新冠疫情下拉美的发展困境与变革之路

【内容摘要】新冠疫情成为检视拉美治理能力与发展水平的“放大镜”，亦是加剧各种问题矛盾的“催化剂”。一年来，该地区新旧问题交织，卫生赤字、社会赤字、治理赤字彰显，经济社会政治风险叠加，不确定性、不稳定性、不适应性增加。当前及今后相当一段时间，争取外援、控制疫情、重振经济是拉美国家的重要任务。拉美国家接连发出明确信号，期望中国继2008年金融危机之后，再次助力拉美走出危机，其积极务实态度，固有疫情防控应急需要，更有复苏和发展经济的长远战略考量。困境之下，拉美国家普遍将加强与华关系提升到新的战略高度，中拉合作展现韧性与更强动力。

（图片来自网络）

2020年以来，“世纪疫情”与“百年变局”叠加，全球发展面临严峻挑战，拉美首当其冲遭受重创。新冠疫情成为检视拉美治理能力与发展水平的“放大镜”，亦是加剧各种问题矛盾的“催化剂”。一年来，该地区新旧问题交织，卫生赤字、社会赤字、治理赤字彰显，经济社会政治风险叠加，不确定性、不稳定性、不适应性增加。新世纪第三个十年，拉美又面临一个关键十字路口，一方面要全力应对当下挑战，尽快控制疫情、复苏经济、稳定社会，另方面要着眼长远发展，推动深层次结构性变革，增强内生发展动力，营造稳定发展环境。困境之下，拉美国家普遍将加强与华关系提升到新的战略高度，中拉合作展现韧性与更强动力。

一、拉美疫情持续加剧，防控疫情已成为该地区当前最紧迫的任务

2020年以来，新冠肺炎疫情全球大流行，拉美地区沦为“重灾区”,疫情始终处于高位。截至2021年2月下旬，拉美累计确诊超过2000万，约占全球1/5。主要国家疫情严重，地区头号大国巴西累计确诊超过1000万，累计死亡25万,仅次于美国、印度，居全球第三；哥伦比亚、阿根廷、墨西哥、秘鲁均超过200万，且排名全球前20，墨西哥累计确诊病例居世界第13位，但死亡人数居全球第三，病亡率近10%，远高于全球平均值（约2.2%）。地区政要感染数居全球之冠，巴西总统博索纳罗、洪都拉斯总统埃尔南德斯、危地马拉总统贾马太、多米尼加总统阿比纳德尔、玻利维亚临时总统阿涅斯、墨西哥总统洛佩斯、苏里南总统单多吉等多名国家元首均曾感染新冠。其他高官感染人数更多，包括哥伦比亚副总统拉米雷斯、委内瑞拉制宪大会主席卡韦略等，巴西一半以上内阁官员中招，哥伦比亚国防部长甚至染病身亡。岁末年初，巴西、墨西哥等多国发现变异病毒，地区单日新增病例创新高。卫生专家普遍认为，拉美疫情走势令人担忧，失控风险不可低估。

疫情发生后，拉美国家均不同程度采取防控措施,但除古巴、乌拉圭等少数国家疫情控制较好外，多数国家成效不彰，甚至出现局部失控，原因来自多方面。

从主观层面看，政府轻视误判,决策与执行力欠缺,政治内耗严重，民众配合度不高等，均严重影响抗疫成效。部分国家政府对疫情未予足够重视，前期主动积极作为不够,后期面对疫情泛滥采取放任态度。从客观层面看，拉美国家抗疫能力先天不足，医疗卫生基础薄弱,年均卫生投入占地区GDP比重仅2.2%，远低于泛美卫生组织6%的建议值,平均每千人拥有医院床位数仅2.2张，全地区33国，只有7国超过世界均值（2.7张）。支撑科技时代抗疫的信息基础设施存在突出短板, 危地马拉、洪都拉斯、海地和尼加拉瓜等国互联网接入率不到30%,只有67%的人口使用互联网，移动网络覆盖率仅53%，防控疫情所需的信息发布、流行病学筛查、防疫监测、远程办公和教学等执行困难。

此外,贫困、贫富差距、非正规就业等社会问题严重，近7亿人口中，约20%居住在贫民窟，近3亿劳动力中，54%属非正式就业群体，封闭隔离、必要的停工停产遭遇困难，加之政府财力有限，疫情期间为保障低收入群体生活的现金转移、工资补贴等政策难以为继，不少国家在经济压力下“带疫解封”，导致疫情不断加剧。

2021年，拉美疫情走势仍不乐观，地区国家普遍视疫苗为“最后希望”，但全球疫苗稀缺，西方承诺接连“跳票”，导致拉美地区“一苗难求”，年初主要国家每百人接种率仅在0.01至0.70之间，远低于发达国家，全民接种之路十分艰难。巴西计划到2021年上半年为5100万人接种疫苗，接种率也仅为25%，离全民接种目标尚远。智利是拉美少数接种计划推进较为顺利的国家，2021年2月初，全国有近200万人接种，政府计划到年中覆盖80%的人口，希望通过疫苗实现“群体免疫”。 

二、新冠疫情对拉美造成全方位强烈冲击，地区发展面临前所未有挑战

疫情通过出口、旅游、全球价值链、初级产品和投资五个渠道向拉美经济领域传导，负面效应快速集中显现，地区形势更加雪上加霜。2020年，拉美经济跌入近百年最低谷，预估全年衰退7.7%，进出口分别下降19%和20%，外国直接投资缩水55%。地区主要国家经济集体滑坡，巴西、墨西哥、阿根廷分别负增长5.8%、9%和11.8%，智利、哥伦比亚、秘鲁等过去增长相对较好的国家也分别衰退6%、8.2%和13.9%。唯有小国圭亚那得益于大储量油田的发现和投产，取得26%的增长，但也远低于此前86%的预期增速。受经济大衰退影响，社会形势更加严峻，2020年预估新增4550万贫困和3000万失业人口，贫困率升至37.3%，中等收入群体有1/3“返贫”。

新冠疫情带来短期冲击同时，长期影响也不可低估。政府财政资源有限、救助不力，可能导致更多中小企业破产。内外市场需求下降，制造业（如墨西哥和巴西汽车业）和旅游业（如加勒比地区）恐出现永久性萎缩。政府税收锐减，可用资源十分有限，不得不大幅削减开支，社会福利、基建、军事和国家安全等领域建设面临长期倒退。疫情削弱偿债能力，违约风险上升。此外，部分脆弱的金融机构相继倒闭或重组，企业的资金流动性危机加剧。  

面对严峻经济社会形势，拉美国家采取了一系列紧急应对措施。联合国拉美经委会提出“更积极灵活的财政和货币政策、保障弱势群体、扶持中小企业、发展数字经济、加强区内生产、贸易和技术一体化及宏观经济政策协调”等系列建议，被不少拉美国家采纳。巴西注资7500亿雷亚尔（约1300亿美元）保障市场流动性；墨西哥投入25亿美元扶助中小企业、保障民生；哥伦比亚力推数字经济和新能源产业，力争优化经济结构。随着各国逐步“重启”经济，加之中国经济全面复苏为地区国家提供强有力外需刺激，国际货币基金组织预估2021年拉美经济将取得3.6%的增长，巴西、墨西哥、阿根廷等主要经济体有望分别增长2.8%、3.6%和4.9%。但短期内拉美经济仍属恢复性增长，估计最快在2024年才能恢复到2019年的水平。

出于疫情防控原因，拉美不少经济社会政治议程被按下“暂停键”，使得2019年持续至2020年初的一波大抗议潮暂时平息，但负面影响正持续从经济向社会和政治层面扩散，新一轮动荡很可能卷土重来。

拉美国家政府普遍抗疫不力，施政混乱，更令民众失望和不满，巴西、墨西哥、智利、哥伦比亚等主要国家领导人声望大幅下滑，巴西总统博索纳罗不满意率一度升至43%，创其执政以来新高。在2020年拉美多国举行的大选中，除特多执政党人民民族运动党等少数执政党连任成功外，多米尼加、苏里南、圭亚那、玻利维亚、伯利兹等国执政党均败选下台，凸显在当前不利环境下，政党加速轮替的趋势。2021年，厄瓜多尔、秘鲁、智利等国将进行大选，墨西哥将举行中期选举，巴西将在2022年将举行大选，随着新一轮选举周期开启，朝野之争、左右之争恐再度升级。外界普遍认为，拉美地区正进入风险高发期，不稳定不确定性因素将显著增多。

三、拉美正进入一个特殊困难和关键期，加快结构性变革日益成为地区共识

新冠疫情危机以来，传统的政治格局与经济社会治理模式均受到更大挑战。无论左翼还是右翼执政国家，均呈现执政乱象与治理短板，民众不满情绪日增，变革的呼声与压力纷至沓来。面对维护政治稳定、恢复经济增长、改善社会问题、提升治理能力等艰巨任务，拉美越来越多有识之士开始深刻反思，探寻新的出路。

政治领域，依靠民主体制框架化解国内政治矛盾仍是拉美国家的首要遵循，但政治治理的代表性、包容性、有效性等问题有待改善，民主政治的质量有待提高，通过修宪完善制度框架正成为重要选项。

经济领域，需转变发展理念，切实推进结构性改革，并重新评估自身在全球价值链中的定位，大力推动创新发展战略。智利右翼政府在2019年国内大规模骚乱后，开始推动修宪，以提高福利水平、促进社会平等、减少过度私有化。西半球唯一的社会主义国家古巴2019年颁布新宪法，推动社会主义模式更新，主张在坚持社会主义原则和公有制为主体的前提下发展其他所有制形式，2021年初，古巴政府宣布废除货币双轨制，并取消对127种个体经营活动的限制。玻利维亚等左翼国家近年来亦一定程度转变经济发展模式，以更具实用主义的态度处理与私营部门关系。新冠疫情肆虐下，无论意识形态为何，多倾向实行财政扩张，扶助弱势群体，强调国家干预、社会保障以及平等可持续发展。

未来，唯有通过深层变革，提升民众信心，加强地区增长动力，构建社会供需新稳态，拉美才有望走出困境。不过，改革并非易事。不少国家执政当局不仅面临支持率低下和反对派掣肘，还担心变革触及既得利益阶层或影响民众短期福利，从而引发新的动荡。短期内，结构性改革难以真正提上日程，加强临时应对措施以缓解压力，仍是施政优先选项。

四、新形势新挑战下，中拉加强合作的基础更加夯实、动力不断增强

面对前所未有挑战，中拉相向而行，创新推动合作，双方关系呈现逆势向上的积极态势，尤其经贸合作展现韧性与更强动力。2020年，拉美部分国家对华出口逆势上扬：智利出口份额升至37%；阿根廷肉类出口大涨17%，中国跃升为阿第一大贸易伙伴；巴西出口增长7.3%，大豆单月输华创886万吨历史新高。2020年在全球贸易大幅萎缩背景下，中拉贸易额达到3166亿美元，与上年基本持平，这一成绩十分难得，也充分诠释了双方关系的高度互补性与巨大潜力。

新冠疫情冲击下，中拉拓展卫生、基建以及新业态方面合作的重要性更加凸显。防疫合作正成为“新抓手”，尤其中拉疫苗合作加快推进，拉美国家媒体高度赞扬中国提供疫苗不附加任何条件，认为中国疫苗是中低收入国家现实选择，可为拉美国家开辟“新的生命线”。疫情以来，拉美交通物流短板凸显，各国均希望加强基础设施建设，中拉基建合作有望提速。阿根廷媒体报道称，该国正就拓展与华务实合作制定详细清单，拟重点加快能源和交通运输领域15个项目的合作，估算投资额达300亿美元。同时，新冠疫情倒逼拉美互联网、5G建设、跨境电商、医疗健康产业等行业发展，也拓宽了该地区非接触经济、数字经济、远程医疗、在线教育等新业态，上述领域正成为中拉合作的新增长点。

当前及今后相当一段时间，争取外援、控制疫情、重振经济是拉美国家的重要任务。拉美国家接连发出明确信号，期望中国继2008年金融危机之后，再次助力拉美走出危机，其积极务实态度，固有疫情防控应急需要，更有复苏和发展经济的长远战略考量。对中国而言，拉美是中国企业走出去的重要目的地，是互补性很强的战略合作伙伴，拉美的重要性正不断增强。后疫情时代，中拉双方基于深化关系的战略共识，合作大有可为。（作者：杨首国 中国现代国际关系研究院拉美研究所所长、研究员）