英国发展战略出现重要转向

5月16日，英国外交、联邦与发展事务部（FCDO）发布了《英国政府的发展战略》（以下称《发展战略2022》），这是英国自2015年以来发布的首份发展战略，也是英国脱欧以来的首份发展规划。约翰逊政府自2020年起对英国发展机构与财政预算进行大刀阔斧改革，英国发展事务的目标、规模、导向等都发生重大变化，引起国际社会和发展领域的广泛关注。

2021年9月，英国首相约翰逊第二次改组内阁，原国际贸易大臣特拉斯改任外交大臣。图为2021年9月15日特拉斯离开唐宁街。

发展目标从减贫转向维护本国经济、外交利益

英国迄今共制定了六份发展战略规划，分别是《海外发展：英国对外援助政策中心的改变——给最贫穷国家更多帮助》（1975年）、《消除世界贫困：21世纪的挑战》（1997年）、《消除世界贫困：使全球化为穷人服务》（2000年）、《消除世界贫困：使治理为穷人服务》（2006年）、《英国对外援助：在维护国家利益同时应对全球挑战》（2015年）以及《发展战略2022》。上述六份战略规划文件中，前四份均突出强调减贫对于发展的重要性。到了2015年，英国发展战略的重点从减贫转向了“在维护国家利益的前提下应对全球挑战”。约翰逊政府2019年上台后，英国对外援助越发强调“本国利益优先”。2021年底，刚刚履新的英国外交大臣特拉斯公开表示，投资和经济伙伴关系将是英国新发展战略的重点。

《发展战略2022》共包括五个部分：除前言和摘要外，第一章“一份新的国际发展战略”，阐述未来一段时期英国发展事务的优先领域为投资伙伴关系、妇女女童、人道主义援助与全球卫生等；第二章“我们的路径和独特性”，提出英国发展事务具有四个独特性：即耐心实现长期变化、向国别项目倾斜、注重英国专长及全球路径；第三章“在伙伴关系中提供发展”，阐明英国发展援助将减少官僚主义、以人为本等原则。

《发展战略2022》明确提出将英国经济利益置于发展政策的中心位置，在文件第一章提到的四个优先领域中，首要的优先领域是维护和拓展英国的投资伙伴关系，发挥英国作为世界金融中心的优势，强调援助与贸易、投资相结合，甚至利用援助为贸易与投资服务。与优先领域转向经济关系相适应，英国发展事务的重点地区转向“印太这一最具经济活力和地缘重要性的区域”。在《发展战略2022》中，非洲仍然是重点地区，但战略明确了“印太”地区“对于英国的经济、安全和价值观都具有重要意义”，重要性显著提升，指出地区重点为印度、印度尼西亚、东盟国家、澳大利亚等与英国“志同道合”的伙伴国家。

发展事务的战略地位明显下降

长期以来，发展援助一度是英国履行全球责任、协调全球事务、保持世界大国地位的重要手段，英国也十分重视在国际发展合作领域领导地位，曾将发展视为与防务、外交并列的对外政策三大支柱之一。但约翰逊上台后，发展事务的战略地位明显下降，主要表现为援助规模急剧下降。为了促进发展中国家经济发展，联合国大会曾为发达国家援助的规模设定过目标，即占国民总收入（GNI）比重的0.7%。2013年，英国首次实现官方发展援助（ODA）占GNI比重超过0.7％的目标，是唯一实现这一目标的七国集团成员。2015年英国又通过《国际发展法案》，以法律形式将这一承诺固定为长期任务。但到了2020年11月，约翰逊政府表示由于新冠疫情导致财政紧缩，英国难以继续维持ODA占GNI 0.7%的水平。2021年7月，英国下议院又投票通过了将ODA在GNI占比降至0.5%的动议。2022年4月，FCDO发布数据显示，英国2021年ODA金额为115亿英镑（占GNI比重为0.5%），较2020年的145亿英镑降低了20.6%。

在援助资源整体下降的前提下，英国对外援助服务将更加聚焦于服务本国经济利益。对外援助服务本国经济利益的路径无外乎两个：一方面，将援助资源集中用于经济领域，注重发展政策与“英国投资伙伴关系”“发展中国家贸易计划”“清洁绿色倡议”等经济项目之间的统筹协调，使援助资金进一步向对外贸易、对外投资、基础设施建设、数字经济等方面倾斜；另一方面，强调私营部门在发展尤其是发展融资中的作用，拓宽资金渠道，除政府财政资金外，加强与资本市场、主权财富基金及其他商业资金的合作以扩大发展融资规模，这是成立英国国际投资公司的初衷，也是《发展战略2022》为发展融资设定的目标。根据《发展战略2022》，至2025年英国国际投资公司发展融资规模达到80亿英镑（120亿美元）。

服务外交、贸易的导向得到强化

发展事务在对外战略中的重要性降低，发展主管部门的地位随之下降。英国曾是为数不多将发展部门主管提升为内阁成员的国家，原英国国际发展部（DFID）拥有独立预算和内阁级别，具有较强的资源调度能力和较大的政策空间。2021年6月，DFID被并入原外交和联邦事务部，成立外交、联邦和发展事务部，结束了英国23年来援助事务拥有独立主管部门的历史。新的外交、联邦和发展事务部成立后，援助事务的外交导向得到强化。同样，2021年11月，外交大臣特拉斯宣布改组英国联邦发展公司（CDC），成立英国国际投资公司（BII），体现出援助事务注重本国经济利益、服务国内经济议程的倾向。

英国脱欧后，约翰逊政府的首要目标是尽快恢复并建立新的对外经济关系，塑造“全球英国”和贸易立国的国家形象，这在政府高层的人事变动上也有所体现。2021年9月，约翰逊第二次改组内阁，原国际贸易大臣特拉斯改任外交大臣，原商业、能源和产业战略部国务大臣特里维莱改任国际贸易大臣兼贸易委员会主席。特拉斯是英国脱欧后促成英国与新西兰、澳大利亚等国家签署一系列自贸协定的主要推动者，而特里维莱此前曾担任DFID部长，上述任命意味着英国的外交、发展与贸易之间的联系更加紧密。

总的来说，《发展战略2022》在内容上体现了英国发展战略的重要转向，是脱欧后的英国面对国际、国内需求在发展领域作出的应对。（作者：郭语 商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员）