中美经贸的再平衡或将经历相当长的调试期，两国的竞争或将以目前无法预见的方式展开。一方面，美国国内反对对华经贸合作的力量较为强大，甚至在某些情况下成为一种“政治正确”。鉴于中美对国有企业和政府职能的认知存在根本分歧，持续推进“脱钩断链”以形成“去风险”的对华经贸关系成为拜登政府的既定政策。自 2018 年经贸摩擦以来，中美之间的贸易总量呈波动下降趋势。根据美国商务部数据，美国从中国进口的货物总值从 2018 年的5385 亿美元降至 2023 年的 4272 亿美元，降幅超过 26%，创下 2012 年以来最低。中国在美国进口份额中的占比已从 2018 年的 21.2% 降至 2023 年的 13.7%。另一方面，中美两国均有强大的经贸合作动力。中国的庞大消费市场对美国企业的吸引力不断增强，保持稳定的中美经贸关系对美国平抑通胀压力和稳定就业具有现实意义。而且中国和美国在亚太乃至全球扮演着不同的经济角色，中国是东亚地区生产网络的核心，美国则是地区重要的资本和技术输出者。中美双方的经贸合作潜力巨大。2023年 6 月以来，中美经贸高层沟通对话频频展开，并成立中美经济领域工作组，就宏观经济政策、经贸问题等开展对话协调。11月两国元首成功举行旧金山会晤，在政治外交、经贸科技、人文交流、军事安全等领域达成 20 多项共识，充分体现了经济逻辑仍对稳定中美经贸关系发挥积极影响。但是，美国两党均强调继续推进高技术和关键产品供应链环节“去中国化”，确保美国在关键产业领域的优势地位，中美经贸合作的前景不容乐观且极具不确定性。

第四，加剧地缘经济分裂，恶化全球经济发展前景。一是拜登政府将 IPEF 作为向区域国家提供的“替代中国”的方案，破坏亚太区域经济一体化进程。在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济合作伙伴协定》（RCEP）主导亚太地区经济合作的背景下，IPEF 旨在平衡美国国内经济建设和国际经济参与，实现与亚太区域经贸的深度捆绑，在中国周围打造对华竞争“联盟”，意在削弱中国在区域供应链体系中的作用，最终实现区域关键产业链“去中国化”的目的。然而，美国通过 IPEF 将亚太地区经济合作纳入对华战略竞争轨道的意图和行动将严重干扰CPTPP 和 RCEP 通过投资贸易便利化措施推进亚太地区经济一体化的成效。正如中央外事办公室主任、外交部长王毅所言，“美国自己站到了它倡导的自由贸易的对立面”。二是迫使多边贸易体制从规则体系向权力体系回归。2018 年以来，美国一再阻止 WTO 上诉机构法官的任命、驳回其败诉的 WTO 案件，意味着它并不愿意遵守国际贸易规则。美国已然从国际贸易体制的总设计师、总执法者变为总搅局者。此外，发达经济体为吸引投资而进行的补贴竞赛将破坏公平的贸易竞争环境，扰乱全球供应链，降低效率，导致地缘经济分裂并带来巨大的财政成本，破坏基于规则的全球贸易体系。三是以民主价值观为由将中国列为“他者”，不断增加全球经济分裂为“两个平行体系”的风险。国际货币基金组织的报告指出，如果世界分裂为“以美国为中心”和“以中国为中心”的集团，长期可能会使全球经济损失约 2%。而且，资金有选择地流入“地缘政治关系密切的国家”，对欠发达经济体也会造成严重伤害。美国及其盟友也将在追求国家安全或技术领先地位的过程中承担更高的经济成本。

四、展望

事实上，美国的贸易保护主义政策不仅伤害世界，也在反噬自身。但在国际格局向纵深演变、国内极化和民粹主义持续不衰的背景下，美国民主、共和两党出于对内迎合选举政治、对外推行大国竞争的一致逻辑，都有推动美国贸易保护主义长期化的动力和需求。近期，以美国财政部部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）、美国国务卿安东尼·布林肯（Anotony Blinken）为代表的美国政客频繁炒作“中国产能过剩论”，或为其出台更大规模的贸易保护举措寻找新的借口。2024 年正值美国总统选举年，展望下一届政府，从民主党和共和党的贸易议程和竞选人的相关表态看，美国贸易政策不仅没有回归传统自由贸易议程的可能，反倒有可能在贸易保护主义的道路上愈走愈远。

一方面，美国将延续关税保护政策。在美国贸易政策中，关税已经不是最主要的议题或最容易引起讨论的话题，这就意味着无论是拜登还是特朗普当选，关税问题的讨论空间只会越来越小，关税政策大概率更加具有保护性。拜登利用 301 关税复审程序，进一步提高部分对华产品加征 301 关税的做法表明他也希望在关税问题上留下自己的印迹，显示出他的对华贸易政策要比特朗普的政策更为精明、具有更强的战略性。特朗普的新关税政策变本加厉。一是对进入美国市场的所有商品征收 10% 的“普遍基准关税”（universal baseline tariffs），设定外国制造商进入美国市场时的“准入价格”。二是对来自中国的商品征收 60% 统一关税，取消中国的“最惠国待遇”贸易地位，并通过一项为期四年的计划，逐渐停止从中国进口所有的必需品，阻止美国公司对华投资，禁止中国人购买美国资产，彻底终结经贸领域对华依赖。

另一方面，美国也将继续破坏以 WTO 为核心的多边贸易体制，IPEF 则前景未定。无论谁当选总统，美国都将持续推行“本国优先”的经贸政策，对以 WTO 为核心的多边贸易体制“合则用、不合则弃”，进一步损害 WTO 的权威性和有效性。在近年贸易议题被高度政治化的美国国内政治环境下，贸易协议对拜登竞选下届美国总统具有不利影响。目前，拜登已经放弃 IPEF 贸易支柱的谈判，大选结束前美国贸易政策不会有新的进展，意味着拜登政府提出的新全球贸易议程已经陷入停滞，甚至有评论认为“以工人为中心”的贸易政策“已死”。特朗普则将 IPEF 称作“TPP 二号”，认为这份协议将掏空美国制造业并造成美国人失业，比 TPP 更糟糕。因此，他誓言一旦胜选，将在重掌白宫的第一天将其废除。

总之，展望 2024 年 11 月美国大选，无论拜登连任还是特朗普重返，美国大概率都将沿着强化贸易保护主义的方向发展。就此而言，那些寄望于美国短期内重返多边和地区自由贸易议程的国家将难免面临失望的结局。（作者：刘晓伟 中国国际问题研究院世界经济与发展研究所助理研究员；刘飞涛 中国国际问题研究院全球治理与国际组织研究所所长、研究员）