越南与菲律宾南海油气资源共同开发政策的比较

内容摘要：越南和菲律宾是中国在南海推动“搁置争议、共同开发”倡议的主要对象国。越南提出了“合作共同发展”的开发模式，中越正在开展北部湾湾口外海域共同开发磋商，但迄今尚未就该海域的共同开发取得实质性突破。中菲两国于2018年签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》，建立了一种既有政府又有企业参与的“双层结构”磋商机制。对越菲两国南海共同开发政策进行比较研究，有助于中国与越菲开展有针对性的共同开发谈判。越菲共同开发政策的比较可从核心决策圈、民意、经济收益和美国介入四个方面展开。从“核心决策圈”来看，越南是越共中央集体决策，政策延续性较强，菲律宾的决策与总统本人及其私人决策圈有很大关系，政策延续性差。从“民意”来看，越菲两国不少民众都对与中国开展共同开发的意图存有一些疑虑，对中越、中菲南海共同开发构成消极影响。从“经济收益”来看，越菲都对南海油气资源有着较高依存度，都有与中国开展共同开发的经济利益需求。从“美国介入”来看，美国介入程度加深，给中越、中菲共同开发进程带来负面影响。相关的政策思考必须从开展公关说服、做好民意工作、推动利益融合、采取反介入措施等方面入手。

中国与越南、菲律宾等东南亚国家在南海存在岛屿主权和海洋权益争议，其中越南和菲律宾是中国推动“搁置争议、共同开发”倡议的主要对象国。中越正在开展北部湾湾口外海域共同开发磋商，并已启动该海域小范围共同考察和海上实地作业。中菲两国领导人自20世纪80年代起围绕争议海域共同开发展开互动。2018年11月，中菲两国签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》。

“共同开发”（Joint Development），指的是有关国家搁置边界争端，在不损害各自主张（声索）有效性的情况下，转而进行合作勘探和开发，共享在声索重叠海域发现的碳氢化合物。本文中的共同开发对象为液态流动性的碳氢化合物石油和天然气资源。

一、越南的南海油气资源共同开发政策与中越磋商进程

越南是南海沿岸国家，其经济发展严重依赖于南海资源。越南共产党（简称“越共”）和越南政府制定了相关的海洋经济政策（参见表1）。越南曾与马来西亚在1992年达成共同开发协议，尽管该共同开发区域是在泰国湾，但对中越南海共同开发磋商也有启发意义。

越南提出了越南版的南海共同开发倡议，即“合作共同发展”模式（Cooperation for Mutual Development）。“合作共同发展”倡议是1993年10月越共中央总书记杜梅在访问泰国时提出的。越南也向中国提出了“合作共同发展”概念。在2011年8月的中越第二届国防部副部长级战略安全对话上，越南国防部副部长阮志咏提出，在符合国际法和双边利益的情况下，越南有意与中国在“真正的争议海域”开展“合作共同发展”。

越南学者阮鸿滔（Nguyen Hong Thao）和尊女青平（Ton Nu Thanh Binh）认为，“合作共同发展”具有5个原则性特征：一是“合作共同发展”是基于《联合国海洋法公约》合作原则的一个综合性解决方案；二是共同开发虽然由当事国政府达成协议并共同实施，但“合作共同发展”可以让私营部门参与；三是“合作共同发展”可以在任何海域实施，既可以在争议海域实施，又可以在非争议海域实施；四是“合作共同发展”的涵盖领域广泛，不仅包括自然资源的勘探和开发活动，还包括保护海洋环境、海上搜救、灾害预防控制、反海盗等其他领域；五是“合作共同发展”是一项永久的和长期的措施，而共同开发是一项临时性安排。

越南与中国达成了积极推进北部湾湾口外海域共同开发的共识。截至2023年7月，中越北部湾湾口外海域工作组已举行了16轮磋商，海上共同开发磋商工作组也举行了13轮磋商。

（上图中ABCD四个坐标点连接而成的四边形区域为“湾口外海域共同考察区域”。审图号：GS（2022）2261号，来源：祁怀高：《中国与邻国的海洋事务研究》，北京：世界知识出版社2022年版，彩插ⅸ。）

迄今为止，中越北部湾湾口外海域工作组磋商尚未取得重大突破。阻碍因素在于：一是中越双方在围绕“共同开发、海域划界”的优先次序上分歧较大。越方主张“先海域划界，再共同开发”。二是中越政治互信不够，影响了磋商的政治氛围，近几年中越海上摩擦事件也影响了双方磋商的进程。此外，中方主张推进南海更大范围的共同开发，但越方以程序事项为由一再推脱。

二、菲律宾的南海油气资源共同开发政策与中菲磋商进程

菲律宾是南海沿岸国家，经济发展所需的部分油气资源来自南海。菲律宾政府颁发的宪法、法律和行政命令中规定了其能源勘探政策（参见表3）。

菲律宾能源部已在南海部分海域标注了石油服务合同区块。其中，SC55、SC58、SC59、SC63、SC72和SC75位于中菲两国主张重叠海域。据菲律宾能源部的对外招标信息：澳大利亚尼多石油公司在SC58和SC63区块占有股份权益，阿联酋“龙油”公司在SC63区块占有股份权益，英国弗洛姆能源公司在SC72区块占有股份权益，非洲米特拉能源有限公司在SC57区块占有股份权益（参见表4）。

（上图为“菲律宾标注服务合同区块（南海）位置示意图”。该图系菲律宾单方面主张，与中国存在争议。审图号：GS（2022）2261号，来源：祁怀高：《中国与邻国的海洋事务研究》，北京：世界知识出版社2022年版，第132页。）

菲律宾的南海共同开发决策具有高度私人化、非正式化的特点。由于菲律宾总统在其外交决策中扮演最重要角色，因此菲律宾关于中菲南海共同开发的政策往往随着总统的更换而变化。阿罗约总统任期（2001—2010年）是“尝试”阶段，阿基诺三世总统任期（2010—2016年）是“停滞”阶段，杜特尔特总统任期（2016—2022年）是“重启”阶段。2022年6月，马科斯担任菲总统后，中菲关系发生了一些变化，菲律宾现任政府的立场和政策也面临一些变数。

三、越菲南海油气资源共同开发政策的比较

笔者从核心决策圈、民意、经济收益和美国介入四个方面入手，对越菲南海油气资源共同开发政策做进一步的比较分析。

（一）越菲共同开发政策的“核心决策圈”比较

越南共同开发政策的“核心决策圈”是越共中央委员会和政治局。越共政治局和中央委员会通常根据越南相关部委和机构的意见作出决定，特别是越南外交部、国防部和公安部的意见。越南国家石油公司遵循越共和越南政府的指导与外国油气公司合作开展油气开发活动。

菲律宾是总统制国家，实行三权分立政体。总统拥有行政权，但其权力的行使会受到立法和司法机构的制约。就与中国开展南海共同开发这一议题而言，菲律宾总统是主要决策者，但共同开发协议须经参议院全体议员（24名）2/3多数同意方为有效，众议院（300名左右众议员）有提出一切弹劾案的专属权力，最高法院有权对共同开发协议是否违宪做出裁决。外交部是菲律宾行政部门中制定共同开发政策的重要部门。菲律宾能源部也在制定共同开发政策中扮演着重要的角色。

从“核心决策圈”来看，越南围绕越共中央委员会和政治局展开，而菲律宾围绕总统展开。越南是集体决策，政策延续性强，但更谨慎；菲律宾的决策与总统本人的个人经验和私人决策圈有很大关系，政策延续性差，变动幅度大。

（二）越菲共同开发政策的两国民意比较

越南民众疑华情绪较为浓厚，越南不少民众怀疑中国的共同开发意图。在2014年5—7月中越围绕中国海洋石油981钻井平台的对峙事件中，越南民众的对华消极情绪曾到达一个高潮。当然，我们也要注意到，越南民众的对华反应大多是情绪化的。越共和越南政府需要在民族主义和现实主义之间保持好平衡。

菲律宾的民意对共同开发有重要影响，菲律宾国内不少民众对中国的南海共同开发意图存有疑虑。根据“亚洲脉搏”（Pulse Asia）于2022年6月的民意调查显示，约33%的菲律宾受访民众“信任”中国，该“信任率”排在菲律宾民众对主要国家“信任率”的后列。中菲曾于2004年9月达成联合海洋地震工作协议，很大程度上因为部分菲律宾民众的反对而失效。

就“民意”而言，越南和菲律宾两国对华民意体现出部分共同点。两国不少民众都对与中国开展共同开发的意图存有疑虑，对中越、中菲南海共同开发造成消极影响。民意对共同开发的支持或反对会一定程度上影响越菲两国政府的决策。因此，中国需要加大与越菲民众的交流，赢得越菲民众的信任，使越菲民众相信中国的良好意图，从而为中越、中菲共同开发营造良好的舆论氛围。

（三）越菲共同开发政策的经济利益需求比较

越南和菲律宾都对南海的油气资源有着较高的能源依存度，因此都有着与中国开展共同开发的经济利益需求。

越南已经从原油净出口国转变为原油进口国，目前天然气虽然能自给自足但未来也将需要进口。2022年，越南国内市场的石油需求约为1869万吨，但越南国内石油供应量仅为1282万吨。越南对天然气的需求持续增加，预计2030年前越南每年需进口80亿立方米液化天然气。如果越南能与中国在争议海域达成共同开发协议，成功开采出油气，这对越南未来实现能源安全具有积极意义。

目前菲律宾的油气主要依赖进口，当前菲律宾对共同开发南海油气资源的需求相当迫切。目前菲在南海马拉帕亚（Malampaya）地区的石油和天然气储备，预计将于2027年第一季度开采殆尽。马拉帕亚油气田是目前菲律宾主要的天然气开采基地，为吕宋岛提供了约40%的能源供应。2021年5月，菲律宾参议院能源委员会认为，未来6年内菲律宾将面临重大的能源危机。菲律宾缺乏单独开发油气资源的能力。菲律宾通过中菲共同开发方案可以获得中国的帮助，中国油气公司可以提供技术和资金。这是菲律宾缓解其能源危机的可行方案。

（四）越菲共同开发政策的“美国介入”因素比较

美国把越南作为印太战略的重要伙伴。美国为了确保其在整个南海的利益，积极提升与越南的外交关系，支持越南的南海主张。越南为了在中越“不对称”关系中找到平衡点，积极发展越美关系。自2014年7月越南国家主席张晋创访美以来，越美双方的关系得到了拓宽和加深，特别是在战略合作方面。

菲律宾与美国是同盟关系。美菲两国签有共同防御条约和共同防御援助协议。2023年1月，菲律宾总统马科斯赞成尽快重启共同开发南海油气资源的磋商机制，之后，美国加大了介入中菲关系的力度。2023年4—5月，马科斯访美，美菲强化了同盟关系。美国已有多家能源公司参与到南海的油气开发活动中，如康菲石油（ConocoPhillips）、埃克森美孚（Exxon Mobil）、雪佛龙（Chevron）和赫斯公司（Hess Corporation）等。

越菲都希望引入美国和美国油气公司以增加同中国谈判的筹码，但“美国介入”的作用机制和影响限度存在差异。对越南而言，越南既有利用美国来制衡中国的意图，又存在美国对其开展“和平演变”的担忧。就对中越共同开发磋商的影响而言，美国介入只能通过非机制化的方式，对越南的影响有限。对菲律宾而言，美国是其军事盟友，马科斯政府选边站队美国的倾向明显。因此，就对中菲共同开发磋商的影响而言，美国可通过《美菲共同防御条约》《加强防务合作协议》等机制化方式，对菲律宾的南海共同开发政策形成影响。

美国对南海共同开发的考量是为了确保其在南海的利益，美国油气公司不能被排除在共同开发协议之外。与此同时，美国也承认共同开发是越南、菲律宾自己的事情。美国介入程度加深，已影响到中越、中菲之间的共同开发进程。中国如能与其他南海沿岸国推动共同开发，将有助于缓和南海局势，减少美国“介入”南海问题的所谓“理由”和“借口”，从而减少中美军事对抗的风险。（作者：祁怀高 复旦大学国际问题研究院研究员）