俄乌冲突下的德国安全政策调整

内容摘要：近期德国大范围调整安全政策，推动“再军事化”，加大对外军事干预和海外行动力度，采取措施维护其包括能源、供应链、意识形态等领域在内的综合安全。从外部看，这直接缘于俄乌冲突带来的热战威胁，德国原先倚重的规则和秩序日益失效，自身硬实力又严重不足，加之与非西方国家制度竞争趋于激烈，其不安全感急剧上升；从内部看，这一调整是默克尔时代德国对外政策转型的延续，新的执政联盟特别是绿党大力推动，民众高度支持。未来，德国军事力量可能进一步正常化，与非西方国家的对抗力度也将进一步加大，并采取更为多元的手段维护自身综合安全。但也应看到，安全政策调整是个长期过程，投入不会立即生效。德国有务实平衡的政策传统，也不会追求军事霸权，而将在西方联盟内部承担更多安全责任。

受历史因素影响，德国长期在外交与安全领域保持低调“,和平主义”“军事克制”理念根深蒂固。尽管默克尔执政时期对德国的外交与安全政策进行了一定程度调整，推行积极有为的对外政策，但总体上并没有完全改变较为被动的政策基调，特别是在以军事为代表的安全政策上，德国一直坚持谨慎克制做法。然而，后默克尔时代伊始，俄乌冲突的爆发带来重大冲击，导致德国的安全观发生了颠覆性变化，其应对策略也据此进行了前所未有的重大调整，或将推动德国安全政策的历史性变革。本文拟总结德国在俄乌冲突背景下进行的安全政策调整，分析其主要考虑及推动因素，并对未来德国安全政策走向作一评估。

一

面对俄乌冲突带来的新安全威胁，德国政界、民间反应强烈，新一届联邦政府在安全领域做出诸多突破历史的举动，德国安全政策明显转向积极，深度和广度得到较大拓展。

第一，推动“再军事化”。比利时前外长马克•伊斯肯斯（Mark Eyskens）有一句著名论断形容欧盟及其主要成员国，即“经济上的巨人，政治上的矮子，军事上的蠕虫”。这一说法对德国而言尤为贴切。德国是欧盟最大经济体，但长期以来一直在军事领域自我限制，近年更因军费占GDP比重始终达不到2%而屡遭盟友诟病。俄乌冲突的爆发一夜之间改变了德国的军事政策，当前及未来相当一段时间，提升军事力量成为德国安全政策的中心任务。在俄罗斯宣布对乌开展特别军事行动三天后的2022年2月27日，德国总理朔尔茨就宣布德军事政策重大转向。可以说，德国继20世纪50年代重新武装后，将继续推动军事化进程。

此次政策调整的核心内容有二。其一，大幅增加军费。从本年度起，德国军费开支将历史性地达到GDP2%标准，这意味着德国军费开支将超过750亿欧元，比俄乌冲突之前的军费预算高出约250亿欧元，德国由此将成为欧洲第一、全球第三军费开支大国。其二，大力提升联邦国防军军备。德国政府在常规军费预算之外，另设立总额超过1000亿欧元的特别基金，专门用于投资军备。

首先是投资国内重大项目，以从根本上对联邦国防军进行现代化改造。例如投资200亿欧元购置火炮、弹药等，以解决因过去对安全威胁评估级别较低而导致的弹药缺乏、军备无法投入实战的状况；投入超过30亿欧元推动联邦国防军数字化建设，以解决加密无线电传输供不应求等桎梏；投入6亿欧元对“爱国者”防空系统进行现代化改造等。其次是投资欧盟国防工业，与欧洲伙伴共同开发新一代装备。拟从基金中划拨340亿欧元，以夯实欧盟“战略自主”根基。德国将与法国、西班牙续推“欧洲未来空中战斗系统”（FCAS）、远程长航时无人机（Eurodrone）研发，与英国开发新一代火炮及弹药系统，与荷兰共同开发新型护卫舰和新型空中登陆平台，与挪威共同开发新型潜艇等。再次是加强跨大西洋军备合作。德国过去坚持装备“欧洲战斗机”，但因机型老旧已难适应现代化作战需求，例如“狂风”战机将于2025～2030年退役，朔尔茨提出混合解决方案，在推动新一代欧洲战机研发的同时，斥巨资购买美制装备。投入150亿欧元购买35架美国F-35隐形战斗机，投入50亿欧元购买美制新型重型运输直升机，以替代20世纪70年代起服役的老式CH-53直升机。此外，德国还将斥资20亿欧元购买由以色列和美国联合研制的“箭—3”导弹防御系统，这一军购项目已获得美、以批准。

第二，加强对外军事干预。德国在对外军事干预方面极为谨慎，2011年曾拒绝参与军事打击利比亚，遭到盟友一致谴责。此次俄乌冲突爆发前，美英等国已纷纷向乌提供武器，德国只援助了5000顶头盔，被基辅市长讥为笑话。但冲突爆发后，德国立场迅速转变。2022年2月27日，德国改变了坚持数十年“不向战乱地区输送致命性武器”的传统，决定向乌克兰提供1000枚反坦克火箭发射器、500枚“毒刺”地对空导弹以及多门榴弹炮，实现了对外安全政策的重大突破。随着战事升级，德国援乌力度不断增大。3月底，德国又准备了一批包括火箭筒、迫击炮和无人机在内的价值3亿欧元的装备，计划提供给乌。4月26日，美国召集40余国防长在位于德国法兰克福的拉姆施泰因空军基地开会，协同向乌克兰提供武器，这对德国形成了一定捆绑刺激作用。4月28日，德国联邦议会以586票赞成、100票反对和7票弃权的压倒性多数正式批准政府向乌提供重型武器。英国《金融时报》评价称，这标志着德国数十年来谨慎的对外军事干预政策的大逆转。

除武器援助外，联邦国防军的海外军事行动也更为积极。2022年2月22日，德国防长兰布雷希特在访问立陶宛时宣布，德国将向北约东翼国家派遣更多士兵。第一步是向德国领导的北约驻立陶宛多国部队增兵350人，向罗马尼亚增派三架“欧洲战斗机”，支持北约的空中巡逻任务。3月21日，欧盟出台《安全与防务战略指南针》，提出建立5000人规模的灵活、独立的快速反应部队，德国将向这支快速反应部队提供主要兵力。5月26日，德国派出护卫舰参与北约北翼防御任务。与此同时，德国也积极军事介入“印太”地区，继2021年首次向“印太”地区派遣军舰后，德国已决定至少隔年派舰赴“印太”巡航，参与兵种将逐渐拓展至空军。德国计划2022年9月派遣包括战斗机、加油机、运输机在内的12架飞机前往澳大利亚，参与多国联合演习。德国空军参谋长格哈茨称：“这是德国空军向印太地区首次也是最大规模的部署航空资产。”

第三，调整安全观，向维护综合安全迈进。相比法、英等欧洲传统军事大国，安全议题在德国国家战略中长期居于次位。默克尔执政时期，德国政府仅于2006、2016年以白皮书为载体，出台两版安全政策文件，且主要由联邦国防部操刀，其视野相对较为狭窄。不过2016年出台的《安全政策白皮书》已经注意到，安全问题不仅仅局限于某一特定地区或领域，“混合威胁”将成为未来安全威胁的主要形态，因此必须综合运用多重手段，维护综合国家安全。2021年12月，德国新政府成立之初宣布，将在执政的第一年出台一份全面的《国家安全战略》，俄乌冲突爆发提升了德制定战略的紧迫性。2022年3月18日，战略起草工作正式启动，外交部代替国防部主责统筹，预示着德国安全政策进一步向维护综合安全迈进。外长贝尔伯克在启动仪式上强调，“安全政策不仅仅是军事加外交，例如贸易也是安全的一部分……必须着眼于未来安全问题，解决过去未能深入广泛讨论的核心战略安全问题。”从当前趋势来看，德国维护综合安全战略，除将军事投入放在突出位置外，还主要聚焦于几个方面。

一是着重突破能源安全瓶颈。德国深刻反思数十年来对俄能源依赖的弊病，下决心不惜牺牲经济增长推动“能源脱俄”。冲突爆发后，德国第一时间停止“北溪—2”天然气管道认证进程，破例支持欧盟对俄煤炭、部分石油实施禁运。为此，主要领导人开展一系列外交行动，紧急出访美国以及卡塔尔、沙特、阿联酋等中东国家和塞内加尔、南非等非洲国家，加紧寻找新的油气来源；与日本、印度等“印太”地区国家就太阳能、氢能等新能源开发加强合作。在国内加速建造液化天然气存储终端，推迟停用部分燃煤电厂以便应急，制定天然气短缺应急机制，力争年内停止从俄进口煤炭、石油，到2024年下半年将对俄天然气依赖由2021年的55%降至10%。

二是大力维护供应链安全。德国以对俄能源依赖为教训，反思制造业对外依赖，特别是对华依赖过高存在的风险。4月28日，朔尔茨一改默克尔任内将中国作为东亚首访国的做法，首访日本。在日期间，朔尔茨尤为强调经济安全，称要确保具有“战略重要性”的技术或原材料供应“不依赖于单一国家”。基于此，德日将重点在芯片、电子工业等高新技术领域加强合作。5月2日，德国与印度召开新一轮政府磋商，同样商定在绿色产业等领域的合作。德国财长林德纳近期呼吁“与具有共同价值观的伙伴签署自贸协定”，以确保供应安全。

三是重视制度安全。4月29日，朔尔茨在德国《世界报》撰文称，“民主正在遭遇挫折，现在已无人敢称自由民主制度在全球合法占据上风”。其对自身制度安全的担忧溢于言表。德国将维护所谓自由民主列为仅次于保护“生命安全”的第二大目标，注重开展“制度竞争”，例如拉拢尽可能多的国家“一致对俄；强调要对中国在全球开展基础设施建设行动保持警惕；增加对国际组织的资金支持，确保西方国家始终占据主导地位等。

二

作为欧盟最大经济体以及与俄罗斯经贸、能源关系密切的欧洲国家，德国如何应对俄乌冲突一直广受国际社会关注。此次德国安全政策大调整，也是受俄乌冲突的直接刺激所致。与此同时，百年变局、世纪疫情下国际安全形势急剧变化，德国内政、民意也发生了新变化，这都促使德国新政府更加重视安全政策，全面提升安全政策覆盖面和有效性，增强维护自身综合安全的能力。

从外部看，德国此次安全政策调整的最根本原因在于其不安全感急剧上升，这种不安全感是由多方面因素造成的。最直接的原因是俄乌冲突改变了欧洲持续数十年的安全秩序，欧洲大陆再度面临热战威胁。朔尔茨最早使用“时代转折”来形容俄乌冲突对欧洲秩序的影响，这一说法现已被欧洲舆论所普遍引用，凸显其对欧洲国家造成的巨大心理冲击。冷战结束后，欧洲战略安全环境整体趋好，特别是军事对抗大幅消减，包括德国在内的不少欧盟国家都将战略重心放在经济与贸易上，而安全上大多依赖美国及其主导的北约。正是基于这种大环境的变化，20世纪90年代初，以特里尔大学政治学教授汉斯·毛尔为代表的一批专家发展完善了“文明力量”理论，此后几十年德国对外政策一直遵循这一理论基础，其核心就是严控武力，维护国际规则和国际法管控下的国际秩序，推动集体安全。由此可以看出德国维护安全的思路，主要依靠良性运转的国际秩序对各国际行为体加以约束，再辅以集体防卫，适当施加对外强制力。俄乌冲突使这些做法面临挑战，促使德国采取更积极的对外安全政策。

一是“规范性力量”不再有效。德国社会一向有尊重规则和秩序的传统，中世纪时期，宗教改革家马丁·路德就最早使用了“秩序必须存在”（Ordnung muss sein）的名言，腓特烈大帝也以此为口头禅。长期以来，通过规则维持秩序已经成为德国的一种价值取向和行为规范，也是其参与国际治理的主要理念。当然，德国的这种国际秩序观包含了明确的价值导向，即必须是基于西方规则的国际秩序。为了维护这一秩序，德国等西方国家就必须更多发挥自己的示范引领作用，充当所谓的“规范性力量”，通过强化市场条件下的西方法律、道德，加强西方主导的国际机构、国际条约等手段，拉拢或约束西方体系外的国家。俄乌冲突的爆发一夜间颠覆了德国这一认知。朔尔茨称：“80年来，欧洲再度出现通过战争改变国家边界的尝试。”这说明德国所倡导的，无论是软实力还是“规范性力量”在维护国际秩序方面的效力都大大下降，“国际规则”乃至“国际法”对俄而言“并无约束力”。因此，过去德国外交与安全政策所承担的“规范性责任”必须要向“保护性责任”转移。如果说“规范”尚有“进取性”，属于主动作为，那么“保护”则具有底线性，不容有误。这就迫使德国对其安全政策进行调整，采用更加多元化、更加强硬的手段，确保有能力自我保护。

二是现有硬实力不足以维护自身安全。近几十年，欧盟国家的安全主要依靠美国及其主导的北约保护，此次俄乌冲突中，欧盟处境尴尬，其在安全防卫、情报支持、战略威慑等方面全面依赖美国、北约。但美国战略重心逐渐东移，对欧安全投入持续减少，近年来在阿富汗撤军、美英澳安全联盟等事件中，美国明显表现出轻视欧洲安全倾向。针对此次俄乌冲突，美国一味拱火的做法也与德法止战促和的总思路相悖。因此，新时期欧洲更需要依靠自身的军事硬实力应对热战威胁，但现实是欧洲自身军事力量明显不足。

1990年，北约的14个欧洲成员国军费约为3140亿美元，而经历数轮东扩后，到2021年，北约的26个欧洲成员国军费仅与20年前持平。具体就德国而言，冷战期间德军最高保有49.5万兵力，冷战结束、两德统一后，德国明确限定联邦国防军上限为37万，新世纪以来德国兵力进一步下降，特别是2011年联邦国防军改义务兵役制为志愿兵役制，将士兵上限限定为18.5万人；从1990到2014年，经通胀调整后德国的国防开支下降了34%。联邦国防军军备较为老旧，现任欧委会主席冯德莱恩2018年担任德国防长期间主持编写了《联邦国防军军备状况报告》，显示德国武器系统作战准备程度较低：近1万个独立作战系统平均战备状况只有70%，244辆“豹2”主战坦克只有105辆随时可用，128架“欧洲战斗机”中只有34架可随时起降。鉴于细节惊人，国防部随后将相关内容列为秘密，不再公开发布。在俄乌冲突背景下，这样的军力和军备短板完全不足以维护德国自身战略安全。

事实上俄乌冲突爆发后，整个欧盟的整军备战步伐都在加快。意大利、丹麦等多国军费占比均将历史性突破GDP的2%，罗马尼亚、波兰等中东欧国家甚至将增至2.5%～3%，波兰还计划未来五年内将军队人数翻一倍。由于德国是欧盟内最大经济体，各盟友对德国寄予厚望。美国长期敦促德国增加军费开支，这甚至成为德美之间一个主要矛盾点；此次俄乌冲突中，波兰、波罗的海国家等中东欧国家加大对德施压，要求其为乌克兰提供武器。德国若不扭转其被动消极的安全政策，将难以为西方集体安全贡献力量。

三是东西方制度竞争加深了德国不安全感。德国外交与安全政策本就具有较强的意识形态色彩。战后德国从一个“非正常国家”成长为如今国际舞台上一支重要力量，其主要路径是嵌入西方主导建立的价值体系和国际秩序，并成为这一体系的维护者和推进者。德国政要一再声称，德国乃至西方的繁荣建立在民主体制的基础之上，“维护民主与自由”是德国安全政策的第二大目标。多年来，在处理与东方国家的关系上，德国并没有完全忽视价值观，只是尝试在利益与价值观之间维持平衡。然而随着俄美、中美博弈加剧，德国对俄罗斯、中国等不同体制国家带来的挑战更为担忧，其对外政策的平衡点逐渐向价值观方向倾斜。俄乌冲突进一步打破了这一平衡，加剧了东西方对抗，德国不仅感受到来自俄罗斯的军事威胁，也感受到来自中国的“制度竞争”，例如中国经济上的成功凸显出西方治理模式的弊病；“中国模式”打破了西方制度的“垄断地位”，给世界上既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。鉴于此，德国“维护西方制度与价值观、维护西方主导国际秩序”的紧迫感上升，其安全政策也更加突出意识形态色彩。

四是对供应链安全的担忧上升，引发对综合安全的重视。德国是经济大国，经济实力是德国发挥对外影响力的最主要依托，而德国经济又以制造业、进出口见长，其经济繁荣严重依赖于外部市场。近年地缘冲突和摩擦加剧，国际贸易受损严重，德国经济下行压力不断增大，多次出现季度性衰退。新冠肺炎疫情和俄乌冲突进一步冲击国际贸易环境和供应链稳定，“供应链安全”成为德国政府一大关注重点。首先是能源供应不足。2022年4月，德国能源价格同比上涨35.3%，推升通胀率高达7.4%。德国五大经济研究所预测，若立即对俄实施能源禁运，2023年德国经济将衰退2.2%，损失超过2000亿欧元，失业人口增加41.8万。其次是其他原材料以及零部件也可能出现供应危机。德国擅长加工制造，其工业产出对上游原材料、零部件及相关服务需求很高，例如65%的电机、52%的机器人、41%的数字化产品原材料都依赖中国供应；汽车业的75.8%、电子装备业的70.6%、服装行业的64.8%依赖中国提供上游产品和服务。2022年4月，受新冠肺炎疫情影响，中德之间海运时间大幅延长，德国不少工业企业面临停产压力，加剧了政府对断供的担忧。除此之外，德国近年还倾向于将供应链与价值观挂钩，进一步增加了供应体系的不稳定性。2021年6月，德国通过《供应链尽职调查法》，要求企业确保其供应链符合人权、环境等标准，其经济问题政治化的趋势日益突出。鉴于价值观分歧是德国与包括中国在内的不少非西方国家的主要分歧，这势必对德国的供应和贸易体系造成阻滞效应，增加其供应链断裂风险。

供应链看似是经济问题，实际上与地缘博弈、政治对抗等密切相关，因此也是当前德国安全政策所重点保障的对象。由供应链安全推而广之，德国更强烈地感受到安全是个系统性、牵一发而动全身的问题，不能孤立简单地看待，其维护综合安全的决心也更为坚定。近些年来，随着国际安全形势日趋复杂，德国已经意识到安全政策并不简单等同于防务政策，新冠肺炎疫情和俄乌冲突也更加印证了这一判断。例如俄乌冲突导致全球粮食供应减少，非洲等地饥荒加剧，或将引发政局动荡、难民增加，间接影响欧洲安全；德国光伏装置绝大多数从中国进口，一旦断供将妨碍德国能源转型，进而威胁气候安全。因此，德国提出要采取多元化手段，面向未来维护安全。

从德国内部看，也存在推动其安全政策调整的重要因素。

首先，这一调整是默克尔外交与安全政策转变的延续。战后德国大致经历了一次重新崛起的过程，其在国际舞台的作用呈现由弱到强、由点到面、由被动到积极的演变。默克尔时代，德国成长为欧盟经济的领头羊，影响力不断向外交安全领域扩展，要求德国承担更多责任的内外呼声高涨。同时，德国自身利益的拓展、面临安全挑战增多等因素也迫使其转变对外政策。2014年初，德国宣布转向“积极有为的外交政策”，此后在国际重大安全议题上，如解决乌克兰危机、叙利亚冲突，推动伊核谈判，应对气候变化等等，德国都尝试有所作为，通过搭建对话平台、斡旋协调以及必要的制裁等发挥作用，得到了国际社会的认可。这一时期，德国硬实力建设已开始提速。2014年前，德国军费开支一直维持在每年约400亿美元，2014年之后逐渐增长，2020年为528亿美元；与法国一道支持欧盟防务能力建设，推进“永久结构性合作”（PESCO）；加大海外军事行动力度，在联合国、北约、欧盟、欧安组织等框架内开展各类维和军事行动，截至2021年下半年，海外总兵力超过2500人。因此，德国此次安全政策大调整，既有俄乌冲突刺激的偶然因素，也有积极求变的主观因素。

其次，绿党跻身执政党成为德国安全政策调整的新动力。2021年德国大选后，首次由社民党、绿党、自民党组成三党联合政府。绿党执掌外交和经济两大关键部门，影响增强。与中间派大党相比，绿党尤为强调意识形态，对非西方国家价值观偏见根深蒂固，态度也更加强硬。绿党一贯支持对俄制裁，坚决反对“北溪—2”管道；绿党籍副总理兼经济部长公开宣称“正改变处理中国问题的方式，保护人权将占更重的分量”。绿党虽在口头上比其他政党更强调“和平主义”，甚至在2021年的竞选纲领中还对北约的威慑战略提出质疑，反对北约为成员国设定占GDP2%的军费标准，但在现实危机面前，其意识形态性就占据上风，甚至掩盖了对军事的克制态度。此次在增加军事投入、对乌援助武器等问题上，绿党籍政治家态度十分积极，是德国政坛一支主要的推动力量。绿党的强硬态度也得到了大多数民众支持。据2022年6月初的民调，态度谨慎的朔尔茨支持率为43%，而高调激进的副总理哈贝克、外长贝尔伯克支持率均为60%。实际上社民党与绿党有推动德国安全政策调整的先例。1999年，前总理施罗德领导的“红绿联合政府”就参与了科索沃战争，突破了德二战后不直接参与军事战斗的传统，表明了其“西方属性”，成为德走向“正常国家”的一个重要标志。此次社民党与绿党再度联手，特别在绿党推动下，其调整安全政策的动力明显增强。

再次，民意转变对德国安全政策调整起了重要推动作用。德国民众过去一向对于军事议题兴趣寥寥，亦不支持增加军费开支，但俄乌冲突后民意大变，65%民众支持大幅增加军费，数月间，支持向乌克兰提供军事支援的比例由20%上升至55%。德国民众反核情绪较高，2021年年中的一项民意调查显示，只有14%的德国民众支持美国在德国境内部署核武器，57%的民众要求美国撤走核武。但一年后民意发生了逆转，52%的民众转而支持美国部署核武，主张撤走的只有39%。联邦议院关于向乌克兰提供重型武器以及设置1000亿欧元“特别基金”的投票，均是以6:1左右的压倒性多数得以通过，显示出德国安全政策的调整是顺应民意之举。

三

作为自诩文明力量，长期自我反省的军事弱国，德国大幅调整安全政策，特别是在军事上有如此大动作，自然吸引了全世界的目光。不少国家对德国安全政策转向积极持欢迎态度，期待其为解决俄乌冲突、维护世界和平贡献力量；也有一些国家对德国再军事化存在一些疑虑，担忧纳粹幽灵再现。德国安全政策转向积极、强硬的大方向虽基本确定，但其效果显现尚需时日。

第一，德国军事力量将进一步走向正常化，军事克制的传统将更加弱化，强硬、进攻性的一面有所增强。从历史进程上看，德国摆脱历史阴影，在军事上成为完全正常的国家，这是基本趋势。2014年8月，德国向伊拉克北部库尔德人提供了武器，用于抵抗恐怖组织“伊斯兰国”，系战后其首次向战乱区提供非致命性武器。2015年11月，法国巴黎发生严重恐袭，死亡130人，举世震惊，德国随后派遣1200人赴中东与盟友一道打击“伊斯兰国”，这是联邦德国成立以来最大规模的单次海外军事行动。2021年8月，德国首次派护卫舰前往“印太”地区，并参与日美联合军演，标志其突破地域限制，开始军事介入“印太”。此次俄乌冲突令欧洲面临二战以来最严重军事威胁，德国顺势再度自我突破，实现军费“达标”、军备升级、重型武器外援。

由此可见，在一次次重大安全事件的倒逼下，德国一步步突破了限制，最终结果将是量变带来质变，实现新时期的重新武装。目前，德国朝野上下以及民间舆论对转变安全政策高度支持，对以军事硬实力应对传统安全问题前所未有重视。路透社评论称，德国的国家安全战略或将发生“彻底改变”。虽然这种转变依旧是危机倒逼的结果，但“沉睡的雄狮”一旦被唤醒并迈出了第一步，未来就有可能在军事现代化的进程中逐渐加快步伐，在规范性力量和强制性力量的平衡中，更多选用后者。这既体现了德国新安全危机背景下的新选择，也是其外交与安全政策转型的进一步延续。

第二，德国将更积极地在西方联盟内发挥作用，安全政策的意识形态色彩将更加突出。俄乌冲突加剧了东西方“阵营式”对抗，目前北约增加了对其东翼的防御力量，作为传统中立国的芬兰、瑞典也在积极寻求加入北约，北约与俄对峙正呈现长期化态势。德国作为西方集团的一员，无论是出于“政治正确”还是维护自身安全利益考虑，都将坚定站在西方阵营内，彰显其西方属性，承担起与其经济实力相一致的安全防卫责任。随着德国军事力量的加强，其参与北约相关军事行动、与盟国协力行动的意愿将显著上升，其购买美制战机也是为了加强与美国的捆绑。与此同时，德国将继续发挥在欧盟内的领导作用，改变以往对欧盟“军事战略自主”的迟疑态度，更多与法国协作，推动欧盟《安全与防务战略指南针》的落地实施。总体而言，德国的对外安全政策将更倾向于以意识形态划线，加强对东方阵营的防范，在政治、经济、军事等各领域均注重通过“西方团结”来应对所谓“威权体制”的挑战。德国自身的安全政策触角也将向东扩展，正如前防长克兰普—卡伦鲍尔曾公开宣称的，巡航“印太”目的在于“促进航行自由，维护法律和规则”，德国就是要“参与塑造印太秩序”。未来德国将与盟友一道在更广泛的领域展现“硬实力”，对非西方国家加强约束。

第三，德国安全政策的内涵和外延将更广，其工具箱也将更加完备、多元。德国将贯彻综合安全观，将传统安全与非传统安全问题一并纳入其安全政策范畴，丰富其安全政策工具箱，不仅要加强军事力量，更要统筹使用各领域保护性政策，维护综合安全。以经济问题为例，除通过“减少对单一国家的依赖”来降低供应链断裂风险外，德国还将进一步加大对“具有战略重要性产业”的保护力度，对外资收购等加大审查力度，防止关键技术流失；在芯片等高新技术领域与美欧盟友紧密协作，在全球标准制定上牢牢掌握话语权；加强对外部高科技公司的监管，执行严格的数据保护标准，在关键网络基础设施的选择上注重安全性等。2022年德国将出台的首份《国家安全战略》，也将对综合安全问题进行更详细的阐述。同时，德国也会从机制上加大整合协调力度。德国在涉安全事务上缺乏一个有效的统筹机制。在2021年的阿富汗撤军行动中，由于缺乏内部及与美国的协调，德军首架运输机在喀布尔上空盘旋多时无法降落，最终仅接回7人，沦为国际舆论笑柄。俄乌冲突再次凸显机制改革的迫切性，外长贝尔伯克也承认必须“促进各部门相向而行，而非彼此踩脚”。

尽管如此，仍应看到，德国安全政策的历史欠账较多，其调整并非一朝一夕之功，不应过高估计其调整力度与效果。未来德国的安全政策仍将在原先谨慎、稳健的基础上缓慢进行调整。

首先，安全政策调整是个系统工程，短期难以见效。从投入产出比来看，德国希望利用“特别基金”集中改善军备，但军备从采购到交付往往需要数年时间，相关人员培训、辅助设备配套等均需时日。近一两年欧盟通胀高企，5月德国通胀率高达7.9%，军工业为垄断性、非规模性产业，军工产品涨价尤为明显，这将一定程度抵消增加资金投入的效果。

从机制改革上看，德国军备采购流程复杂冗长，搁置亦不在少数。超过2500万欧元的国防预算支出都要由联邦议院预算委员会单独批准，进一步降低了效率，国防部多年来欲推动改革未果。且国防部鲜有巨额采购的经验，如今怎样合理高效“花费”这1000亿欧元，是重大考验。为能从顶层加强对安全议题的协调，提高决策效率，政界一直呼吁建立国家安全委员会，但由于部门间利益不一，始终未能实现。本届政府成立时有意推动，因执掌外交部的绿党担心社民党主导的总理府借国家安全委员会进一步扩权，至今未能取得突破。鉴于三党执政本就容易产生纠葛，未来就安全议题统一立场并不容易。

再从资金投入的可持续性来看，为达GDP2%标准，德国短期内每年需增加250亿欧元的军费预算，远期甚至需300～400亿欧元，此外1000亿欧元的“特别基金”也需通过发债来保障。近年经济下行压力不断增大，军费增加必然挤占民生项目投入，短期安全压力增大时尚能获得支持，长期能否持续保障投入尚难确定。

其次，德国对军事手段仍保持总体谨慎态度，更多在联盟内部发挥积极作用，而非单打独斗。虽然在俄乌冲突大背景下，德国对传统安全和军事能力的重视程度前所未有，但其几十年来“文明力量”和“克制文化”的理念内核仍在发挥作用，实际上很难在军事武装的道路上狂飙突进，特别是总理朔尔茨态度一直十分谨慎。2022年4月，在舆论不断施压政府向乌克兰提供重型武器时，朔尔茨就以“不可强行出头”“要与盟友协调”为由紧急叫停，反对德这一问题上“冒进、单独行动”。联邦议院4月28日就此投票时，朔尔茨“恰巧”在访日途中，反对党还质疑他“故意不参加投票”。政府虽得到向乌提供重型武器的授权，但直到6月初尚未付诸行动，舆论普遍认为总理府的消极态度起到了“刹车作用”。德国还与捷克、斯洛文尼亚、希腊等国协商通过“环形交换”的方式向乌供武，即由这些国家向乌交付武器，作为补偿，德国向这些国家提供一些武器。可以看出，德国并不愿直接卷入冲突，甚至助推局势升级，其更倾向于在西方集体安全架构中发挥更积极的作用。朔尔茨对联邦国防军建设的表述措辞十分谨慎，称将建设“北约框架下欧洲最大规模的常规部队”，其北约属性尤为突出。从这些迹象来看，德国对外军事干预将有其限度，不会追求军事霸权，更不会回归纳粹老路。

第三，务实与平衡仍是德国政府对外政策的主基调。德国此次在军事领域的调整最吸引眼球，但实际上这并非其安全政策调整的全部。俄乌冲突带来的全方位深远影响令德国更重视将外交、经济等多方面政策纳入安全的范畴，通过综合施策来维护安全。即使在俄乌冲突当中，军事手段依然只是解决危机的次要手段，德国仍优先通过外交手段发挥斡旋作用，朔尔茨在危机之初提出欧盟当务之急的五项任务，就包括确保对话大门始终敞开。对于制裁，德国也相对务实，特别是强调不可能马上摆脱对俄天然气的依赖，还因此被波兰总理莫拉茨维基抨击为“对俄制裁的主要绊脚石”。由此可见，德国安全政策同样以务实、平衡为基本原则，未来将加大与外交、经济等各领域政策的融合力度，兼顾安全、利益与价值观，共同服务于其国家安全发展。

结语

二战后至今，德国一步步由一个非正常国家转变为欧盟事实上的领导者，其外交与安全政策总体由被动走向积极，一直处在调整过程中，只是步伐缓慢渐进。俄乌冲突对德国安全观形成强烈的刺激，对其加快安全政策调整起到了倒逼作用。德国政府遂以军事政策调整为抓手，首先关注传统安全，加强以硬实力维护安全的能力，继而推动多领域政策融合，力争维护综合安全。德国此次安全政策调整，对内得到朝野和民间的合力推动；对外其坚守西方阵营、维护西方体制，也得到盟友的一致支持。未来德国将更加重视对外政策中的安全因素，其安全政策也势必向着更少束缚、更为积极、更加强硬的大方向调整，这将使其与西方盟友的绑定更紧密，对非西方国家的挑战更加强烈。而这很可能成为德国走向地缘政治大国的新关键节点。不过安全政策调整是个系统性工程，军事力量的提升绝非一朝一夕之功，德要维护其综合安全要求平衡、协调、有效的政策合力，而这还需要在机制改革上进一步发力。因此，德国安全政策调整何时起效尚难断言，外界更无需担心其走军事霸权的老路。在可预见的未来一段时间，面对安全威胁，德国可能仍然力不从心，安全政策调整仍道阻且长。（作者：李超 中国现代国际关系研究院、欧洲研究所副研究员）