尹锡悦政府对华政策的争论点及启示

序言

随着2022年5月尹锡悦政府上台，不断提出中韩关系可能被弱化的主张。特别是新政府上台10多天后就举行了韩美首脑会谈,韩美两国首脑重新确认了从军事同盟扩大到共同应对经济安全、全球问题的“全球全面战略同盟”。韩美同盟的加强，中韩关系减弱似乎已成定局。中国国内媒体和专家认为，如果说此前韩国在中美之间一直保持不选边站的“战略模糊性”，那么尹锡悦政府可能会打破这种“均衡外交”，韩国可能会采取倾斜美国的政策。

今年是中韩关系建交30周年，为中韩关系的未来发展30年，应该认真考虑其发展方向。因此，本报告将以韩国的国政课题、韩美首脑会谈共同声明为中心，研究韩国新政府对华政策的基本方向，并找出主要争论点，为中韩关系未来30年提出启示。

韩国新政府对华外交的基本方向

尹锡悦政府在“120大国政课题”中就中韩关系专门强调了促进两国首脑互访和高层间的交流、沟通等问题。另外，还强调双方在朝鲜半岛和平、朝鲜半岛无核化、经济合作、供应链、卫生、气候变化、环境（雾霾）、文化交流等广泛领域进行合作。如果说文在寅政府对华政策把重点放在恢复因“萨德”问题恶化的两国关系的信赖上,那么新政府对华外交的特点是以“相互尊重”为基础，强调“国家利益”、“价值”、“主权”、“认同感”等。

今年5月21日韩美首脑会谈发表的联合声明也有助于理解韩国的对华外交方向。虽然联合声明中没有直接提及“中国”，但韩美两国就印太经济框架（以下简称“IPEF”）、人权、台海局势、南海航行自由等敏感议题交换了意见，再次确认了基于自由、民主主义、人权等共同价值和目标的“全球全面战略同盟”意志。与此相关，在中国有些主张，韩国与美国联手包围中国的意图越来越明显。中国一些人士警告说:“如果韩国破坏与中国现有的秩序，改变方向，中韩两国和两国国民的根本利益将受到伤害。”另外，美国也认为韩国在供应链、安全、贸易、技术等方面表现出孤立中国的意图。

中韩关系主要争论点

尹锡悦政府上台后，中韩之间在“以价值为基础的相互尊重原则”、“韩国的印太战略”、“台湾问题和朝鲜半岛无核化”等问题将成为主要争论点。

1. 对价值与相互尊重的认识差异

首先，韩国政府标榜以自由、民主价值为基础的东亚外交，在中韩关系中也强调“价值”、“主权”、“认同感”、“相互尊重”等原则。当然，韩国所强调的价值概念很难与韩美两国阐明的“价值同盟”分离，同盟一般是以共同的威胁为基础的。中韩两国在解释“价值”和“相互尊重”方面存在认识上的差异，因此不能完全排除在具体问题上导致矛盾激化的可能性。如果说韩中建交以来30年间“经济利益”是构成韩国对华政策的核心因素，那么对“价值”的解释和由此产生的矛盾将成为中韩外交关系中的新的争论点。

其次，韩国在中韩关系中提出的“相互尊重”原则也可能成为争论点。美国外交协会(CFR)韩美政策局长斯科特•斯奈德(Scott Snyder)就“相互尊重”指出，韩国和中国的定义不同，特别是对“萨德”问题、“三不立场”（不追加部署“萨德”，不参加美国导弹防御系统（MD），不发展韩美日军事合作）的认识差距可能会对中韩关系构成重大挑战。中国《环球时报》主张“三不立场”是中韩之间“相互尊重”的结果，并强调韩国不应将“萨德”部署视为内政或主权问题，“萨德”的本质是美国的东北亚战略的延续。相反,韩国外交部长朴振曾经对华外交表明，“以相互尊重的原则为基础,在关系到韩国主权、认同感、主要国家利益的问题上,有必要表明坚决的立场，并遵守。”

2. 韩国的印太战略

韩国为了提高国际地位并主动应对印太地区崛起的环境变化而计划制定独立的“印太战略” (以下简称“印太战略”)。为了推进这一战略，今年5月韩国外交部在北美局内新设了“印太战略组”。在韩美首脑会谈上也提到了这一计划，美国总统拜登还对此表明了支持意向。在韩国印太战略尚不明确的情况下，中国担心韩国会参与美国主导推进的印太战略。显然，韩国的印太战略目前处于构想阶段，没有提出具体的蓝图。同时，对于与美国的印太战略有联系以及与中国相关的议题，朝鲜方面的立场也不明确。但是，如果考虑到美国提出的“以规范为基础的国际秩序(rules' based international order)”是与中国和俄罗斯等国家不同的所谓民主国家军队参与和维护的秩序，那么韩国对印太战略政策将对韩国对华关系产生影响。

另外，在美国印太战略下推进的IPEF标榜以价值为中心的经济同盟，韩国的参与方式也成为争论焦点。“同盟”是两国或几个国家以共同防卫或攻击为目的采取的一种条约形态，而IPEF的经济同盟性质越强，就越有可能对韩中经济关系产生影响。实际上，就围绕印太战略，有人提出美国有可能要求韩国政府制定有速度的政策，因此，中韩之间围绕印太战略产生矛盾的可能性也越来越大。

据悉，美国朝野对韩国新政府制定提高与美国政策合作性的原则表示欢迎，但也担心韩国的政策转换速度不能适应这一要求，有可能成为韩美之间摩擦的因素。特别是今年5月26日美国国务卿布林肯发表对华战略时，设定“10年”时间，将“加强同盟”作为美国获胜的战略，从这一点来看，对韩国积极主导作用的压力也会加重。

3. 台海局势与朝鲜半岛无核化

也有分析认为，随着韩美之间全面战略同盟的加强，在朝鲜半岛无核化问题上引导中国的合作可能并不容易。特别是如果韩国把台湾问题列入韩美同盟的议题，中国对朝鲜半岛政策可能会发生变化。美国在两岸关系问题上一直坚持“一个中国”的原则，不支持台湾独立。但最近美国发表对华战略报告后，美国的这种“战略模糊性(strategic ambiguity)”也发生了明显的变化。

韩美两国在2021年5月的首脑会谈上首次指出“维持台湾海峡和平与稳定”的重要性，但当时韩国外交部部长也充分认识到了中国大陆和台湾的特殊关系，并维持了基本立场没有变化的模糊(ambivalent)立场。有人主张，此次韩美首脑会谈中提及“增进台湾海峡稳定”问题打破了这种禁忌。因此，今后韩国就台湾问题与美国保持一致步调的可能性也很大。

关于台湾问题，美国国防部下属的“丹尼尔·K”、井上亚洲-太平洋安全研究中心(APCSS)的Sungmin Cho（赵成敏，音译）教授提出建议，“要深刻认识韩国介入台海问题的可能性，并考虑好多种政策选择。”2021年5月，驻韩美军司令官保罗·拉卡梅拉(Paul LaCamera)在人事听证会时强调，“今后韩美同盟的适用范围将超出朝鲜半岛，需要为地区和世界的稳定与和平做出贡献”。

启示       

在中美战略竞争的激化和不稳定的国际形势下，中韩关系的未来不确定性也在加重，中韩关系的稳定管理更加迫切。

第一，中韩两国为持续以价值为基础的相互尊重的原则，有必要维持和强化战略沟通，避免相互之间产生不必要的误会。有些主张指出，如果韩美同盟得到加强，中韩关系的重新定位将不可避免，而且韩国外交将陷入“未知数”。

其实，外交修辞和现实之间存在隔阂。韩国新政府上台后, 中韩之间的高层交流及沟通也圆满进行,为中韩关系升级的未来30年讨论也在政府层面上进行。为充分反映中韩关系的实际和现实性思考的未来构想，应该持续进行对话和沟通。

第二，中韩关系的争论点主要集中在安全、外交议题上，因此即使有困难，也有必要考虑对经济、外交、朝核问题等进行分离的“双轨”路径。同时，对于中韩之间多种形式的、短期或中长期议题，有必要制定优先顺序并加以推进。

有些韩国人主张,通过加强全球供应链中的同盟和多元化,缓解韩国过度偏重中国的现象迫在眉睫。但是另一方面，考虑到韩国需要重点管理的228个品种中的172个（75.5%）依赖中国的现实，立即脱离中国的供应链就很难自立。围绕韩国参与IPEF，韩国相关业界虽然对扩大进军印太地区的机会抱有期待,但也存在信息限制、中国针对“反华联盟”应对措施的可能性、引进新标准(standard)的负担等担忧，因此有必要制定合理的政策。

最后，在韩国的印太战略的制定逐渐明朗化的情况下，除了对美、对华关系以外，有必要提高对周边第三国关系的关注。最近，美国在推进印太战略的同时，正在把以双边同盟为中心的“集散中心（hub and spokes）”体制转换为重视周边国家作用的小多边合作机制。在中美战略竞争中，印度、东盟国家及澳大利亚、新西兰等国家的战略价值越来越重要，而且这些国家的考虑也都不同。因此，充分考虑好韩国与这些国家的利害关系，对中美战略竞争的战略选择也得实现多样化。（作者：金艺庆 韩国国会立法调查处政治行政调查室外交安全组立法调查官、北京大学法学博士）