美国南海政策中的法律手段、政治意涵与中国的应对——对美国《海洋界限第150号报告》的评析

一、引言

2022年1月，美国国务院海洋及国际环境与科学事务局发布了题为《海洋界限第150号报告——中华人民共和国在南海的海洋主张》（以下简称《报告》），声称根据国际法尤其是1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对中国在南海的海洋主张进行了全面审查。针对中国的南海海洋主张，美国政府此前已发布了两份报告，分别是2014年12月发布的《海洋界限第143号报告——中国在南海的海洋主张》和1996年7月发布的《海洋界限第117号报告——直线基线主张：中国》，前者声称根据国际法审查了中国的南海断续线主张；后者针对中国公布的西沙群岛直线基线，声称《公约》不允许中国这样的沿海国家采用直线基线连接一个位于远海的群岛内各岛。纵观美国历次发布类似报告的时间节点，可看出其明显的政治目的。

二、美国“印太战略”、当前南海形势与《报告》的出台

《报告》出台于美国加紧遏制中国之际，是美国遏华的重要政策工具。特朗普政府将中国视为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，指责“中国在南海地区建立军事基地危害自由贸易，威胁其他国家主权，破坏地区稳定”。拜登政府深化“印太战略”部署实施，指出“相比于俄罗斯，中国是对国际秩序最严重的长期挑战”“中国是唯一一个既有意图也有能力重塑国际秩序的国家”，指责“中国在南海推进非法海洋主张，破坏和平与安全、航行自由和商业”。可见，美国地区秩序愿景以中国为假想敌，所采取的政策具有明显的针对性。

从南海形势看，特朗普政府不断加强在南海地区的行动挑衅，“航行自由行动”、军机抵近侦察频次，在南海的双多边军事演习场次均大幅提高。美国2020年7月公开发表的南海政策和立场声明，还放弃了其在南海岛礁领土问题上的中立立场，试图挑拨中国与其他南海问题当事国之间的关系。拜登就任美国总统以来，加强在南海的“灰色地带行动”，其“航行自由行动”、军事演习、军事投入等军事行动力度有增无减，污蔑中国不遵守《公约》和所谓“南海仲裁案”裁决，并强化经济和人员制裁力度，强调舆论施压的意识形态效果，并动员一些非国家行为体参与到对华施压的舆论战中。无论特朗普政府还是拜登政府，正在“印太战略”背景下加紧对华全方位遏制，南海成为美国遏制中国的重要前沿。不仅如此，美国还介入中国与域内国家的海上纠纷，试图挑拨中国与南海问题其他当事国之间的关系。

三、《报告》实质是美国维护自身海洋霸权的政治手段

《报告》的实质是美国维护自身海洋霸权的政治手段，是披着法律外衣的遏制中国的政治工具。

第一，《报告》全面否定中国在南海的海洋权益。主要体现在以下几个方面：一是《报告》声称审查了中国在南海的四类海洋主张，包括对海洋地物的主权主张、基线、海洋区域和历史性权利，涵盖中国东沙、西沙、中沙和南沙四个岛群，不仅审查了中国已经划设的西沙群岛直线基线，还公开表示审查了中国声称将要划设的南沙群岛直线基线。《报告》审查的内容涉及中国南海海洋主张的全部地理范围，也包括中国主张的历史性权利以及主张但尚未实践的权利。二是《报告》否定了中国在南海的海洋权益。《报告》认为中国主张的南海海洋地物不能拥有合法主权，也不能产生领海，中国主张的南海海洋区域（Maritime Zones）及相关海洋权利不合法。三是《报告》还否定了中国对南海的管辖权。《报告》称反对中国关于外国实体在中国主张的南海专属经济区和大陆架内进行军事测量、水文测量、铺设海底电缆等须中国批准或事先授权等规定。《报告》将政治目的包装在法律术语下，为美国在南海的军事行动自由提供法律支撑。这与美国构建的所谓“自由开放的地区秩序”的战略目标具有内在一致的逻辑。

第二，美国试图曲解国际法及《公约》有关规则，为其遏制中国的政治目的服务。首先，美国并非《公约》缔约国，美国运用自己都不想参与和遵守的法律来约束中国的行为，充分展现了美国的霸权主义思维和实用主义精神。其次，美国忽视《公约》等国际法在解决海洋争端方面的模糊性和局限性，根据自身利益片面解释和适用包括《公约》在内的国际法律规范，其根本目的是为美国霸权服务。最后，美国援引非法的、无效的“南海仲裁案”裁决否定中国南海海洋权益，凸显了美国将南海争议所涉及的法律问题政治化的企图。

第三，《报告》是为美国军事霸权背”的诡辩逻辑。一是《报告》为美国军舰在南海的“航行自由行动”进行辩护。美国声称其“航行自由行动”主要是针对所谓的“过度海洋主张”，比如，反对中国提出的须事先许可的军舰无害通过权。实际上，相关国际海洋法均未对军舰在他国领海内的“无害通过”进行明确规定，而是把判断“无害”的标准让渡给沿海国，中国于1992公布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，明确规定外国军舰进入中国领海，必须经过事先批准。美国明知包括《公约》在内的国际法以及中国的相关法律制度对“无害通过”的规定，还公然进行挑衅，实质上是美国为其军舰在南海的“横行”自由进行开脱。二是《报告》为美国在南海地区开展其他军事活动寻找逃避“适当顾及”沿海国权利的相关义务。美国与南海域内外国家在南海地区开展的诸多军事演习，危及中国的国家安全，也会对南海资源养护、生态环境造成诸多影响，试图以否定中国在南海的海洋权益为手段，逃避“适当顾及”沿海国即中国的权利，为其在南海地区开展众多针对中国的军事演习活动提供法律支持。三是《报告》为美国在南海地区开展的情报活动提供行动理由。美国的海空抵近侦察等情报活动并未“顾及”中国的国家安全，美国通过否定中国在南海的海洋权益，逃避履行中国法律规定的管辖义务，为其在南海开展“自由的”军事情报活动提供支持。

第四，试图离间中国与南海问题其他当事国的关系。一是《报告》否认中国在南海的海洋权益，实质上是间接支持南海问题其他当事国在南海的权益主张，并为美国与相关国家开展合作创造条件。《报告》强调根据所谓“仲裁”裁决审查中国的南海主张，与美国2020年7月发表的南海立场声明如出一辙，为美国离间中国与有关国家关系创造了条件。二是《报告》迎合南海问题其他当事国诉求，试图团结南海周边国家采取行动针对中国，为当前南海和平稳定制造障碍。南海问题的核心是相关岛礁的主权归属及海域划界争端，想一劳永逸彻底解决争端还存在较大难度，美国发布的《报告》，试图通过以法律形式否定中国在南海的海洋权益，进一步挑拨中国与南海问题其他当事国的关系，破坏地区和平与稳定。

四、《报告》产生的影响与中国的应对之策

美国通过曲解国际法及《公约》，采用看似中立的国际法叙述逻辑否定中国在南海的海洋权益，实则包含着明显的政治目的，对美国下一步的南海政策施行以及地区安全产生了重要影响，中国必须采取妥善应对之策。

《报告》产生的影响主要有以下几个方面：一是美国将在南海问题上对华采取更加紧密的法律施压手段。美国将持续不断地援引《报告》内容，继续在双多边国际场合，以及单方政策声明中指责中国不遵守国际法，怂恿越南等国采取针对中国发起新的仲裁程序，对马来西亚提起的200海里外大陆架划界案予以声援，对华法律施压，增强中国的法律维权成本。二是美国在南海地区的军事化手段将更加精细，针对性也更加明显。美国以海洋科考、海洋测绘的名义在南海地区开展的情报活动或将有增无减。三是美国或将采取军事、经济、法律等手段声援相关国家采取针对中国在南海地区的维权行动、资源开发活动。四是威胁南海地区和平稳定、阻碍地区规则秩序构建。《报告》或将增加“准则”磋商的困难，破坏地区安全秩序构建的进程。

关于中国应对建议的思考。一是外交上，制定因国施策的应对方案，避免南海周边国家与美国形成合力遏制中国。二是法律上，进一步加强对美国《报告》的批驳及对美国滥用国际法规范的行为进行揭露。三是军事上，对美国在南海的军事化行动开展针对性的回应与演习，做好预案准备。（作者：王胜 中国南海研究院党组书记、院长）