大国竞争时代的美欧对华政策协调

美欧跨大西洋关系是当今国际关系中最复杂、最紧密、最持久的同盟关系，对国际格局有重要且深远的影响。半个多世纪以来，美欧关系经历从冷战时期的“特殊关系”到冷战后“伙伴关系”的深刻演变。苏联解体及欧盟成立后，美欧的全球利益和战略目标逐渐出现分歧，双边关系呈现合作与冲突并存的特征。随着中国的国际地位稳步上升，美欧愈发重视对华政策协调，中美欧关系继而成为当今国际格局中影响最大的三边关系之一。拜登政府执政后将美欧协调作为对华战略竞争的重要工具，美欧对华政策协调的力度之深、领域之广以及手段之丰富，都达到前所未有的程度。在拜登任内后期，美欧分歧有所加大，欧洲谋求“战略自主”，中欧务实合作迎来新的机遇。

美欧对华政策协调的主要内容

经贸和技术议题是美欧对华政策协调重点，双方达成了以所谓“去风险”为目标的遏制政策。2021年6月，拜登上任不久，欧盟与美国成立了贸易和技术委员会（TTC），主要目的包括扩大双边贸易投资、避免新的贸易壁垒，在技术、数字、供应链等关键领域进行合作，支持联合研发，合作推广兼容的国际标准等。依托贸易和技术委员会这一机制，美欧围绕对华政策协调达成以下共识：在经贸和投资方面，通过增强“供应链韧性”减少对中国的供应链依赖；在技术和产业方面，通过协调投资和出口管制等手段把持技术领先地位，阻碍中国发展。

2022年4月，在国际货币基金组织和世界银行年度会议前夕，美国财政部长耶伦表示应当通过“友岸外包”将供应链转移到盟友和合作伙伴以降低风险，欧洲央行行长拉加德对此予以呼应，并表示乌克兰危机是一个转折点。2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩提出所谓“去风险”概念，诬称“一带一路”倡议及中国“主导”的其他机制和机构正在改变现有国际秩序，鉴于欧盟与中国“脱钩”既不可行，也不符合欧洲的利益，因此应致力于对华经济“去风险”。４月，美国总统国家安全事务助理沙利文明确表达对“去风险”概念的认同，并表示要建立安全、有韧性的供应链。“去风险”可理解为“脱钩”概念的翻版。美欧主要采取以下措施：其一，通过立法强化供应链韧性和原材料可持续供应，如欧盟颁布的《欧洲经济安全战略》、“欧洲经济安全一揽子计划”以及《关键原材料法案》；其二，采取有利于本国技术和产业的保护主义政策，如美国推出《振兴美国制造业和确保关键供应链安全计划》以确保关键产业链韧性，并通过签署《芯片与科学法案》《通胀削减法案》促进半导体和清洁能源制造业回流美国；其三，联合盟友重塑全球供应链，如拜登以2021年G20罗马峰会为契机，召开“全球供应链韧性峰会”，通过美欧贸易和技术委员会、印太经济框架等谋求建立美国主导的全球供应链。

新兴技术是美欧重点协调以图遏制中国的领域。美欧聚焦半导体领域，对中国全力遏制打压。美欧通过法案加强本土芯片生产能力。2022年8月，美国通过《芯片与科学法案》，为美国半导体研发、制造提供527亿美元的支持，在美国建立芯片工厂的企业将获得25%的减税，但要求任何接受美国政府补贴的公司必须在美国本土制造芯片。2023年9月，欧盟《芯片法案》正式生效，计划投入33亿欧元用于芯片研发与创新，使欧盟芯片产量占全球的份额从目前的10%提高至2030年的20%。美欧贸易和技术委员会于2024年4月举行部长级会议，决定进一步加强半导体产业合作并将相关的制度安排延长三年，分别是识别供应链中断并尽早采取行动的联合预警机制和共享半导体补贴政策的透明机制。近期，欧盟正在进行一项调查，以评估欧洲企业对中国生产的成熟制程芯片的依赖程度；美国也通过补贴加快推动半导体产业链的回归，台积电、三星、美光等公司接连获得美国政府资金补贴，总额接近330亿美元。此外，2022年美国与韩国、日本和中国台湾地区组建“芯片四方联盟”，并促进欧洲盟友与“印太”盟友之间的联动，甚至胁迫盟友共同实行对华芯片出口管制。

2024年1月30日，美国华盛顿，美欧贸易和技术委员会第五次部长级会议举行。

与此同时，美欧强化在军事安全和地缘政治领域的对华政策协调。一方面，北约将战略视野延伸至“印太”地区，并首次将中国视为战略威胁。《北约2022战略概念》文件强调“印太”地区对于北约的重要性，并首次将中国写入战略文件，妄称中国对其利益、安全和价值观构成挑战，声称将应对中国带来的“系统性挑战”。2023年北约维尔纽斯峰会公报再次对中国无端指责和歪曲抹黑，刻意渲染所谓“中国威胁”，同时还将中俄新时代全面战略协作伙伴关系与乌克兰危机恶意捆绑，为北约将“印太”地区与大西洋安全进行战略联动，以及将矛头指向中国寻找“合法性”。另一方面，美欧加大在南海问题、台湾问题上的战略协调力度。美欧在“印太”战略框架下就南海问题达成一致，主张南海及“印太”地区应当建立所谓“以规则为基础”的地区秩序，以所谓“航行自由”和“规则”的名义对中国在南海地区的正当行为和合法权益进行遏制和约束。美欧多次就南海问题发表联合声明，如针对2024年“3·23”菲律宾船只非法侵闯仁爱礁事件，美欧发表声明否认中国对仁爱礁周围海域合法的海洋主张，诬称中国破坏地区稳定和国际准则。同时，欧盟加强在南海及“印太”地区军事存在，如2023年3月欧盟与美国首次举行联合海军演习，2024年4月，此前只是作为观察员的法国首次参与美菲“肩并肩”联合军演。此外，台海问题也成为美欧政策协调的重要议题。在北约峰会上，美方要求北约盟友在必要时协助美军“协防台湾”；2024年2月，美国和欧盟发表声明片面强调维护台海和平稳定的重要性，将责任和矛头指向中国。

美国将意识形态作为遏华武器，并加大与欧盟在人权、价值观等方面的政策协调。拜登上任后分别于2021年12月、2023年3月召开第一届、第二届“全球民主峰会”，邀请包括欧盟国家在内的100多个国家和地区参会，中国和俄罗斯被排除在外。美国政府支持的一些“人权组织”和智库频频指责前来参会的一些发展中国家“独裁和不民主”。中国国务院新闻办公室发布的《2023年美国侵犯人权报告》，以事实和数据揭露美国人权状况恶化、公民和政治权利沦为空谈、种族主义顽疾贻害深远等问题。可以看出，美国打着“民主”的旗号，实际上是将“民主”政治化、武器化、工具化，拉拢西方盟友打压中国等国家，服务美国的全球霸权战略。美国政治分析人士加兰·尼克松称：“所谓‘民主峰会’与民主无关，它只是重塑冷战的一种方式，目的是为了主宰全球。”同时，美欧将人权、价值观与对华战略竞争的其他议题捆绑。比如，美欧在涉疆问题上对中国“污名化”，实施“以疆制华”图谋，以新疆存在所谓“强迫劳动”为借口对中国企业实施制裁。2021年12月，拜登签署所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》，宣布全面禁止进口来自新疆的商品。2022年6月，欧洲议会以513票赞成、14票弃权、1票反对通过一项涉疆决议，呼吁欧盟及其成员制裁有关中国官员，禁止欧洲进口涉及所谓“强迫劳动”的新疆产品。此外，美国拉拢欧盟成立“民主科技联盟”，将价值观和对华科技竞争捆绑，打着所谓“民主价值观”旗号，将中国排挤在其主导的科技体系之外，构筑制华遏华国际阵营，极力维护美西方的技术垄断地位。

美欧对华政策的差异与分歧

美欧对中国的认知和定位、对华外交理念和方式存在差异，“美国优先”原则与乌克兰危机、巴以冲突等造成双方分歧加大，一定程度上使二者对华政策出现温差。
第一，在对华认知方面，美欧对中国的定位及包容度存在一定差异。美欧对中国的认知差异源于两者的国际秩序观。冷战结束后，美国谋求建立一个单极霸权世界，战略目标在于确保其政治、经济、军事实力远超其他国家，使自己成为国际秩序的塑造者和主导者。这种战略思维使美国始终抱持霸权观念，不断寻找和遏压可能挑战其霸权地位的竞争对手。在美国看来，中国是目前唯一一个有实力挑战其全球霸权的国家。2022年10月，美国发布的《国家安全战略》文件明确指出，“中国是唯一一个既有意图重塑国际秩序，且不断增强经济、外交、军事和技术实力以实现这一目标的竞争者。”在乌克兰危机背景下，同年发布的《美国国防战略》报告将中国视为未来几十年美国面对的最大战略竞争对手。美国诬称，中国正不断扩大在“印太”地区的影响力，试图重新塑造“印太”地区的规范和秩序，进而建立一个中国主导的国际秩序。由此，美国为确保全球霸主地位，获得对中国的绝对优势，不遗余力打压中国。
欧盟的国际秩序观建立在规则与规范以及多边主义基础之上。与美国不同的是，欧盟认为当今世界是多极化的，任何大国都不能独自主宰世界。因此，欧盟对中国快速发展和国际地位上升持相对开放包容的态度。随着欧洲一体化的推进，欧盟将自己视为一支“规范性力量”，特别重视西方自由主义价值观在国际社会的影响力，并维护所谓“基于规则和价值观”的世界秩序。与美国的霸权焦虑不同，欧盟担心中国崛起对西方自由主义价值观构成挑战、建立一个与欧盟推崇的价值观背道而驰的国际秩序。2021年，欧洲议会通过《新欧中战略报告》，强调中国是欧盟的合作伙伴和谈判伙伴，也是欧盟的经济竞争对手和制度竞争对手。2023年德国公布的首个《中国战略》将中国定位为“伙伴、竞争者和制度性对手”，但与中国存在制度性对立并不意味着没有合作的可能，中国在应对关键性全球挑战方面的作用不可或缺，欧盟与中国竞争并无意阻碍中国的经济发展与社会进步。

2023年6月30日，第十七届中国—欧盟投资贸易科技合作洽谈会在四川成都开幕。

第二，对华战略方面，美国的单边主义与欧盟的多边主义理念及外交方式存在分歧。美国的对外目标与对外行为具有持续扩张性质，将其意志强加于人，并具有单边主义的特质。自特朗普政府时期以来，美国展开“全政府”对华战略竞争，在经济、政治、外交、意识形态等领域采取极端且强硬的“反华、遏华、抗华”战略，具有浓厚的单边主义色彩。拜登政府继承了“特朗普政治遗产”，将中国定位为“最严峻的竞争者”，并进一步强化对华遏压：经济方面，恶意与中国“脱钩断链”，提升美国经济的竞争力；科技方面，肆意推行“小院高墙”策略，加大研发投入，并组建所谓的“民主技术联盟”以深化对华科技竞争；军事安全方面，以美日印澳四边安全机制等为基石，打造“盟伴体系”并加强“小多边”军事合作，在台湾问题和南海问题上牵制中国；人权和价值观方面，将意识形态和其他议题捆绑，在涉疆、涉藏、涉港等问题上对华污蔑打压。拜登政府虽然鼓吹重拾“多边主义”，但其对华政策的本质却是单边主义，着眼于巩固美国自身霸权和绝对优势地位，是一种破坏包容性和全球性多边主义进程的“伪多边主义”。

欧盟的外交战略秉持多边主义理念，以制度主义和协调合作为主要原则和手段。2016年发布的《欧盟外交与安全政策的全球战略》指出，有效多边主义是重要原则，“有原则的务实主义”实际上是对多边主义进行修正，使其更加具有灵活性并且能更好地实现欧盟的利益，比如将伙伴关系作为推进有效多边主义的重要抓手。欧盟对待中国的外交方式更多是遵循多边主义和务实主义的理念。欧盟国家从中国的经济崛起中获益，并且与中国在经济上的相互依存度较高。2023年，中国是欧盟第三大货物出口伙伴和欧盟第一大货物进口伙伴。欧盟在关键基础设施上的进口高度依赖中国，尤其是在绿色能源转型的产品和材料方面。虽然欧盟提出所谓“去风险”政策以降低对中国的依赖，但欧盟意识到短期内很难实现这一目标。在欧盟经济受到乌克兰危机等因素影响之际，与中国的合作显得尤为重要。冯德莱恩在欧洲议会指出，欧盟并不想切断与中国的经济、社会、政治等联系，与中国的关系如此重要，欧盟必须制定自己的战略方针。法国总统马克龙曾在2023年表示，在台湾问题上，法国不会充当美国的“附庸”；德国总理朔尔茨也曾强调，中国的崛起并不意味着欧洲要孤立中国或限制与中国的合作。总体来说，欧盟的对华外交战略虽然时有波动，但并未完全追随美国的“脱钩”政策，而是体现出某种程度的“战略自主”色彩。

第三，在美欧关系方面，“美国优先”原则、乌克兰危机和巴以冲突使双方分歧和裂痕加大。虽然拜登执政后修复了跨大西洋伙伴关系，但美国在对欧战略中仍难以摆脱“美国优先”基调。经贸方面，2022年，美国通过《通胀削减法案》，旨在抑制通货膨胀并投资国内清洁能源生产。这一法案为美国本土电动车产业提供高额补贴，具有强烈的单边主义和保护主义色彩。欧盟认为，该法案对欧盟的电动车、电池、可再生能源和能源密集型行业等构成歧视，将影响欧洲工业的竞争力，并有可能吸引欧洲企业迁往美国，造成欧洲经济“空心化”。作为回应，欧盟出台“绿色协议产业计划”，通过采取一系列扶持措施提高欧盟的绿色科技竞争力，以应对美国《通胀削减法案》给欧洲带来的不利影响。军事方面，拜登上任后不久，便组建了美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）。美英向澳提供核潜艇技术，帮助其组建核潜艇编队，澳则单方面撕毁与法国660亿美元的12艘常规潜艇采购协议。法国对此十分愤怒，指责美国的单边主义行为和澳方违反“合作精神”，并紧急将驻美和驻澳大使召回。这场风波削弱了法国及欧盟对美国的信任。

乌克兰危机给欧盟带来多方面的重大损失，而美国却从中坐收渔翁之利。在能源和经济方面，欧盟国家严重依赖俄罗斯的石油、天然气、煤炭等能源。随着俄罗斯向欧盟国家运输能源的通道被切断，欧洲国家能源价格上升，欧盟成员国经济受到不同程度影响。受能源危机影响，对制造业严重依赖的德国2023年经济萎缩0.3%，预计未来几年仍将深陷泥潭。美国却在对俄禁令生效前大量购入价格低廉的俄罗斯原油，并高价向欧洲出口本国的能源。在战略安全方面，美国是乌克兰危机最大的受益者，通过代理人战争使乌克兰危机长期化持久化，尽最大可能消耗俄罗斯的国力，并将遏华战略与乌克兰危机进行捆绑，维护其全球霸权。同时，乌克兰危机直接冲击现有的欧洲安全格局，暴露了欧洲防务能力不足的问题。美国借机强化北约的战略能力，对抗性的欧洲安全格局进一步加剧欧盟对美国的安全依赖，欧盟的战略自主被严重削弱，美国对欧洲安全架构的主导地位进一步得到巩固。

对于欧盟，巴以冲突的冲击可谓雪上加霜。由于地理和历史原因，欧洲深受巴以冲突影响。2023年10月新一轮巴以冲突引发红海危机，使欧盟经济面临新挑战，并有可能面临新一轮难民危机，加剧社会对立，进一步刺激极右翼势力发展。冲突爆发之初，欧盟立场与美国较为一致。随着时间的推移，欧盟立场出现变化，如西班牙和爱尔兰等国认为以色列应立即停止对加沙的进攻。2024年5月，欧盟成员国挪威、西班牙、爱尔兰分别宣布承认巴勒斯坦国。欧盟一直主张“两国方案”，并支持巴勒斯坦成为联合国的正式成员。美国则明确表示“两国方案”需要通过巴以双方直接谈判实现，而非他国单方面承认，反对巴勒斯坦成为联合国成员国，在联合国大会关于巴以问题的表决中滥用否决权，同时向以色列提供全方位支持。

美欧对华政策协调的特点和走向

拜登政府时期美欧协调力度加强，呈现机制化、全面化、阵营扩大化的特点。但拜登任内后期，欧盟战略自主凸显且美欧分歧加大，未来美欧协调仍具有不确定性。从中美欧来看，中欧关系总体稳定，欧洲强调“战略自主”，这在一定程度上有利于三边关系乃至国际形势平稳发展。

第一，与特朗普政府时期相比，拜登政府时期美欧协调得到全面强化。一是对华政策协调机制化，协调领域全面广泛。美欧就涉华议题建立一系列正式的协调与对话机制。拜登上台后启动“美欧中国议题对话”和“美欧印太问题高级别磋商”机制。四年来，美欧讨论的涉华议题范围极其广泛，包括供应链安全、所谓的“经济胁迫”、人权问题、台湾问题以及“印太”地区的清洁能源、基础设施、海上安全等领域合作。美欧通过贸易和技术委员会协调对中国的经济和技术竞争政策，2024年4月召开的美欧贸易和技术委员会第六次部长级会议讨论了人工智能、半导体、6G等新兴技术以及出口管制、投资审查、供应链等方面的合作。二是美欧对华政策协调阵营扩大，双边协调机制横向延伸至多边互动机制。拜登善于借力同盟与伙伴国家以共同实行对华遏制政策，七国集团成为一个重要的协调平台，先后发起了“重建更美好的世界”（B3W）和“全球基础设施和投资伙伴关系”计划，旨在对冲“一带一路”倡议的影响力。同时，欧盟启动“全球门户”计划，从大国博弈和国际秩序重塑的战略考量出发，提升其在全球范围内的地缘政治影响力。美欧还在其他领域加强与伙伴国家的协调与合作，例如，在关键矿产领域，美欧拉拢澳大利亚、加拿大等矿产资源富集国建立“矿产安全伙伴关系”。美欧还有意拉拢、分化“全球南方”国家以维护西方国家的主导地位，遏制中国在“全球南方”的影响力。

第二，随着欧盟战略自主凸显，美欧分歧增多，未来双方政策协调不确定性增大。在台湾问题上，欧洲民调显示，大多数受访者不愿因台湾问题卷入战争。马克龙表示，欧洲必须减少对美国的依赖，并避免卷入美中在台湾问题上的对抗。此言论引发了美国的不满。同时，美欧对华经济协调机制内部也存在分歧。美欧贸易和技术委员会成立的初衷是应对与中国的竞争，但乌克兰危机爆发后却成为协调对俄制裁和出口管制的重要平台。事实上，在2024年4月举行的美欧贸易和技术委员会第六次部长级会议，针对中国取得的成果极为有限，发表的联合声明中仅有三处提到中国。美国坚持将中国置于每份声明的首位，但欧盟更倾向于避免直接针对中国。在对华科技政策协调中，美国胁迫欧洲盟友共同“芯片排华”，对此荷兰、德国等国表示，欧洲不会“完全照搬”美国对华芯片出口管制政策，需要在欧盟框架下统一制定自主政策。在巴以冲突问题上，中法欧三方强化共识，呼吁并推动加沙地带停火止战。欧洲理事会主席米歇尔表示赞成“两国方案”，并支持承认巴勒斯坦国。三个欧盟成员国承认巴勒斯坦国也反映了美欧在巴以问题上的分歧在不断扩大，欧盟成为在巴以问题上制衡美国的一股力量。美国强权政治的“虚伪”和“双标”暴露无遗，引起了国际社会的不满，一定程度上将削弱美国在中东地区的霸权和影响力。

第三， 中欧关系有着强大内生动力和广阔发展前景，有望在中美欧三边关系中发挥积极作用。从2022年底至今，在元首外交的引领下，中国与欧盟、法国和德国等主要伙伴之间的对话交流机制已全面恢复正常，双边关系得到修复并稳步起航。自2022年底以来，德国、法国、西班牙、荷兰等欧洲多国及欧盟领导人访华，中欧战略、经贸、绿色、数字领域高层对话取得丰富成果。2023年12月，欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩访华，第二十四次中国—欧盟领导人会晤在北京举行，恰逢中国和欧盟建立全面战略伙伴关系20周年、中欧领导人会晤机制建立25周年，这也是中欧自2019年以来首次恢复线下领导人峰会。2024年5月，中国国家主席习近平成功访问法国、塞尔维亚和匈牙利，增进了中欧战略互信，为推动中欧关系稳定发展注入新动能。其间，习近平主席同法国总统马克龙、欧盟委员会主席冯德莱恩举行中法欧领导人三方会晤。马克龙和冯德莱恩表达了同中方加强对话与合作、增进互信的愿望。此外，随着美欧在乌克兰问题上分歧加剧且尚难达成共识，再加上欧盟对特朗普可能当选美国总统以及随之而来的“孤立主义”政策表示担忧，欧盟会进一步强调秉持多边主义和“战略自主”。近两年中欧关系稳步推进，有助于减轻美欧协调给中国带来的压力。中国在对美和对欧关系中积极作为，也将在一定程度上推动三边关系平稳发展。
值得关注的是，欧盟对华政策具有一定的两面性和复杂性，需要警惕欧盟可能会根据自身利益在中美之间做出一定的摇摆。比如，就美欧抵制电动车而言，2024年5月，美国财政部长耶伦访问德国时，拉拢欧盟与美国一起应对所谓中国“产能过剩”问题，冯德莱恩表示，欧盟不会加入美国对华加征关税的行列。然而，6月12日，欧盟委员会发表声明，宣布将对从中国进口的电动汽车最高加征38.1%的额外关税。这是欧盟以“维护公平竞争”名义实行“破坏公平竞争”的保护主义的体现，与此前承诺不加征关税的言论完全不符。欧洲议会选举结果显示，欧盟极右翼势力不断崛起，政治生态“右转”将推动欧盟政策更加保守和内向，注重经济安全与贸易保护，有可能给中欧关系带来更多挑战。

结语

拜登政府任期内美欧协调达到前所未有的程度，但乌克兰危机、巴以冲突、美国大选等因素激发了欧盟的“战略自主”，美欧之间对华政策分歧加大，中欧关系总体平稳发展，中美欧三边关系出现相应调整契机。近年来，中国主动引领中欧关系回归正常轨道取得明显成效，但仍需要警惕欧盟保护主义抬头给中欧关系发展带来干扰。中欧在推动世界多极化和经济全球化方面有着共同利益，中欧加强交流合作是人心所向、大势所趋，中欧有责任为世界提供更多稳定性，为全球治理提供更多引领和支持。面对新形势新变化，新时代中国特色大国外交坚持真正的多边主义，发扬“六个必须”的宝贵经验，推动世界走向和平、安全、繁荣、进步的光明前景。以推动中欧关系良性发展为切入点，促进中美欧三边关系保持平衡与稳定，为进入新的动荡变革期的世界注入更多的确定性和积极因素。（作者：王晓文 北京语言大学国际关系学院教授）