建立平行制度：中国推进全球治理体系改革的新策略

引言：自1971年恢复在联合国的席位以来，中国一直是全球治理体系的受益方，但其在全球治理体系中的地位并未随经济发展而得到相应的提升。对于中国是否会挑战现有的全球治理体系，各方存在不同的声音，但它们达成了一个共识，即中国会寻求一定程度的全球治理改革。

本文研究了中国领导人从2008—2016年在G20峰会上的讲话，发现在2011年后，讲话中关于全球治理体系改革的建议数量在大幅下降。然而，这并不意味着中国政府推进改革的意识有所减弱。鉴于中国仍在寻求全球治理体系改革，但2011年其提出的改革提案大幅减少（见图1），本文推断中国提出了推进改革的新策略，而制度建设是其中的一部分。

图1 中国在 G20峰会提出的改革提案数量

数据来源：作者根据中国领导人2008-2016年在G20峰会上的讲话整理

亚投行的成立是一项引人注目的制度建设。中国创建亚投行，不仅是出于功能主义目的，也是出于权力的考虑。本文着眼于后者，探讨亚投行的成立将如何推动IMF承诺的2010年改革方案的通过，以及如何推动全球治理体系改革。

本文结构如下：首先介绍中国采取的新策略，即制度建设。其次分析新策略作为外部选择（outside options）的可得性（availability），并通过亚投行的创立及其推动IMF的改革进行说明。最后是对全文的总结。

中国的新改革策略

全球金融危机作为一个“关键节点”（“critical juncture”），为中国推动全球治理体系改革提供了机遇，也为建立和发展新制度或改革旧制度提供了有利环境。危机带来的冲击导致各国对新兴经济体特别是中国贷款的依赖增加，这使得西方国家更加适应中国的偏好。

然而，随着发达国家，特别是美国在后危机时代复苏并减少对新兴经济体货币的依赖，“权力与金钱之间的权衡”（“tradeoff between power and money”）被打破。随着美国经济缓慢复苏，其对中国金融资源的依赖程度有所降低，进而削减了中国政府因贷款需求而产生的政治机遇，使其提出的改革提议不再受关注。

本文认为，当通过公开要求推进改革的努力受挫时，中国采取了通过制度建设推进改革的新策略。在2014年G20峰会上，中国领导人提出成立亚投行，作为对现有国际金融制度的补充。有研究表明，亚投行的成立与IMF改革密切相关。在这种情况下，亚投行的成立是“为尝试增加中国的外部选择，以推动现有制度改革”。卡斯特纳（Kastner）等认为，所谓外部选择，即“新兴大国和老牌强国为处理某一特定议题所依赖的多边制度的替代性选择。”有了外部选择，退出的威胁就变得更加可信，因此内部改革更有可能发生。新制度，尤其是亚投行的成立，对IMF的改革有何推动作用?

这就要提到一个概念——竞争性多边主义（contested multilateralism），即利用现有或新成立的多边制度“挑战原有多边制度的规则、惯例或使命”。摩尔斯（Morse）和基欧汉（Keohane）在2014年提出了竞争性多边主义的概念，以及它可能被（对现有制度）不满的行为体用作制度调整的战略。他们还声称，“不满的行为体组成的联盟是否会选择一种产生竞争性多边主义的策略，将取决于外部选择的可得性、沟通因缺乏可信度而受阻的程度、以及制度或国内限制的存在。”其中，外部选择为何能成为寻求制度调整的实际策略呢?下一节将从竞争性多边主义的角度来进行探讨。

作为一种外部选择的平行制度

要让一个新兴大国做出外部选择，即将资源转移到一个平行制度的前提是，它对平行制度的投入所得必须不低于对现有制度的投入。建立一个具有足够治理能力的平行制度并非易事。除了交易成本和不确定性之外，新制度的建立也对现有制度及其主导成员国带来挑战，因此可能受到阻碍。既然制度建设的成功并不是理所当然的，那么外部选择又如何具有可得性呢?

对于国际金融制度（IFI）而言，其若想成为一个外部选择，就需要建立强大的融资能力。为了充当一种外部选择，这个平行制度还需要产生更接近新兴大国理想的政策结果。在IMF，中国的投票权份额不足，而美国有超过16%的投票权份额，可以在决策中行使否决权。而在亚投行中，中国以26.6%的投票权份额拥有事实上的否决权，“无疑发挥了主导作用”。

显然，亚投行比IMF更能反映了中国的偏好，再加上足够的治理能力，亚投行有资格成为一个可信的外部选择。亚投行的成立很可能推动现有多边开发制度的改革。但是，作为一个发展金融制度，亚投行如何影响作为金融危机管理制度的改革呢? 本文希望通过关注IMF来说明这一点。

一般来说，从事国际收支贷款和发展贷款这两个不同议题领域业务的制度可能有重叠的任务，进而导致潜在的竞争。例如，IMF和世界银行曾在向阿根廷贷款问题上发生冲突。IMF和世界银行发生的不和，可能也存在于IMF和亚投行。

亚投行和IMF都是国际金融制度，它们都在争夺借款人，以及中国的资源投入。此外，亚投行展示了中国建立新制度、挑战美国在全球经济治理体系影响力的能力。这表明，中国有潜力在其他领域建立平行制度。亚投行的成立对全球经济治理也有更广泛的影响。

亚投行与IMF之间存在潜在竞争；其成立显示出中国的制度建设能力以及随之而来的对全球经济治理的影响。基于这两点，亚投行的案例符合竞争性多边主义策略框架。

亚投行的创立与IMF改革

亚投行的创立引起了学术界的广泛关注。但现有研究几乎未涉及亚投行的创立对IMF改革的影响。因此，本节通过追溯2010年IMF改革的三个阶段，即改革方案的通过、亚投行成立前美国国会迟迟不批准协议以及成立后美国国会批准改革，来说明亚投行对IMF改革的影响。

1. 2010年份额改革

2008年的金融危机“为IMF的根本性改革提供了机会之窗”。2009年举行的G20伦敦峰会就IMF1.1万亿美元的支持计划达成一致。包括IMF增资5000亿美元，配置2500亿美元的特别提款权（SDRs）以增强流动性。有了这些资源，国际货币基金组织创造了一种新的工具——灵活信贷额度（Flexible Credit Line，FCL）向“基本面稳固、政策强劲的国家”提供融资，那些“没有资格获得全信贷额度”的国家可以通过“高准入预防性安排”（High-Access Precautionary Arrangements，HAPAS）申请资金，IMF的优惠贷款能力将增加一倍。

危机增加了各国对IMF资源的依赖，恢复了IMF在全球经济治理中的重要性。在需要大量资源应对危机的情况下，新兴经济体抓住这个机会，要求进一步改革IMF的各成员份额和话语权。在这种情况下，2010年底通过了一项改革提案，将6.2%的份额转移给未被充分代表的国家。中国是这一轮改革的最大受益者，其份额从不足4%提高到6.395%。2010年改革的时间点与中国在官方话语中转向不那么批判性的立场的时间重合。中国在主要国际制度中的代表性显著增强和趋于缓和的立场，意味着中国的不满有所减少。

2. 美国国会推迟批准2010改革

尽管美国“首先带头推动了IMF的改革”，但该改革直到2015年底才在美国国会获得通过。在IMF，一些重大问题需要70%或85%的绝对多数，而美国拥有16%以上的投票权，因此“对重大政策决策拥有独特的否决权”。由于2010年的改革方案需要85%的绝对多数，在美国批准之前它并不能生效。

尽管实施2010年的改革似乎成本并不高，但美国国会不愿意批准它。在国会就改革方案展开的辩论中，支持者认为，“新兴经济体在IMF的代表性不足”将减少一些成员国对IMF的支持；而反对者则担心，增加新兴经济体的代表性，将使IMF的计划不那么符合美国的偏好。

人们对2010年的改革法案迟迟得不到批准感到担忧。2013年初，一封由“近100名政策制定者和学者”签署的公开信被送交国会，声称，“不采取行动将削弱IMF的作用以及美国在国际经济政策制定中的地位。还有人担心，美国国会对改革方案的犹豫，将引发人们对改革前景的怀疑，并‘促使新开发银行（New Development Bank）等替代制度的出现’。”前美国联邦储备委员会主席本·伯南克声称，“美国国会未能批准增加中国在IMF的投票权，促使北京成立了亚投行。”美国观察人士的这些担忧意味着，他们当时认为存在或预计会有其他制度与IMF竞争。

3. 亚投行成立后IMF改革方案的批准

2015年，亚投行的成立震惊了世界。中国领导人2013年访问雅加达时提出筹建亚投行计划，该银行被设想为一种为该地区发展中国家的基础设施项目提供融资的工具，并与现有的多边开发银行合作。截至2014年10月，已有21个国家签署筹建亚投行谅解备忘录。在这个阶段，亚投行被期望成为一个改善全球金融治理的新制度。

亚投行的吸引力超出了中国的设想。英国在2015年3月加入亚投行的决定，“连中国都感到惊讶”，也让美国政府感到担忧，他们认为亚投行是在其政治影响力下的金融制度的竞争对手。在英国加入后不久，许多西方国家纷纷申请加入亚投行，亚投行的规模越来越大。

有猜测称，新银行的成立是因为美国国会不愿批准IMF的治理改革方案，其中美国仍将保留否决权，尽管其投票权份额将从16.7%小幅下降至16.5%。部分议员也“把中国创立亚投行和美国迟迟不批准IMF治理改革联系起来。”在这种情况下，亚投行是“中国有意增加其外部选择的尝试”。这推动了现有制度的改革。但是中国如何成功地吸引了这么多国家加入亚投行，从而使其作为一个平行制度具有竞争力?

中国不断增强的经济实力，以及对发展援助和融资的更多承诺，为亚投行奠定了基础。在筹建亚投行的想法提出前后，中国已经成为一个发展融资大国。融资能力的增强奠定了中国作为亚投行创始国的资格，并吸引了其他国家加入这家新银行。

各国加入亚投行的一个共同目的是为基础设施项目获得资金，低收入国家尤其如此。对于高收入国家，亚投行提供商业机会，以经济利益吸引他们加入。一些高收入国家也加入了亚投行，提供发展援助。随着中国融资能力的增强，亚投行成为这些国家实现发展援助政策目标的一个有吸引力的工具。也就是说，这家新银行同时吸引了债权人和借款者。

随着更多发达国家的参与，亚投行的资本金得以翻倍，从500亿美元增加到1000亿美元。一个新的开发银行拥有巨大的贷款能力，可能会影响IMF作为世界紧急贷款机构的影响力。亚投行初始授权资本为1000亿美元，贷款能力与现有多边开发银行相当。此外，与它们在IMF的认缴资本相比，许多国家对亚投行的出资并不少（如表1所示）。

正如本文前面解释的那样，由于一个国家向国际制度提供的总金融资源是有限的，而且借款人有多个贷款人可以求助，因此亚投行可能会与包括IMF在内的现有国际金融制度展开竞争。这也许可以解释为什么英国、德国、法国和意大利表达了申请加入亚投行的意愿，而美国官员警告称，随着美国的盟友开始支持中国领导的亚投行，美国正在IMF失去影响力。

除了雄厚的财力之外，这家新银行还获得了各大评级机构的高评级。这些评级虽然落后于美国国会批准IMF改革方案，但在一定程度上反映了新银行成立不久就具备了强大的治理能力。最终，亚投行被视为IMF的替代选择。主要大国的参与和对新制度的大量投资，增加了竞争性多边主义策略发挥作用的可能性。

亚投行的成立最终说服了美国国会批准了改革方案，以避免对布雷顿森林框架（Bretton Woods framework）造成损害。2015年12月，美国国会批准了改革方案，这要归功于亚投行的成立，亚投行的成立推动了IMF的改革。

表1 各国在亚投行（AIIB）的认购和在国际货币基金组织（IMF）的份额

注：

(1) 特别提款权（SDRs）以美元计价的价值每天都会发生变化。为了简单起见，这一栏数据是根据2015年12月1日的汇率，1 SDR=1.373923美元估值计算的；

(2)IMF份额是根据各国在IMF的份额和2008年改革后(2011年3月3日改革生效)IMF总份额2385亿SDRs计算得出的。

结论

本文认为，在2010年寻求IMF改革受挫之后，中国没有直接要求IMF改革，而很有可能是通过创立亚投行来推进改革。中国领导人强调，亚投行是对布雷顿森林体系的补充，但不否定制度建设是推动全球治理体系改革的新途径。此外，对现存制度的主导国而言，新制度的创建会被其视为对现有制度的威胁，因而对现有制度进行改革势在必行。

根据上述推理，我们可以得出这样的结论：尽管中国官方话语将亚投行描述为现有金融制度的补充、而非替代性选择，但创立亚投行实际上已成为中国推动全球治理体系改革的新策略。

本文尝试对竞争性多边主义的分析框架进行修订。并在此基础上解释为什么亚投行的成立可能推动IMF的改革。研究发现，竞争性多边主义不仅适用于同一政策领域，也适用于存在资源竞争的政策领域，如IMF和亚投行。此外，本文通过指出制度建设的困难，以及崛起大国通过竞争性多边主义推动制度调整所需的经济资源，为竞争性多边主义的发展做出了贡献。（作者：徐悦 上海理工大学外语学院讲师；刘宏松 上海交通大学国际与公共事务学院教授）