美国构建“四方安全对话”的理论与政策内涵

一、 “四方安全对话”的演变：从终结到重构

当前，学界将2017年特朗普政府开始构建的QUAD合作称为“QUAD 2.0”，原因在于它是在21世纪初美日澳三国打造小多边合作，并且随后纳入印度形成 “四方安全对话”的基础上重新唤起的四边合作。美国曾于2001年在亚太地区打造了美日澳“三边安全对话”（Trilateral Security Dialogue, TSD）的小多边合作机制。TSD是2001年由日本、澳大利亚和美国防务官员发起的旨在应对朝核问题的补充工具，对话级别为副部长级。此后，美国的战略重心一直放在中东以应对全球“反恐战争”。直到 2006年3月，TSD对话才升级为部长级，主要是美国希望在“反恐战争”和处理跨国安全问题上得到亚太盟国更多的协助。

TSD在将近20年的时间段内一直保持着典型的小多边主义合作的非正式性、灵活性以及排他性的组织协调特点，其所涉及的议题也多与不同时段的地区热点问题密不可分。

在TSD机制的基础上，美国于2004年在亚太地区推出了另一小多边合作机制——美日印澳“四方安全对话”（QUAD）。2004年，美国、澳大利亚、印度和日本的海上力量，在印度洋海啸后开展了协调一致的人道主义援助和救灾行动。在随后的几年间，四个国家先后开展了多次谈判、会议，以及联合军事演习，四国建立合作机制的势头不断攀升。然而，到2007年底，四国倡议的进程停滞，主要原因在于印度国内反对与华盛顿结盟的声音日益强烈，美政府内部也担心该倡议会被中国视为挑衅。而“四边机制”的主要“推手”日本首相安倍晋三于2007年9月辞职，澳大利亚陆克文政府也在次年宣布退出“四方安全对话”。至此，后来被学界称为 QUAD1.0版本的四国机制宣告终结。此后，四国合作多半停留在双边和美日澳三边安全合作。2012年安倍重返日本首相职位，并力促“四方安全对话”的再次兴起，宣扬“民主安全钻石”，并提出美国、日本、印度和澳大利亚应该加强合作，“保护从印度洋地区到西太平洋的海洋公地”，但其他三国参与意愿并不积极。直到2017年10月，日本外务大臣河野太郎提议举行美日印澳四国部长级和首脑级战略对话并获得批准后，“四方安全对话”才得以正式重启。

综合来看，TSD和QUAD 1.0都为美国在亚太地区打造小多边合作积攒了经验和教训。首先，无论是TSD还是QUAD 1.0，都缺乏明确的战略目标导向。由于目标不够明确和具体，各国的外交政策优先事项与机制建立的初衷南辕北辙；又因为目标不具备重要的战略价值，导致参与国合作意愿不强，最终使得合作效率低下。其次，合作领域过于狭窄且虚化。回顾TSD和QUAD 1.0的发展历程，两个机制都存在“重承诺，轻落实”的现象，虽然参与国都积极承诺会参与合作，但在具体领域的落实过程中缺乏后劲，合作“浅尝辄止”而无法深入开展。最后，参与国的范围出现无序扩大化倾向。TSD和QUAD 1.0在发展后期都出现了试图“扩员”的趋势，这不仅有悖于小多边主义原则，无法凸显小多边主义机制的优越性，同时也可能重蹈多边主义效率低下的覆辙，导致合作机制最终失效。

2017年之后，虽然特朗普政府始终贯彻远离多边主义和联盟，但对“四方安全对话”则展现区别对待的态度。在其执政时期，“四方安全对话”机制全面重启并开始发挥影响。主要原因在于特朗普政府将中国视为主要竞争对手，希望通过“四方安全对话”有效制衡中国。此外，特朗普政府希望借此让合作伙伴更多地承担维护亚太地区安全的支出，为维护地区秩序做出切实的贡献。

拜登政府自2021年1月执政以来将“四方安全对话”作为“印太战略”的“旗舰项目”进行重新设计和精心部署。据此，美国也通过与伙伴国达成一致的战略目标、加大对合作议题的实质性投入，并以价值观为标准有选择地吸纳成员国等方式，对其领导下的小多边机制进行了重新整合。从时间轴来看，2021年3月，“四方安全对话”国家进行了首次最高领导人会议并发表了联合声明，表示“四方安全对话”将成立四个工作组来具体协调成员国在军事、经济、科技和非传统安全领域的合作，共同改变所谓中国在本地区带“有攻击性”的行为，并且通过加入经贸、非传统安全等合作内容让更多亚太国家接受和认可“四方安全对话”机制。在2021年6月召开的七国峰会和北约峰会的联合公报中，均提到了对于维护“自由和开放的印太”的支持，强调了对北约与日本、澳大利亚合作的支持。同年9月，美日印澳四国领导人召开“四方安全对话”峰会，讨论议题涵盖经济合作、军事协作、基础设施建设、疫苗调配、应对气候变化，以及网络安全等。至此，“四方安全对话”名副其实地成为拜登政府在亚太地区打造的针对中国崛起的小多边安全合作机制。

重申对自由开放、包容和有弹性的印太地区的坚定承诺，并认为应与其亚太伙伴密切合作；强调气候变化和清洁能源方面的协调与合作；表达了对于东海、南海、台海和俄乌冲突的关切

二、战略目标：全方位遏制中国在亚太地区的崛起

美国政府认为，“印太战略”有四重目的：重新制定符合美国利益的地区秩序、遏制中国崛起、加强对地区组织的影响力，以及保证科技和信息的自由流动。其中，“四方安全对话”被赋予了遏制中国在本地区崛起的使命。这一战略目标不仅见诸美政府的正式文件，也在其内阁高层之间不断向外传递。2021年1月提前解密的“美国印太战略框架”报告中表示，“印太战略”将着重发展与澳大利亚、日本和印度的盟友与伙伴关系，提出将“四方安全对话”作为“首要轴心”来应对中国崛起。此外，“四方安全对话”是对于当前美国在亚太地区“轴心和轮辐”盟友战略的有效补充，可以与东亚峰会、东盟、亚太经合组织有效互动。

拜登总统2021年上任以来，其内阁高官公开表示了对“四方安全对话”遏制中国崛起的寄予厚望。总统本人也表示，希望“四方安全对话”在“印太战略”中扮演“至关重要”的作用，特别是四个国家政体和价值观相同。国家安全事务助理沙利文表示，“四方安全对话”在“印太战略”中将处于关键地位，旨在应对中国在印太的崛起。拜登任命的印太事务协调员坎贝尔表示，“四方安全对话”是与中国竞争最有利于美国的政策工具，而与中国在亚太地区开展激烈竞争，有助于延缓甚至改变美国全球力量下降的趋势，有助于地区国家重新认同美国的价值观和实力。美印太司令部司令阿奎利诺表示，“四方安全对话”是四个国家基于共同的价值观、共同的利益结成的合作机制，对于地区安全至关重要。美方认为，应该将印太地区一切有实力和意愿的民主国家联合起来，形成一个在军事上共同遏制中国的联盟。未来，不排除以“四方安全对话”为基础建立一个小多边或者临时性“亚洲版北约”的可能性。事实上，进入到2023年，美国已经开始着力尝试打造以美日澳三国为基础，拉拢韩国、菲律宾等中国周边国家参与的新的遏制中国的小多边安全合作机制。

三、“四方安全对话”合作模式

“四方安全对话”以军事合作为主线，同时附带经济、科技与非传统安全等议题，这不仅增加了成员国合作的幅度，也为机制外国家未来参与“四方安全对话”合作提供了更多的政策选项。美国也从TSD和QUAD 1.0中吸取了教训，特别是拜登出任总统以来，美方频繁与日印澳三国举行高级别官员会谈和磋商，还多次举办四国领导人峰会，旨在加强内部的政策协调，同时加大对具体合作领域的投入，力促四方合作不只是“纸上谈兵”。

（一）合作主线：军事安全

从军事方面遏制中国是“四方安全对话”的核心内容。拜登总统曾表示，美国将“直接应对我们最严重的竞争对手——中国，对我们繁荣、安全和民主价值观构成的挑战”。作为回应，美国防部需要调动美国军事力量的所有要素——空中、网络、陆地、海上和太空。“四方安全对话”国家也正在加大对于国防的投入，在过去十年中，印度的年度军费开支增加了34%，澳大利亚增加了33%，而日本则连续九年增加军事支出，一些日本领导人甚至呼吁突破其占国内生产总值1%的限制。

军事目标上来看，“四方安全对话”旨在将中国军队限制在第一岛链以内。尽管中国海军在本地区已经具有相当规模，但是“四方安全对话”加起来依然拥有中国无法比拟的海上军事优势。加强四国海上安全合作、参与小国海军的海上能力建设、加强信息共享和沟通以及联合军演和“航行自由行动”，都会使中国有所顾忌，不敢轻易走出第一岛链。美前印太司令部司令菲律普·戴维森（Philip Davidson）认为，军事上看，“四方安全对话”试图设计一个联合各兵种拒止敌对方控制海上、天空、陆地、空间和网络领域的能力，加强美国与盟国和伙伴在亚太地区的军事合作和演练，具体包括信息共享、军售、拓展军事合作和加强安全对话机制建设等措施。

为了达成军事目标，美政府设立了各种专项资金以加强自身在亚太的军力。拜登政府和国会试图通过价值51亿美元的“太平洋威慑倡议”（简称PDI），加强美军在西太平洋的军力。除了水面舰只，美海军还希望通过发展潜艇力量来获得亚太地区的优势。目前，美海军计划用总价值1090亿美元的12艘“哥伦比亚级”核潜艇替换14艘“俄亥俄级”核潜艇。一旦入列，这将极大增加美海军利用潜艇对中方进行核打击的能力，继续保持目前对于中国海军潜艇的优势，使其海军不敢在南海乃至印度洋地区轻易行动。2021年7月，四国还与英国、新西兰、韩国在澳大利亚东部海域举行“护身军刀”(Exercise Talisman Sabre 2021) 演习，此次演习旨在测试各部队在联合特遣部队行动的规划和实施方面的能力，并提高澳大利亚和美国军队之间的战备和互用性，来自七个国家的1.7万多名军事人员参加了此次演习。

除了美国海军，美国陆军也在计划积极参与“四方安全对话”军事行动，并且强调陆地军事力量对于“印太战略”重要的军事意义。美国陆军拥有该地区强大的情报和咨询网络，能确保美军具有多种能力来阻止中国对别国的侵略或对美军的胁迫。美国陆军的加入可以在整个亚太地区建立一个综合防御网络。美国陆军正试图在“印太战略”中扮演更加重要的角色，强调陆地才是美国需要与中国竞争、对危机反应和准备与中国发生冲突的地方，以此来实现美国利益的最大化。总体来看，美方希望将海陆空三军同时引入亚太地区，对中国形成足够的威慑。

（二）经贸合作：打造供应链

拜登政府认识到，如果“四方安全对话”无法在经济上产生合作，仅靠单纯军事合作将无法形成牢固的合作架构，也无法说服地区其他国家加入。因此，在推行军事主线的同时，拜登政府也在探讨在金融、投资和贸易领域加强四国之间的合作。

目前，“四方安全对话”计划推出实质性的经济合作方案，打造“供应链”工作组，来坐实其存在，避免给地区国家产生其经济“清谈俱乐部”的印象。“四方安全对话”国家的GDP总额约为34万亿美元，占到世界经济比重的很大部分。同时，四国都在海上贸易方面拥有广泛的共同利益。通过在四国之间建立贸易架构，将有助于应对中国在亚太地区构成的经济挑战，因为这些国家不仅资源充足，它们也有能力来满足彼此的需求并弥补各自的经济弱点。

“四方安全对话”也致力于打造新的基础设施合作伙伴关系，注重与其他组织开展合作。四国领导人在联合声明中表示，未来将支持“七国集团”的基础设施工作，与欧盟建立伙伴合作关系，并致力于为亚太地区提供高标准的基础设施，与此同时也强调继续与“蓝点网络”合作。坎贝尔还曾表示，希望“四方安全对话”国家能够形成一定程度的“基建联盟”，向亚太地区国家提供基础设施建设资金、技术、人员，形成对中国“一带一路”倡议的替代。美国希望借小多边主义机制为区域内国家提供基础设施建设，以提高集团在亚太地区的影响力。“四方安全对话”国家致力于推行“优质基础设施”（quality infrastructure），即对基础设施的投资应该能够带来可持续的、环境友好的发展，并通过雇佣当地人和与当地公司合作来提振被投资的经济发展。推广此概念有利于为担心因“债务陷阱”而对中国投资持怀疑态度的地区国家提供另一种投资来源，如此，这些国家就可以减少对中国的依赖，转向以美国为核心的区域经贸体系。

“四方安全对话”还正在探讨打造“产业供应链”，以期将合作模式固定化，同时降低彼此和地区国家对中国的产业依赖，强调“产业链安全”即国家安全。在此方面的政策设计模式是：美国提供技术和知识产权转移，美日共同提供金融资本，澳大利亚主要提供原材料，印度进行加工和生产，使以“四方安全对话”为主的产业链能够独立运转起来，防止地区国家因为与中国“脱钩”经济受到冲击，形式上等同于打造美日印澳版的“一带一路”。

（三）科技发展合作：加大对华科技“脱钩”力度

“四方安全对话”合作还体现在新兴科技领域。在2021年“四方安全对话”峰会上，拜登政府正式提出了打造“重大和新兴技术工作组”，强调在人工智能、下一代通信技术等议题上相互合作。美方认为，亚太地区国家迫切需要加强地区联系，维护科技和信息的自由流动，以此来抵御来自国家资助的网络攻击和网络间谍行为，因此，地区国家的数字安全是“四边机制”未来发展的方向。澳大利亚政府应美国方面的要求，设计了“四边科技网络”(the Quad Tech Network) 合作模式，通过四国的学术和研究机构进行“二轨”联合研究和对话，在重要的科技、网络问题上达成共识，为“四方安全对话”在网络和技术环境中面临的共同挑战提供及时的研究和建议，并加强四国在亚太地区的影响力。“四方安全对话”国家在科技方面展开合作，其目的是在“四方安全对话”内部打造“科技民主”政府，以应对中俄等国，认为这能够更加符合地区的发展方向。

美方还提出了“四方安全对话”机制下的“数字印太”合作计划，该计划包括高端科技制造业、数字经济和转化以及包容性的数字发展和大数据治理等具体内容。长远来看，“数字印太”计划是要缩小地区数字化差距，以及提供一个有别于中国网络数字经济、安全发展模式，具体体现在数字政策、战略和战术上，为亚太国家创造一个永久性的多边主义机制，以此为亚太国家提供数字基础设施建设和网络安全发展的新模式。通过制定标准来与中国科技进行竞争，特别强调数据和信息的标准化制定，强调“四方安全对话”代表着数据的共享和安全性，而抹黑中国的标准。

（四）在非传统安全领域合作

“四方安全对话”计划在公共卫生、气候变化等非传统安全领域加强合作。就气候变化而言，美日印三方都有国内应对气候变化的政策纲领。拜登政府将气候变化列为本届政府的一项重要的国内外施政内容，2021年1月签署的总统行政令中，提出“将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心”。印度是“二十国集团”中为数不多的积极履行《巴黎协定》的国家，不仅在全球范围内同法国一道推广“国际太阳能联盟”倡议，也在国内实施由传统能源向新能源过渡的政策。日本政府也成立了应对气候变化办公室，隶属于环境省。澳大利亚则是资源出口大国，受近年来干旱和火灾频发的影响，也在对国内应对气候变化的政策进行调整。

“四方安全对话”国家在气候变化领域的合作主要分为三个部分：实现气候政策的目标、进行清洁能源的创新与部署，以及提高对气候变化的适应力、复原力与准备。目前，“四方安全对话”已经成立了“气候变化工作组”，旨在减缓气候变化带来的影响，增强应对气候问题的适应力和恢复力，为解决气候问题提供技术与资金，并希望在此框架内展开合作。各国的气候政策也各有侧重.其中，美国强调利用新兴技术来实现“蓝色可持续经济”的发展,日本和澳大利亚强调温室气体减排,而印度则强调利用可持续能源，特别是探讨大力发展太阳能。推动在非传统安全领域的合作,旨在降低地区国家对“四方安全对话”过于强调军事作用的顾虑，同时改变其“封闭性”的印象，特别是目前马来西亚、印尼等东盟大国对支持“四方安全对话”还有所保留。

四、远景目标：增强活力和机制化程度

美国希望通过“四方安全对话”来积极发展与东盟等地区组织的关系，同时对于新成员国加入抱有期望。作为亚太地区的重要区域性组织，东盟希望在该地区发挥东盟“中心地位”（centrality）作用。相比于建立亚太地区的替代性机制，对“四方安全对话”而言，与东盟达成一致显然是更好的选择，这样做成本低、受到的阻力也更小。因此,“四方安全对话”并没有另辟蹊径地创造新的区域性机制，而是支持和促进以东盟为核心的合作框架，并在这些框架未涉及的领域提出新的合作倡议。

而东盟就“四方安全对话”在亚太的存在尚未形成统一的态度。越南、泰国和菲律宾是“四方安全对话”最大的支持者，而新加坡因担心中美关系恶化，以及印尼和马来西亚因担心东盟的主导地位受到挑战，而持怀疑态度。为争取东盟国家的支持，打消其疑虑，“四方安全对话”国家多次在声明中向东盟保证将尊重其统一性和中心地位。2021年9月发表的美澳部长级磋商联合声明（AUSMIN）中，强调了东亚峰会作为该地区应对战略挑战首屈一指的论坛之作用，并表示将继续支持切实落实《东盟印太展望》。2022年2月发布的《美国印太战略》报告中，也强调将优先努力加强卫生安全，应对海上挑战，加强互联互通，深化人文联系。在同月发表的“四方安全对话”联合声明中，也明确表示四国将坚定支持东盟的统一和中心地位以及在东盟主导下建立的架构。

“四方安全对话”磋商常在东盟地区论坛和东亚峰会期间举行，重点关注的问题和与东盟东亚峰会关注的问题高度一致，如南海航行和飞越自由、和平解决南海领土和海洋权利争端等，这也是东盟国家的重点关心事项。尽管作为一个整体的东盟对“四方安全对话”尚未形成统一的态度，它们对是否要加入“四边机制”大多抱有谨慎和观望的态度，也从未公开表示支持“四方安全对话”，但各国也并未挑战或谴责已经开启了的对话。与其说“四方安全对话”阻碍了东盟的发展，不如说“东盟+”机制在事实上对“四边机制”起到了积极的促进作用。

此外，“四方安全对话”对于扩容也抱有期望。美国有智库认为，在“四边机制”的基础上，还应该组建“太平洋四国合作机制”，即美国、法国、澳大利亚和新西兰，这些国家能为在亚太地区开展行动提供更多资源。也有智库提议，将现有的美日印澳“四边”扩充至“四边+”，可能加入的国家包括英国、法国等域外大国，以及印尼、菲律宾和台湾地区。（作者：马博 南京大学国际关系学院、中国南海研究协同创新中心副教授）