大国战略竞争背景下美国稀土产业链的重建及其影响

正文摘要：作为稀土消费大国，美国一方面高度依赖中国稀土产品，另一方面又视中国为战略竞争对手，担心中国会把稀土当作反美国制裁的工具，这是美国强烈关切其稀土供应安全问题的根源。在此背景下，美国前后两届政府均高度重视稀土安全问题，积极推动重建本土稀土产业链，并取得不小进展。不过，美国重建稀土产业链的进程也面临不少阻力，包括市场竞争、环保压力、人力不足、新冠疫情等。美国重建稀土产业链、寻求对华稀土“脱钩”将给中国带来一些负面影响，我国应密切关注、加强研究、积极应对。

稀土是一种战略原材料，在中美经济和战略关系中发挥着独特的作用。过去五年，美国前后两届政府高度重视稀土安全问题，把降低对华稀土依赖当作重大国家安全任务，积极推动重建稀土产业链并取得一定进展。在中美战略竞争趋于加剧的背景下，观察美国重建稀土产业链的策略和进展，一方面有助于理解当今经济议题和安全议题的交织互动，另一方面将为管窥全球产业链的调整提供有益启示。

一、重建稀土产业链成为美国国家安全显性议题

美国是稀土消费大国，但在稀土产业链尤其是中游环节存在明显短板，具有较高的对外依赖度。随着美国对外战略的调整，这种对外稀土依赖被建构为一项存续性威胁，重建稀土产业链快速进入美国国家安全议程。在将稀土“安全化”的背景下，美国重建稀土产业链的政策将是战略性、持续性、可预期的，不会随着其政府更替而发生重大改变。

1.1美国对稀土的需求快速增长

稀土具有独特的热、力、光、电、磁性能，被誉为“工业维生素”和“新材料之母”，在当代各国经济发展、国防建设和应对气候变化中扮演着不可或缺且日趋重要的角色。有研究指出，全球稀土市场规模在2020年为26.07亿美元，预计到2028年将翻一番，增至55.2亿美元。“

美国是世界第三大稀土消费国，消费量占全球消费总量的8%，其中，催化剂是美国最大的稀土消费领域，占其稀土消费总量的75%。稀土元素对于美国国防研发和军事工业同样必不可少（表1）。据美国国会研究报告，美国每架F-35多用途战斗机需要约427公斤稀土，每艘弗吉尼亚级核潜艇需要近4.2万吨。

拜登政府高度重视气候变化问题，这将进一步增大美国对稀土的消费需求。自2021年1月执政后，拜登颁布多份关于气候变化的行政命令，把气候变化议题置于美国内政外交的核心位置，要求制定严格的温室气体排放标准，计划在2030年实现所有新售轻、中型车辆和公共汽车净零排放，到2050年实现美国经济净零排放。实现2030年目标，美国对稀土金属的需求将在当前基础上扩大10倍，实现2050年目标，这一需求则将扩大20~25倍。而且，随着对新能源需求的增加，美国在永磁材料、冶金合金等消费领域的需要将会增加，在一定程度上稀释它在催化等领域的消费比重，从而推动稀土消费结构的转型升级。

不过，尽管美国是稀土资源大国，在冷战时期还曾经是全球最大的稀土生产国，但由于稀土产业存在明显短板，美国无法独自甚至也无法依赖盟国来满足其庞大且快速增长的国内稀土需求。

1.2美国稀土产业存在短板

稀土产业链可分为上、中、下游三大环节。上游是采选矿环节。采矿即开采矿山，获取稀土原矿，选矿是指通过重选、磁选、浮选等方法从稀土原矿中制得精矿。中游是分离加工环节。稀土精矿通常含有多种稀土元素。在中游阶段，首先要把各个稀土元素从精矿中分离出来，形成单一稀土氧化物，然后再把稀土氧化物加工制成稀土金属及合金。下游是制造应用环节，即对稀土金属与合金进行加工，形成稀土功能材料，用于新能源汽车、风力发电、国防军工等广泛领域。分析发现，美国在稀土产业链三大环节均存在一定短板，这尤以中游为甚。

在上游，美国稀土资源并不匮乏，但开采长期停滞（图1）。美国19个州已探明具有稀土矿，目前储量共约150万吨（以稀土氧化物即REO计），占全球总储量1.25%，与丹麦格陵兰岛并列第7位。不过，由于稀土元素在不同地区的聚集程度区别很大，美国许多稀土资源并不具备商业开采价值。在2012年之前，美国稀土开采量非常有限，当年仅为0.08万吨。2013年后，美国稀土产量逐步增加。在美国多个稀土矿中，目前只有加利福尼亚的帕斯山矿（Mountain Pass）处于开采之中。作为昔日全球头号稀土供应地，帕斯山矿在1995年之后几经易主，产能下滑、日趋没落，到2017年仅剩8名员工在此工作。目前，该矿由帕斯山材料公司（MP Materials）拥有和运营，近年来进入迅速复兴阶段。

美国稀土产业链的最大短板在中游环节。作为曾经的稀土生产强国，美国在20世纪90年代后逐步退出分离加工环节，转而选择由发展中国家代为加工稀土。当前，美国国内已经不具备以商业规模生产稀土氧化物、稀土金属及合金的能力。美国帕斯山材料公司开采的稀土精矿要运到中国进行冶炼分离，中国厂商（盛和资源）制得稀土氧化物、金属及合金后再卖给美方买家。“除了可以从中国获取稀土加工品之外，美方还可以从澳大利亚和马来西亚购得稀土产品。澳大利亚公司莱纳斯公司（Lynas Corporation）已经建成全球第二大稀土生产线，它从澳大利亚维尔德山（Mount Weld）开采矿石，然后运至位于马来西亚关丹的加工厂进行加工，最终产出稀土氧化物、金属及合金。不过，莱纳斯公司当前只能提供轻稀土产品，美国要获取重稀土产品，仍然离不开中国稀土生产商。

稀土产业下游环节产生的附加值或经济贡献度最高。稀土永磁材料是全球市场需求最大、消费价值最大的下游产品。它又可分为钐钴磁材、钕铁硼磁材，其中钕铁硼磁材是目前应用最广、产量最高的稀土永磁材料。美国通用电力是世界上最早发明钕铁硼磁铁制作工艺的两家企业之一。不过，自1995年以来，美国稀土永磁材料制造部门因并购、搬迁和关闭已经减少了一半。目前，美国已无大规模烧结钕铁硼磁体的生产厂家。

由于稀土产业链不完整，美国主要依靠进口来满足国内稀土需求。美国当前所需稀土化合物和金属完全依赖进口，2018—2020年三年的稀土化合物与金属进口额分别为1.6、1.7、1.1亿美元，年均约1.5亿美元。美国所需稀土化合物与金属主要来自中国，从华进口占该项总进口额的80%。除中国之外，爱沙尼亚、日本、马来西亚和其他国家分别提供了美国5%、4%、4%、7%的稀土化合物和金属。“简言之，在稀土领域，美国对华依赖度非常高（表2）。

1.3稀土被纳入美国国家安全议程

美国对稀土安全的关切可追溯到十多年之前。早在2009年，美国国防部、地质调查局就悄悄开始研究对华稀土依赖问题。美国政府问责署还在2010年4月向国会提交了一份名为《国防供应链中的稀土材料》的调研报告。2010年下半年，中国在中日钓鱼岛争端升级后收紧稀土出口政策，美国对稀土安全的担忧进一步加剧。不过，由于当时中美结构性矛盾尚不突出，美国对华政策仍然以接触为主，因而也没有在发展稀土产业方面有多大作为。而且，在这段时期，美国主要从国防和军事需求的角度探讨稀土安全问题。

自特朗普执政后，美国对华战略定位、政策发生重大调整，稀土安全成为美国重大国家安全关切，重建稀土产业链快速进入美国国家安全议程。特朗普政府选择性运用学界观点，有意为稀土产业增添更多战略意涵，认为重建稀土产业链不但关乎国防安全，还影响经济发展、技术研发和对外政策。2017年12月20日，特朗普签发名为“确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略”的行政命令，首次提出并清晰界定关键矿产（critical minerals）——攸关美国经济安全和国家安全、供应链脆弱、对于制造攸关经济和国家安全的产品必不可少的非燃料矿物。根据这项行政命令，美国内政部在2018年10月公布关键矿产目录，明确把稀土与其他34种矿物列入其中。两年后，美国再次拔高对关键矿产安全的战略评定。在第13953号行政命令——“重视国内供应链依赖于外国敌手关键矿产之威胁并支持国内采矿和加工产业”中，美国认为过度依赖外国敌手的关键矿产构成一个非同寻常的威胁，并就此宣布一项国家紧急状态令。该命令专设一段，着重强调美国对华稀土依赖及其危害。这份文件充分展现了美国对稀土等关键矿产的战略评定，认为重建稀土等产业链攸关美国国防安全、经济繁荣、国内就业、技术优势、对外政策独立和核心价值观念。由此可见，美国已把重建稀土产业上升到维护总体国家安全的战略高度。

拜登政府同样从战略角度看待稀土安全问题，在题为“美国供应链”的行政命令中，把加强美国供应链弹性定为基本政策，要求各部门详细评估美国供应链风险。评估分为百日审查和分行业评估，稀土等关键矿产是百日审查的四大领域之一。2021年6月，白宫公布百日审查报告，用战略和关键材料（strategic and critical materials）代替关键矿产一词，强调它们是美国经济繁荣和强大国防的基石，非常全面地评估了美国战略和关键材料供应链的短板，提出通过全政府行动和盟友合作来打造韧性供应链的施政建议。其中，稀土是该报告着墨最多的一种战略和关键材料。

1.4美国对华战略竞争是稀土快速“安全化”的根本原因

近年来，美国国内关于稀土问题的讨论明显增多，稀土不安全、重建产业链成为美国各界重要共识，稀土产业短板俨然成为一项存续性威胁。换言之，稀土在美国迅速被“安全化”。稀土“安全化”是美国对华战略认知和对华政策发生质变的直接产物。2015年前后，美国国内对华政策大辩论进入一个新的阶段，并形成对华强硬的基本共识。伴随着特朗普上台执政，对华强硬从国内共识转化为政府政策，美国对华接触让位于战略竞争。美国在2017年公布的《美国国家安全战略》明确把中国称为“修正主义力量”“竞争对手（rivals）”，美国能源部和商务部先后在2020年6月、2021年1月把中国列入外国敌手（foreign adversaries）清单。拜登也多次表示，中国是美国“最大的竞争对手”“最严峻的竞争对手”，其国务卿布林肯则把处理对华关系定义为“21世纪最大的地缘政治考验”。伴随美国对华战略认识转变而来的是全方位对华打压制裁。以2018年对华贸易战为起点，美国逐年升级对华出口管制、加强对中国投资审查、增大经济和金融制裁力度、加速构建排斥中国的产业链供应链和国际规则，导致中美关系的全面剧烈下滑。

中国被美国视作“头号竞争对手”，又恰好是美国国防工业和经济繁荣的必需品——稀土产品的最大且不可替代的供应方，这自然引起美国政府的极高关切和深远担忧。而且，美国习惯于“推己及人”，认为中国未来会效仿美国发起制裁，“以其人之道还治其人之身”。美国是世界上运用经济制裁最为频繁的国家。据美国财政部统计，受其制裁的外国个人和实体数量在过去20年增加了933%，经济和金融制裁已经成为美国政府应对“国家安全、对外政策和国民经济威胁的首选工具（tool of first resort）”。美国应对2022年俄乌冲突的经验再次证明，经济制裁在美国对外政策工具箱中占据重要地位。在美国看来，成长为世界第二大经济体的中国同样会重视运用经济制裁来实现对外政策目的。因此，在打压中国的同时，美国自然会预想中国可能做出的反制，加强对美稀土出口管制便是其中一项潜在选项。美国对2010年的中国稀土出口管制政策仍记忆犹新，我国相关部门在2019年发出不允许外国用我出口稀土遏制打压中国的声音，被解读为中国准备对美实施稀土制裁，引起美国高度紧张。在历史记忆和现实发展的双重作用下，美国强烈担忧中国会用稀土反制裁美国，积极寻求重建本土稀土产业链，至少是在一定程度上独立于中国的产业链。

二、美国推动重建稀土产业链及进展

美国政府通过渲染稀土断供威胁、选择性运用学界研究结论等方式把对华稀土依赖建构为一项紧迫的、非同寻常的国家安全威胁。在完成威胁建构之后，美国政府接连出台政策、颁布法律，加大对国内稀土生产商的扶持、资助和保护，加强与盟国稀土布局、研发和生产的协调合作，积极推动建立“不依附”中国的稀土产业链。

2.1美国积极推动重建稀土产业链

在国内方面，美国不断加强对稀土产业的资助和保护。在当前全球稀土产业格局下，美国重建稀土产业链的最大困难在于其企业缺乏进军稀土产业的市场动力。中国稀土产业具备资源、规模和人力等优势，在国际市场上具有很强的价格竞争力。美国企业另建独立于中国的稀土生产线，在中短期难以实现盈利，也不易从金融市场获得资金。美国莫利矿业（Molycorp）公司曾在2008年重新开发帕斯山矿——位于加州的美国最大稀土矿，并投资16亿美元制备轻稀土加工设施，但无法与中国稀土产品竞争，最终在2015年走向破产。澳大利亚莱纳斯稀土公司（Lynas Rare Earth）是极少数建成独立于中国稀土生产线的企业，但其成功在很大程度上得益于日本政府提供的低息贷款。美国政府认识到重振稀土产业的市场阻力，在顺利地把稀土供应建构成一个迫在眉睫的国家安全议题之后，从政府资助和市场保护两个方面同时发力，积极扶持国内稀土产业链的重建。

首先，颁布或援引相关法律，为稀土研发和生产提供资金支持。2019年7月22日，特朗普连续颁布5个总统决定（determination），认定在国内重建稀土分离、加工和生产能力对于美国国防至关重要，随之宣布启用《国防生产法》第303条，为政府部门向稀土产业提供贷款、担保、补贴打开绿灯。依据上述决定，美国国防部在2020年向帕斯山材料公司等三家本土稀土生产商提供约1 300万美元资金支持，同时给莱纳斯公司3 040万美元资助，用于后者在得克萨斯州建立轻稀土加工厂。莱纳斯公司和美国蓝线公司（Blue Line Corporation）还共同获得美国国防部资助，计划在得克萨斯州联合建立重稀土加工厂。2022年2月，国防部又给帕斯山材料公司3 500万美元资助，用以在加州帕斯山进行重稀土分离加工。美国能源部则积极推动国内稀土研究与开发活动。根据《2021年综合拨款法》，美国能源部化石能源办公室设立“关键矿产研发项目”，计划在5年内每年投入2 300~2 500万美元来开发新的分离技术，从煤炭中提取和回收稀土元素及其他关键材料。

其次，设置关税和非关税壁垒，限制从中国等国进口稀土产品。出于刺激本国稀土制造业和维护国防安全的双重考虑，2019年《国防授权法》第871条已明令禁止美国国防部从中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗采购钐钴磁体、钕铁硼磁体两大稀土产品。在第13953号行政命令中，特朗普指令内政部评估对进口自中国等国的包括稀土在内的关键矿产加征关税、实施进口配额的可行性。拜登政府在2021年9月宣布依据1962年《贸易扩展法》第232条启动调查，全面评估进口钕铁硼磁体对美国国家安全的影响。根据该法规定，一旦认定进口钕铁硼磁体损害国家安全，美国将采取广泛的进口限制措施。除了设置关税壁垒，拜登政府还在酝酿制定非关税措施。在2021年6月的供应链百日审查报告中，白宫倡导为稀土等战略和关键材料的进口制定新标准，例如其开采加工过程应环境友好、公开透明、尊重劳工权利等，为进口稀土产品增设非关税壁垒的意图十分明显。为推动矿业改革，拜登政府在2022年2月提出十一条基本原则，其中第一条就是要建立更加负责任的矿业标准，并特别提到，进入美国的外国矿产品必须同样遵守这些标准。在第2022-11号总统决定中，美国又把标准具体化为环保、可持续、安全、劳工权利、与原住民协商、社区参与六项。此外，美国政府还依据《购买美国法》，要求联邦部门优先采购国内原材料以支持稀土产业发展。

在国际层面，美国高度重视与盟友及其稀土产商的协调合作。澳大利亚稀土资源丰富，也是目前在中国之外唯一能够以商业规模开展稀土分离、加工的国家。2018年美澳签订协议，宣布共同开发、冶炼、加工稀土，并于第二年确定15个稀土及其他关键矿产项目。而且，澳大利亚莱纳斯公司多次获得美国国防部资助，准备在美国设址建厂，进行稀土生产加工。加拿大是美国战略和关键材料的第二大进口来源国。根据美国《国防生产法》，加拿大企业和法人被视为“国内来源”（domestic source），充分体现了它在美国国防安全中的特殊地位。美加两国在2019年制定“关键矿产行动计划”，寻求在确保关键矿产安全供应、加强与私营部门合作、推动信息分享等方面开展合作。2021年3月，美国商务部与加拿大矿商举办闭门会议，讨论提高产量共同应对中国产品的竞争。在多边层面，美加日三方在2019年召开“关键矿产稀土供应链圆桌会议和工作坊”，集中讨论稀土产业中上游环节的安全问题。在2020年美澳印日四方会议上，关键矿产供应链问题还成为四国安全合作机制的一项重要议程。

2.2美国重建稀土产业链取得的进展

经过多年谋划布局，美国在重建稀土产业链方面取得不少进展，这尤以上游最为显著。

在上游环节，美国已跃为全球第二大稀土生产商。以2017年重启帕斯山矿为标志，美国企业加快对稀土矿的勘探开发步伐，稀土（采选矿）产能大幅提高。在完成对帕斯山矿的收购之后，美国两家投资公司创建帕斯山材料公司，重启稀土生产活动，致力于重建一个覆盖上中下游三个环节的稀土生产链。除了从美国金融市场新获注资之外，帕斯山材料公司还陆续得到国防部、能源部三项价值数千万美元的合同，为稀土研发、开采和应用提供了资金保障。帕斯山矿的员工数量大规模增加，在2021年达到300人，预计2022年再添200人。现阶段，帕斯山材料公司的产能主要体现在稀土采矿选矿环节，它在2019年生产了3万吨精矿，到2020年增产至3.85万吨，在2021年进一步增加到4.24万吨。近三年，帕斯山材料公司年均稀土产量已经超过全球总量的15%，也把美国推到全球第二大稀土（矿）生产国的位置（见表3）。用该公司联合主席詹姆斯·利廷斯基（James Litinsky）的话讲，它“凭一己之力恢复了美国的稀土产业”。

在中游环节，美国初步完成关于重建涵盖轻重稀土分离加工产能的布局。帕斯山材料公司投入2亿美元来重启此前被封存的冶炼设备，预期每年将生产5 000吨的钕和镨——两种用于制造永磁体的关键材料。得益于政府资助和上涨的市场行情，帕斯山材料公司规模不断扩大，收入和利润可观，2021年市值高达48亿美元，第一、三季度的净收入分别同比增长737%、192%，为进军市场风险极大的中游环节积累了资本。与侧重于轻稀土加工的帕斯山材料公司不同，美国蓝线公司在2019年与莱纳斯公司签订合作备忘录，宣布建立合资公司，在美国本土建立中重稀土加工厂，并于2020年获得美国国防部资助。新合资公司的冶炼项目预计将在2023年投入运营。如果进展顺利，莱纳斯公司将把它在马来西亚工厂的稀土产品运往美国进行最后加工，而不再像现在一样运往中国。另外，美国稀有元素资源公司已经在德国和加拿大完成了初步测验（pilot-testing），检验了其分离加工专利技术；铀克瑞稀有金属公司正在筹备分离加工设备，并获得阿拉斯加州政府1.45亿美元资助；美国稀土公司（USA Rare Earth）与德州矿产资源（Texas minerals Resources）合作设立了一个试验场，拟在科罗拉多州分离轻重稀土，预期产能为每年100千克等。整体来看，美国高度重视并初步完成稀土产业链中游环节布局，不过，大多数项目仍处于试验试产阶段，短期内难以实现量产。

在下游环节，美国不断推进稀土高端材料和技术的开发应用。在稀土研发方面，美国爱荷华州立大学实验室已经能够制得99.9999%的高纯度稀土金属，远高于我国可以制得99.99%纯度金属的水平。在稀土磁材制造方面，美国私营部门也已展开不少尝试。2020年4月，美国稀土公司收购日立金属美国公司拥有的钕铁硼磁体制造厂，获得每年生产2 400吨永磁体的产能，该厂预计在2022年下半年正式投入运转。此外，得克萨斯州城市矿业公司(Urban Mining Company)正在积极制造粘结和烧结钕铁硼磁材，电子能源公司（Electron Energy Company）能够制作钐钴磁体，且正在加大稀土金属的战略储备，帕斯山材料公司则计划在2025年左右初步形成制作稀土磁材的能力。

三、美国重建稀土产业链的前景与对华影响

美国重建稀土产业链取得一定进展，但其前景取决于市场竞争、环境保护、人力资源、突发事件等一系列因素的交互影响。同时，美国重建稀土产业链的动力和目的在于降低对华稀土依赖、服务对华战略竞争，它自然会对我国稀土产业发展以及中美关系带来影响。

3.1美国重建稀土产业链的前景

美国能否如期建成相对独立于中国的稀土产业链，首先取决于它能在多大程度上激发企业进入稀土产业的市场动力。当前，中国在全球稀土产业中占据主导地位，中国稀土产品在国际市场具有价格竞争力，其他国家的企业在缺乏政府干预的情况下大举进入稀土产业难以盈利，因而市场动力不足。根据“先进稀土项目指数”统计，在2011年，除中国、俄罗斯和印度之外的30个国家共有大约275个稀土项目处于开发之中，但截至2021年4月，只有2个项目进入量产阶段，2个进入生产试点阶段，项目成功率之低可见一斑。美国帕斯山稀土矿项目在2002、2015年两度停产，一个重要原因就是美国稀土产品缺乏市场竞争力。为克服市场阻力，美国政府已经采取众多措施，加大对本土稀土生产商的扶持力度。不过，从当前看，这种扶持的总体力度和范围相对有限，在中国并未中断或威胁中断稀土供应的背景下，美国短期内大幅增加对本土稀土生产商的资助会面临不少政治和法律阻碍，通过加征关税的方式扶持本土稀土产业则会给美国经济制造“短痛”，这在美国通胀压力居高不下、降级对华贸易战呼声高涨的国内环境中不具太大的政治可行性。

第二个影响美国重建稀土产业链进程的因素是环保压力和治污成本。稀土元素对于发展绿色经济不可或缺，但其获取过程却会造成生态破坏和环境污染。统计显示，用离子吸附方式生产1吨稀土氧化物，会产生2 000吨包含重金属的尾矿、1 000吨包含重金属的废水，提炼1吨稀土氧化物会产生1.4吨放射性废物，每吨稀土矿的硫排放量为0.96~1.2万立方米，其中含有氢氟酸、二氧化硫和硫酸的混合物。在2001—2013年，我国稀土资源开发形成的环境总成本高达761.7亿元，其中包含721.8亿元的稀土采选生态破坏损失和39.9亿元的稀土冶炼环境治理成本。美国环保法律严格完善，拜登政府更是注重绿色发展，这是美国重建稀土产业链的动力也是阻力。在历史上，美国雪佛龙公司卖掉帕斯山稀土矿，以及莫利矿业接手该矿之后选择把稀土精矿出口至我国进行深加工，背后都是环保因素使然。当今，莱纳斯和蓝线公司宣布在得克萨斯州设立重稀土加工厂之后，已经多次遭到当地环保组织和居民的投诉。面对环保压力，美国稀土生产商不得不投入更多资金用于污染防范和治理，这反过来又会进一步削弱其最终产品的价格竞争力。

矿业人才培养和储备的断层是制约美国重建稀土产业链的第三个基础性因素。在过去几十年，美国产业结构加速调整，作为夕阳产业之一的矿业日趋衰落，经济社会对矿业人才的需求也同步下降。1996年，美国裁撤了负责资助矿业教育教学项目的矿务局，这迫使高校院所加速裁减与矿业相关的专业、科目、师资和生源。美国商务部在2019年发布的《确保关键矿产安全和可靠供应的联邦战略》中专门强调了矿业招工难问题，指出“矿业劳动力的老龄化和退休、社会对采矿和加工行业的偏见以及外国对美国矿业人才的竞争”是美国整个关键矿产供应链面临的巨大挑战。矿业人才人力培养非朝夕之功，是美国重建稀土产业链短期内难以跨过的门槛。另外，重大突发事件、技术专利等同样影响美国重建稀土产业链的步伐，如帕斯山材料公司曾计划在2020年底启动第二阶段工作即稀土分离加工生产线，但受新冠肺炎疫情影响，不得不把启动时间推迟到2022年。

3.2美国重建稀土产业链的对华影响

总体而言，美国以对华稀土脱钩为目的的产业链重建将产生一系列负面影响。

首先，美国推动对华稀土脱钩将弱化我国在特别紧急情势下应对美国对华经济胁迫的效果。稀土是战略矿产，在国民经济发展和军事国防建设中发挥着不可替代的作用。我国是稀土资源、生产和贸易大国，是现阶段唯一拥有完整稀土产业链的国家，也是唯一能够成规模地供应全部17种稀土元素冶炼分离产品的国家。美国当前缺乏稀土冶炼分离能力，在稀土产业链中游对华依赖很大，这也为我国在特别紧急情势下应对美国经济和军事霸凌提供了条件。美国重建稀土产业链的关键在于建立稀土冶炼分离能力，降低甚至消除对华依赖。如果美国顺利实现与华稀土脱钩的目标，我国无疑将失去一项在特别紧急情势下回应美国高压的潜在工具。

其次，美国推动对华稀土“脱钩”将影响我国稀土产业的优势地位和经济收益。稀土在国民经济生活中具有以点带面、以小撬大的杠杆效应。据美国内政部地质调查局估算，其国内矿业价值不到1 000亿美元，但带动了超过30 000亿美元的附加值产业的发展。在宏观层面，随着全球气候变化议题凸显，新能源汽车、风力发电等行业蓬勃发展，稀土的终端应用价值无疑会进一步增加。在此背景下，美国谋求为稀土开采、加工、生产和贸易制定新的行业标准，削弱中国在稀土产业的竞争优势，这从长期看将对我国经济发展、产业升级和基本就业产生一定冲击。从微观层面看，“有一个奇怪的、不太引人注意的逆转，中国实际上已经有些依赖美国稀土矿”，如果美国稀土矿无需再运往我国进行冶炼加工，这意味着我国在稀土中游环节的经济收益和就业面临直接影响，尽管这些影响是可控的。

最后，它将加剧中美经济进一步“脱钩”的风险。过去几年来，美国国内在对华政策上达成新的共识，认定中国为头号战略对手。拜登政府在很大程度上继承和延续了特朗普当局的对华政策，并且更加重视联合盟友共同与华开展竞争。面对中美关系大变局，美国内部存在一股推动中美两国全面“脱钩”的强大势力。受此影响，中美高层交往停滞不前，经贸往来遇到困难，教育和人文交流陷入停摆，双方在高新技术领域已经部分“脱钩”。稀土产业是美国对华依赖最大的一个领域，也是与华“脱钩”最困难的一个环节。如果在最困难的环节成功实现对华“脱钩”，中美两国经济全面“脱钩”的风险将显著增大。而且，美国在推动对华稀土“脱钩”过程中并非仅凭一己之力，而是拉拢盟友、伙伴国共同参与，这种经济“连横”将使我国在全球产业链供应链方面面临更大挑战。

结语

战略矿产或关键原材料是美国对华战略竞争的一个重要领域。本文选取稀土——一种对中美关系具有特殊影响的战略矿产开展研究，探讨了中美稀土相互依赖的现状，以及美国推动重建稀土产业链的原因、举措、进展、前景和影响。分析发现，中美战略竞争加剧是美国试图对华稀土“脱钩”，重振国内稀土产业的首要原因。在前后两届政府的大力推动下，美国重建稀土产业链取得一定进展，这在中游环节最为显著。战略竞争驱动的美国稀土产业链重建将对中国稀土产业发展、管理以及中美关系带来一系列影响，需要密切关注、加强研究、积极应对。

作为稀土大国，中国稀土产业的发展状况和调控政策能够显著影响美国重建稀土产业链的进程。为降低美国重建稀土产业链、谋求对华“脱钩”的负面影响，我国应特别慎重看待稀土在中美关系中的作用，避免为美国加速推动对华稀土“脱钩”、突破扶持稀土产业的国内政治阻力提供“助攻”；应清醒地认识到增强稀土产品竞争力是应对美国对华稀土“脱钩”的最有力工具，并加快稀土研发，提高环保等行业标准，推动稀土产业整体升级和高质量发展，实现由大及强；应加快建立健全稀土出口管制制度，探索设立关于中国稀土产品的最终用户和最终用途登记制度，防范我国稀土优势技术设备向境外无序转移等。（作者：刘建伟 法学博士 中央财经大学国防经济与管理研究院副研究员）