中国海外利益保护：分类、风险与措施

内容摘要：海外利益保护已成为中国外交的常设议题。按照利益攸关方和物理属性，我国海外利益可分为官方有形和无形利益及非官方有形和无形利益。按照风险的行为主体，我国海外利益可分为官方和非官方风险，而后者又包括个人行为体和非政府组织造成的两类风险。我国海外利益保护的具体措施包括重点防范主权国家带来的风险、加强对海外官方物理性资产的保护、积极推动中国非政府组织参与海外利益保护、构筑我国海外利益保护的网络安全屏障等。

引言

改革开放 40 多年来，中国的综合国力飞速提升，与世界各国的交往日益广泛和深入。一方面，中国已跃居全球大国行列，在国际事务中扮演着越来越重要的角色。另一方面，中国的海外利益已成为整体国家利益不可分割的一部分。习近平总书记在不同场合反复强调切实维护中国海外利益的重要意义，海外利益保护也由此成为中国外交的常设议题，并受到越来越多的媒体、智库和学者的关注。新时代中国的海外利益势必面临新的挑战，应对这些挑战、切实提升海外利益保护的能力与水平，首先必须对海外利益进行准确分类，在此基础上研判它们面临的现实风险，方能就不同风险“对症下药”，以构建精准、有效的海外利益保护机制。

一、我国海外利益的分类

提起海外利益，大多数人首先想到的是在官方通报、新闻媒体、研究报告中经常被提及的中国公民和企业。通常而言，中国公民既包括在海外的学生、学者、游客、商人、劳工等，也包括我国驻外使领馆工作人员、在国际组织工作的中国员工、参与联合国维和任务的中国维和部队等。中国企业不仅包括在海外拥有庞大资产的大型国有企业，也包括业务遍布全球的私有企业。此外，中国的海外利益也包括航行在国际（或外国）空域或海域的中国飞机和轮船，以及行驶在国外的国际班列等。然而，海外利益不仅仅包括上述看得见的人和物，还包括各种看不见的资产和利益，例如中国的软实力、外国的营商环境、网络安全状况等。事实上，中国的海外资产（无论国有还是私有）也可以分为有形和无形两大类，前者包括厂房、办公大楼、基础设施、军事设施等物理性资产，后者包括债权、股权、技术、知识产权等非物质资产。

基于上述讨论，可以从两个维度对我国海外利益进行分类。第一个维度是依据利益的攸关方，可以分为官方和非官方两个类别。第二个维度是依据利益的物理属性，可以分为有形的物理性和无形的非物质性两个类别。如此一来，中国的海外利益可以分成下图所示的四个类别。

官方有形利益主要包括使领馆、国企和事业单位拥有的固定资产、国企控股的基础设施、从事国际运输的飞机、轮船、火车等物理性资产，以及管理和运营这些物理性资产的政府雇员。由于国际关系中最重要的行为体是主权国家，因此，具有高度政治象征意义和明显标识性的官方物理性资产往往成为有预谋、有组织的敌对势力的首选目标。这方面的案例包括 1999 年 5 月 8 日北约轰炸我国驻前南斯拉夫联盟共和国大使馆、2022年 4 月 26 日巴基斯坦卡拉奇大学孔子学院班车遭受恐怖袭击等。

非官方有形利益包括学生、学者、游客、商人、劳工，以及私人和私人企业拥有的有形资产。据《人民日报》报道，外交部副部长马朝旭曾在2020 年 4 月的一场活动中透露，我国在海外的留学生总数达到 160 万。中国旅游研究院发布的《2019 年旅游市场基本情况》显示，2019 年中国公民出境旅游人数达 1.55 亿人次。2011 年 2 月，利比亚爆发骚乱。根据新华社的报道，中国政府在不到两周时间从该国撤离了 35860 名中国公民，这也是新中国历史上最大的一次撤侨行动。这些数据充分说明了海外中国公民的庞大数目。至于私人物理性资产，例如在海外常见的华人华侨开设的餐馆和超市，虽然不如官方物理性资产那样具有高度政治象征意义，但是，由于其分布更广泛、与当地民众的日常生活更接近，因而经常成为普通民众的攻击目标。例如，在 2021 年 7 月的南非骚乱和 2021 年 11 月的所罗门群岛骚乱中，都有不少华人华侨的商店遭受打砸抢烧。非物质海外利益也分为官方和非官方两大类。

官方非物质利益包括中国政府和国企例如中国投资有限责任公司等主权基金持有的各种海外金融资产、中国政府的国际形象（通过外国媒体报道、民意调查、智库报告等体现）、中国在政府间国际组织（例如联合国和国际货币基金组织）中的影响力等。以金融资产为例，国家外汇管理局官方网站于 2022 年 3 月 25 日公布的数据显示，截止到 2021 年底，我国对外金融资产为 93243 亿美元，其中包括中国政府长年持有的大量美国国债（根据美国财政部官方网站数据，截止到 2022年 3 月底，中国持有美国国债规模为 10390 亿美元）。中国政府的国际形象和中国在政府间国际组织中的影响力可以理解为通常所说的软实力，它们的重要性丝毫不亚于中国的硬实力（经济和军事实力），因此，习近平总书记多次强调，要提升中国的文化软实力和国际传播能力。

私人非物质利益包括中国公民和私有企业持有的各种海外金融资产，例如外国公司（或海外上市的中国公司）的股票和债权等。虽然没有准确的统计数据，但是随着越来越多的私有企业“走出去”和越来越多的私人投资海外金融市场（包括在国外购买各种保险），这类无形资产的数量想必也不小。相对于中国政府和官员，外国媒体针对中国公民的专门报道并不多见。虽然这类报道很少受到中国媒体和分析人士的关注，但是它们在当地（以及国际社会）却有一定影响。例如，以矿产资源丰富（尤其是黄金）著称的加纳吸引了大批中国工人前往，而加纳媒体则经常报道一些中国工人因为涉嫌非法采矿而被捕的新闻，从而让中国以及中国工人在当地的形象受损。

至于营商环境和网络安全，它们对我国政府、企业、公民的重要性不言而喻。按照世界银行营商环境评价标准看，营商环境包括商业准入、公共服务、劳动力、税收、争端解决、市场竞争等10 个方面，这些因素在很大程度上决定了我国企业能否走出去，以及走出去后能否在当地发展壮大。在大数据、人工智能、社交媒体的时代，网络安全已经成为我国海外利益的重要部分，包括我国驻外机构和海外企业的网络安全、在国外的网络基础设施和网络平台、我国各类机构和中国公民的信息安全等。

总之，随着中国在全球的地位不断上升，中国的海外利益也日益扩大，并且这些利益必然或多或少面临各种风险。如何防范和应对这些风险，将是对中国海外利益保护能力的严峻考验。

二、我国海外利益面临的风险

常言道，树大招风。在国际关系中，这意味着全球大国的一举一动（内政外交）和海外利益（官方或非官方）往往受到国际社会的高度关注。然而，并非所有的关注都是善意的。长久以来，由于种种原因，一些国家、非国家行为体、个人行为体对全球大国充满敌意，而它们的负面关注对全球大国的海外利益则意味着巨大风险。

以当今世界唯一超级大国美国为例，其遍布全球各地的海外利益长期以来一直是各种恐怖主义势力的重要袭击对象。1983 年 10 月 23 日，一辆满载炸药的卡车冲入美国海军陆战队在黎巴嫩的军营，造成 241 名美国海军陆战队队员丧生。1998 年 8 月 7 日，美国驻东非坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆和肯尼亚首都内罗毕的大使馆几乎同时遭遇汽车炸弹袭击，共造成 224 人遇难，超过4500 人受伤。虽然中国这棵树还没有美国那么大——因此招的风也要小得多——但是，前面提到的中国孔子学院班车遭受恐怖袭击的事件已经表明，随着中国在国际事务中的影响力和受关注度（尤其是负面关注）日益提升，中国海外利益面临的风险势必有增无减。

在此，有必要对风险和利益的区别做一辨析。前者一般来说是不确定的（即尚未发生但可能发生），而后者更多是确定的（即已经发生，如海外的公民和设施）。换言之，风险是看不见、摸不着的，而利益往往是可见的（即使是非物质利益）。按照造成风险的行为主体，可以把我国海外利益面临的风险分为两大类，即官方和非官方。官方风险主要指外国政府作为行为主体带来的风险，例如国有化、制裁、安全审查、法律变更、与他国的战争、政变等。不难看出，官方风险与通常所说的政治风险高度重合，但是后者的内涵与外延更广，包括非官方行为体引发的政治性质的风险，如反政府示威游行、反政府力量发动的政变、族群之间的暴力冲突等。

美国政府，可以说，是中国海外利益面临的最大官方风险。2017 年以来，美国政府对部分中国高科技企业进行严厉制裁，导致这些企业在美国和其他国家的业务受到严重影响。此外，美国证监会（SEC）以执行《外国公司问责法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act） 为 由， 加 强了对在美国上市的中国公司的审查，并把一些中国公司列入“预摘牌”名单，导致这些公司的市值暴跌。

美国政府在非经济领域的一些政策也给海外中国公民带来了诸多风险。2018 年 11 月，时任美国司法部长杰夫·塞申斯启动了“中国行动计划”（China Initiative），其矛头直指在美国工作的华裔科研人员。根据美国《麻省理工科技评论》的不完全统计，截至 2021 年，“中国行动计划”总共起诉了 148 人，其中 88% 的被告是华裔或者华人。

不仅如此，由于美国的“长臂管辖”，在第三国的中国公民也面临被当地执法机构逮捕并被引渡到美国的风险，这其中最著名案例的就是持续时间近三年的孟晚舟事件。总之，鉴于美国对华政策已经从全面接触转变为全面战略竞争，美国政府将是中国海外利益较长一段时期内面临的最大官方风险。

与官方风险相比，非官方风险一般来说显示度要低得多，同时影响也没有那么直接，但是其重要性并不因此而降低。具体而言，非官方风险可分为两类，一类来自个人行为体，另一类来自非政府组织。个人行为体对中国海外利益构成的风险往往较低，并且具有偶然性和自发性的特点，例如前文提到的南非和所罗门群岛骚乱中一些当地民众对华人商店的打砸抢烧，以及新冠肺炎疫情暴发后一些美国人针对在美华裔的仇恨犯罪。这类个体层面的风险很难预测（例如骚乱爆发的时间、地点、诱因等），并且也很难消除（例如针对华人的系统性种族歧视等）。

非政府组织给中国海外利益带来的风险程度则明显更高。在西方国家，非政府组织涵盖政府和私人企业之外的所有社会团队，包括教会、智库、媒体、基金会、环保组织、人权组织等。很多西方媒体（尤其是美国媒体）长期以来对中国政府持批评态度，经常故意抹黑中国政府。又如，以人权观察（Human Rights Watch）和国际特赦（Amnesty International，又被称为“大赦国际”，于 2021 年 5 月 13 日被中国外交部批评为反华机构）为代表的西方人权组织，经常发布所谓的“中国人权报告”，无端指责中国的人权状况。这些媒体和人权组织的行为严重损害了中国的国际形象和软实力。不少非政府组织拥有雄厚的资金、专业的研究和公关团队、明确的反华议程，因而，对中国海外利益具有很大的“杀伤力”。

综上所述，中国海外利益面临的风险按照从高到低的顺序排列，依次是官方、非政府组织、个人行为体带来的风险。只有明确了风险的来源和等级，才能“对症下药”，从而更加精准、有效地保护我国海外利益。

三、保护我国海外利益的建议

基于上述分析，就如何更好地保护我国海外利益，以下建议可供参考。

重点防范主权国家带来的风险。主权国家（尤其是以美国为首的西方发达国家）给我国海外利益带来的风险最直接、影响也最严重。为最大程度防范和减少官方风险，一是加强对相关国家内政外交的深入研究，以提高对风险的预判能力。鉴于国内各界正积极开展区域国别研究和国家安全研究，应借此机会推动对海外利益及其面临风险的跨学科、跨院系、跨行业研究。二是进一步巩固和建立官方的双边或多边机制保护我国海外利益，例如外交磋商、立法和行政部门交流互访、合法游说、发起新的国际条约或创建新的国际组织等。三是坚决对损害我国海外利益的外国政府进行及时、可行、有效的反制，包括出台对等措施、在国际组织发起诉讼、通过国内外媒体发布损害我国利益的相关证据等。

加强保护海外官方物理性资产。随着使领馆、企事业单位驻外机构、海外企业办公楼和厂房等物理性资产数量的增加，也应该进一步加强对它们的保护，尤其是在恐怖主义袭击频发的国家。具体措施包括增加安保人员、增设物理隔离、提升监控设备、与当地执法机构保持密切联系、加强海外工作人员的安全防护意识等。迄今为止，虽然针对我国官方物理性资产的攻击案例数量非常少，但是巴基斯坦卡拉奇大学孔子学院班车遇袭事件表明，类似袭击极有可能再次发生，因此，必须未雨绸缪。

积极推动中国非政府组织参与海外利益保护。由于各种原因，现阶段我国非政府组织不仅数量少，海外影响力也较小。非政府组织可以在推动和保护我国海外利益的过程中扮演重要角色，例如传播中国文化、加强与当地民众和政府的联系、对某个国家或地区的政治、法律、经济、社会矛盾、族群冲突等方面开展深入研究、反击西方对我国的批评等。因此，建议适当调整现行非政府组织管理机制，鼓励社会各界成立与我国海外利益保护相关的非政府组织，并且鼓励有条件的非政府组织走出去，为我国海外利益保护做出独特的贡献。

构筑我国海外利益保护的网络安全屏障。随着网络空间日益成为大国博弈的新场域，以资源控制和数据保护为核心的网络安全已成为中国海外利益的重要组成部分。一方面，华为、中兴等高科技企业在网络产品供给与服务、国际市场准入与竞争等领域面临越来越多的壁垒与掣肘；另一方面，境外黑客和非官方组织针对中国政府、企业与公民在海外正常网络活动的恶意攻击数量有增无减，波及面和破坏性不断扩大。因此，建议充分调动各方力量，尤其鼓励政企合作和社会力量参与，通过加大网络安全技术自主创新的力度、加大网络安全技术在海外应用的广度、加快构建海外网络安全基础设施等手段，全方位筑牢我国海外利益保护的网络安全防线。（作者：谢韬 北京外国语大学国际关系学院教授、院长）