美国“科研安全”政策评析

内容摘要：近年来，美国不断加紧对基础研究领域的安全政策构建，把“科研安全”作为对中国进行打压和遏制的工具和手段。关于“科研安全”的观念，美国在冷战时期、“9·11”事件之后和21世纪第二个十年后的三个历史阶段，都曾先后对科学的开放性和安全性的平衡问题进行了重点讨论。近年来，美国从决策层面、科学资助层面和科学研究执行层面推出若干“科研安全”政策，逐步搭建起比较完备的“科研安全”政策体系。美国推动“科研安全”政策制定和实施的原因，主要是基于地缘政治私利、对本国科技地位下降的担忧、对全球化背景下知识和人才流动的错误认知、应对基础研究领域范式变化的需求以及改革科技管控制度的需要等。在政策内容方面，美国“科研安全”主要针对科研人员、科研机构和科研活动进行管控，在此基础上不断探索“科研安全”管理的新机制和新实践。美国在“科研安全”的政策制定、政策推动、政策实践、政策关联以及政策效应方面表现出明显的特征，包括全政府协作，国家安全和情报机构深度参与，与科研道德和诚信相互交织，与出口管制、投资审查等紧密关联，在国际上形成较强的示范效应。美国“科研安全”政策对我国的科技和经济发展构成长期而严重的威胁，需要进行有效的政策应对。

近年来，美国政府加大了对我国科技领域打压和遏制的范围和力度，其关注的焦点从先进技术和产品等创新链的下游快速扩展到基础科学研究、科研人才流动、国际合作等创新链的上游。从特朗普政府中后期开始，美国联邦政府和国会在保持和加强原有的技术出口管制和投资审查等手段的同时，以国家安全的名义，陆续出台多项与基础研究领域密切相关的管控政策。这些被美国称为“科研安全”的政策，其短期目的是切断与我国在科研信息、人才以及合作方面的联系，长期目的是对我国创新源头进行遏制和围堵，进而压制我国的高科技成长和科技竞争力，实现科技“脱钩”,维持美国的科技霸权和未来的经济竞争力。

国内学者围绕美国以国家安全为借口限制我国科技和经济发展的研究多集中在创新链下游的相关政策举措上。如探讨美国对华科技竞争战略，分析美国技术管制政策对我国科技创新的影响，利用管制清单、专利数据和专家研判等方法识别关键核心技术突破路径，通过问卷调查、文献计量等方法分析美国相关政策对两国科研合作、人才流动等产生的影响等。对创新链上游的政策研究多从科学交流合作、人才流动等单一维度进行分析，尚缺乏对美国“科研安全”政策的整体分析和梳理，对美国“科研安全”政策的发展趋势缺乏总体判断和把握。例如，万晓宏和林岳明对美国“中国行动计划”的演进和后果进行分析后认为，美国这一针对华裔科技人才的政策在宣布终止后仍然以隐蔽和精准的形式继续发挥作用。唐璐等考察了美国科技领域的信息安全体系，发现美国在科技信息安全方面不仅有完善和成熟的法规政策体系，而且针对不同国家有灵活应用的共享和合作机制。学者段黎萍等较早关注美国科研环境联合委员会(JCORE)的成立，并详细梳理了该委员会成立以来所做的工作，但缺乏后续的跟踪研究。因此，系统分析和总结美国的“科研安全”政策体系架构及演化过程，准确把握美国“科研安全”政策的发展趋势，对提高我国风险防范意识并制定有针对性的应对策略，为我国科技创新基础的发展创造安全稳定的环境，加快实现建设科技强国的目标具有重要的现实意义。

本文从美国“科研安全”的定义入手，对美国科研安全观的形成与演变进行梳理，对美国“科研安全”政策的体系架构、变化趋势和相关特征进行系统分析和概括，探讨美国基础研究安全政策对我国可能造成的影响及应对策略。

一、美国“科研安全”观的演变及新近变化的动因分析

科研安全是科技安全领域的重要组成部分。在美国关于科技安全的各种论述中，尤其多见的概念认知认为：科技安全的核心内涵是维持对竞争对手的科学技术优势，确保先进技术不会掌握在竞争对手国家手中。我国政府认为，科技安全是指科技体系完整有效，国家重点领域核心技术安全可控，国家核心利益和安全不受外部科技优势危害，以及保障持续安全状态的能力。随着国际竞争的日趋激烈，科技安全逐步上升为国家安全的独立要素，直接影响国家安全。作为科技创新的源头，基础研究领域的安全正成为科技安全的关键环节。

1.1“科研安全”的概念和内涵

作为近年来在美国科技政策领域兴起并被西方国家快速接受并广泛采用的重要概念，“科研安全”(或称“研究安全”,Research Security)的核心要义是指，通过对研发活动(主要集中在基础研究领域)的所有环节采取一系列政策举措，加强对人、财、物的管控，确保把科研思想、方法和成果控制在一定范围内。作为一个新的政策术语，“科研安全”自提出后，一直未能形成被各方接受的统一定义。美国政府、学术界和国际组织等从不同的角度出发，对“科研安全”的定义做出了不同的阐述和解释，各家的定义有一定的共性，但在详略程度和侧重点上有所不同，如表1所示。其中，美国联邦政府、宾夕法尼亚州立大学、经济合作与发展组织(OECD)和七国集团(G7)对“科研安全”的定义主要强调对外国通过非正常手段获取美国基础研究领域的思想、方法和成果的做法进行打击，减轻或消除外国对美国科学研究的影响。相比而言，最新由美国杰森国防咨询小组(JASON DefenseAdvisory Group)提出的“科研安全”定义未提及外国干涉和国家安全，而是强调对科学研究的方法、技术和产品进行保护。当然，该组织提出的科研安全定义并非有意忽略外国干涉和国家安全问题，而是在新形势下为应对可能的种族歧视问题而采取的一种策略性做法，其目的是既能有效保护美国学术研究事业不受外部干涉，又不会对在美工作和学习的外国族裔造成明显的负面影响，有助于减少美国国内日益严重的种族歧视现象。

综合上述不同主体对科研安全的表述，本文认为美国对“科研安全”的定义是一种泛指，至少应包含如下内容：出于国家安全考虑，对科技创新链条中所有与研发活动有关的人、事、物及随附的相关内容进行保护和管控，努力使之不受未得到授权之国家、机构和个人的干涉和影响；受保护的范围主要集中在基础研究领域，但不限于基础研究领域，包括与研发活动有关的所有事项；管控的内容包括但不限于知识产权、科研思想、学术合作和人才招聘等。

1.2 美国“科研安全”观的历史变化

虽然美国“科研安全”的概念是近几年内才出现的，但相关观念最早可以追溯到冷战时期。美国情报和安全机构认为应加强对科学研究的管控以保障科研思想、成果和人才不被敌对国家或竞争对手所利用，而学术界普遍认为学术研究天然具有自由交流和合作的属性，其开放性应得到保障。由于持有不同的观点和站位，美国安全界和学术界对如何保持科学开放性和安全性的讨论在历史上大体可分为三个阶段。

第一阶段是在冷战时期，美国安全和政策界担心苏联的学术间谍、知识产权盗窃等问题，并对此展开讨论。讨论的最终结果是1985年出台了著名的“国家安全决策指令189”(NSDD-189)。该指令明确了基础研究的定义，指出只有在非常有限的情况下，确有必要因国家安全问题对学术信息进行管控时，可采用分级分类的方法，否则基础研究的结果通常应在学术界尽可能公开发表和广泛传播。

第二阶段发生在 2001 年“9·11”事件之后，美国政府担心先进技术信息可能会被恐怖分子获取用来对付美国，委托学术界开展科学和安全的相关讨论和调研。最终结果是在2001年11 月，时任美国国务卿康多莉扎·赖斯(Condoleezza Rice)代表美国政府重申坚持“国家安全决策指令189”的精神。赖斯指出，保持美国技术领先地位的关键是鼓励开放和合作的基础研究；思想的自由交流和科学创新、经济繁荣以及美国国家安全间的联系不容否定。

第三阶段是21世纪第二个十年至今，美国政府为赢得大国竞争，维持其科技霸权，再次将科学研究的安全问题“摆上桌面”,开始加大对“科研安全”问题的关注力度。随着2011年至2015年美国联邦调查局(FBI)先后发布《高等教育和国家安全：针对高校校园中的敏感、专有和机密信息》《防止学术研究的流失》《中国人才招聘计划》等报告，特朗普政府和拜登政府以保障研发领域的安全为由加紧出台若干政策，重点加大对中国科技领域的遏制和打压。美国此次对“科研安全”问题的讨论比前两次更深入和更持久，许多相关问题目前仍然处于不断的动态变化过程中。

1.3 近年来美国推动“科研安全”政策的轨迹

美国推动制定和实施新形势下的所谓“科研安全”政策始于特朗普政府时期。2017 年特朗普政府上台后，在其《国家安全战略》报告中泛化国家安全概念，抹黑中国窃取美国知识产权、专有技术和早期学术想法，逐步加大对基础研究领域安全的关注，并着手出台一系列政策举措。

2018至2019年，美国白宫科技政策办公室和美国国家科学基金会(NSF)、美国国立卫生研究院(NIH)的负责人分别发表公开信表达对美国基础研究领域安全的担忧，呼吁加强科学研究的安全保护。 随后，白宫科技政策办公室牵头成立美国科研环境联合委员会(JCORE),正式提出“科研安全”这一概念。美国国家科学基金会委托杰森国防咨询小组开展研究，对美国学术界的外国影响风险进行评估。美国国立卫生研究院成立外国影响科研诚信院长咨询委员会，对外国对美国科研工作的干涉进行调查和研究。2018年11月，美国司法部启动“中国行动计划”,以应对所谓来自外国的“学术间谍”和“知识产权盗窃”等安全“威胁”。2019年11月，美国参议院召开听证会并发布《中国人才招聘计划对美国科研事业的威胁》报告，宣称中国通过科研人才招聘计划对美国的科研成果和知识产权进行所谓的“非法转移”。美国国会和白宫以此为借口，开始强化“科研安全”政策的顶层设计。

2020年3月，美国国家科学基金会为推进“科研安全”,设立了“科研安全战略和政策办公室”(OCRSSP),主要职责是为美国国家科学基金会主任提供与“科研安全”战略有关的政策建议，领导美国国家科学基金会制定和实施“科研安全”战略，加强与其他联邦机构和白宫的协调。特朗普政府在执政最后一周发布了《国家安全总统备忘录-33》(NSPM-33),作为美国“科研安全”治理工作的最高指导原则。在这一时期，美国国内一直存在关于如何平衡科学开放性和安全性的讨论。随着时间的推移，加强科研领域的国家安全论调逐渐占据上风，讨论的主题由如何平衡科学研究的开放性和安全性转变为如何加强“科研安全”,并在保证安全的前提下如何减少种族歧视和防止海外人才流失。

2021年拜登政府上台后，在“科研安全”政策方面基本继承了特朗普政府的做法，提出了更加详细和清晰的“科研安全”主张。2022年1月，拜登政府发布《“NSPM-33”实施指南》,对“科研安全”“恶意人才招聘计划”等做出了明确的界定，并要求各联邦机构按照该指南积极制定机构层面的实施规则。同年8月，美国国会通过《芯片和科学法案》,该法案中含有若干与“科研安全”有关的政策条款。

在上述政策的指引下，美国各联邦部委对待“科研安全”问题更加积极主动，在相关领域开展了多样的探索和实践。2022年2月，美国司法部对特朗普时期饱受批评的做法进行调整和改进，叫停了“中国行动计划”,以“打击民族国家的威胁战略”取而代之。2022年12月，美国国立卫生研究院对其资助政策进行了修订，把“外国元素”定义为“由受资助者或由外国机构雇佣的科研人员在美国境外执行的科研项目，无论该项目是否使用了美国国立卫生研究院的资助经费”,这一定义将“外国元素”的边界无限扩大，意在尽量减少美国国立卫生研究院资助项目中的外国成分。2023年6月，美国国防部制定了一项“基于风险的基础研究安全审查政策”,以“确保由国防部资助的基础研究不受外部势力的影响”。2023年1月，美国国家科学基金会修改其资助政策指南，加强对外部资助来源信息的收集和管理，要求项目负责人对美国国家科学基金会汇报的外部资助来源不限于在项目申请阶段，即使在获得经费支持后也必须向美国国家科学基金会汇报外部的资助情况。为加强对“科研安全”的系统深入研究，美国国家科学基金会委托杰森国防咨询小组就“科研安全”和科研诚信的定义进行了研究，划出了二者的明确边界。美国国家科学基金会目前已启动“科研安全资助计划”,并发布《科研安全分析指南》,对该机构资助“科研安全”研究项目的内容和流程进行规范，旨为后续制定精细的“科研安全”政策提供依据。2023年10月，美国能源部在其国际合作司下设立了“研究、技术和经济安全办公室”(ORTES),旨在“识别和解决威胁科研领域中的潜在安全风险，建立最佳实践并加强安全风险教育”。

在项目承担机构层面，近年来很多美国大学都设立了“科研安全”办公室或“科研安全官”岗位，以加强科研项目执行过程中的安全管理。例如，印第安纳大学“科研安全”办公室的职责是解决学校科研环境面临的安全风险，协助科研人员保护研究数据、方法和知识产权；俄亥俄州立大学成立“科研安全”治理委员会，加强大学科研活动的安全管控。部分大学设立了“科研安全”计划，为科研人员开展安全的国际合作提供指导。例如，罗切斯特大学的“科研安全”指南、石溪大学和伊利诺伊芝加哥大学的“科研安全”计划等。

随着国际局势的深刻变化，美国政府新时期的“科研安全”观与冷战时期和“9·11”事件后相比发生了实质性变化，由原来强调开放和安全间的平衡，转变为片面强调和扩大安全性而选择性忽略或挤压开放性的空间，相应的政策举措也由原来单纯防止敏感科学信息泄露，转变为对研发活动相关事项的全方位管控，“科研安全”逐步演变成为美国政府打压和遏制竞争对手科技发展的新着力点。在政策制定和执行层面，由联邦政府和国会牵头，各部委积极推动，科研执行部门大力配合，美国正在从上到下加紧编织一张保障“科研安全”的细密网络。由于美国国家科学基金会等科研资助机构仍然在研究如何继续推动“科研安全”,相关的政策仍然处于调整变化中，美国未来“科研安全”的发展趋势值得持续关注。

1.4美国“科研安全”政策形成的动因

当前美国对“科研安全”政策的制定和实施是多重因素叠加在一起共同作用的结果。综合来看，主要包括以下几个方面的原因。

首先，是出于谋取地缘政治私利的战略需求。美国政府视中国为最重要的地缘政治对手，认为“中国对美国的经济、价值观和安全带来重要挑战”。特朗普政府大力提倡“美国优先”,把中国的发展和进步视为美国安全和繁荣的威胁，明确把中国定位为竞争对手。拜登政府形容中国是“全球唯一既有意愿又有实力重塑国际秩序的竞争者”,把对华政策基调明确为壮大自己、联合盟友，与中国竞争。美国希望通过科技领域的持续打压最终成为对华地缘政治竞争的获胜者。

其次，是出于对本国科技地位下降的担忧。过去20多年来，全世界科技研发版图发生了重大变化，中国成为科技研发投入呈现持续上升的国家。美国在全球研发资金中所占的份额从2000年的33%下降到28%,中国由2000年的4.5%上升到近22%。美国科学和工程领域的国际论文数量在2016年被中国超越，到2022年，美国国际科技论文发文量只有中国的一半左右。从2003年至2022年，美国科学和工程领域的论文数量年均增长率为1.7%,德国为2.6%,英国为1.8%,中国为45.7%。美国在全球研发支出比例的下降和科研成果产出数量被超越，成为美国当前制定和实施“科研安全”政策的重要推动因素。

第三，是对全球化背景下知识和人才流动的错误认知。美国政府和情报界认为其国内研发实力的相对下降是国外采用不公平和不正当的人才招聘手段造成的，把中国科研实力的稳步增长错误地理解为是对美国科学技术研究成果进行系统性利用的结果。同时，美国把科研人员或学生的正常跨境流动以及中国对学生的出国留学资助，解读为竞争对手用来提高自身科技和军事实力的手段。

第四，是应对基础研究领域范式变化的需要。基础研究领域的创新想法和突破对创新链下游的技术、产品和服务有直接甚至是决定性影响，并进而影响未来经济、安全和健康等问题的解决。此外，随着第四次工业革命以来的科研范式发生深刻变革，科研成果从实验室到市场的进程被大大缩短。例如，人工智能技术以其对庞大和复杂数据的计算和分析能力、指导决策和实验设计能力，可有效减少科技成果转化过程中的各种障碍，加快人们获得新型救命药物的时间，加速推进新材料的研发和生产。因此，谁能抓住这轮变革带来的机遇，谁就有可能在未来的经济发展上获得竞争优势。为了保持自身从第二次世界大战结束以来所建立的基础研究领先优势不被打破，美国政府迫切希望加强对基础研究领域的保护，通过对信息、人员、基础设施以及合作等的管控，实现对未来经济发展竞争优势的保护。

最后，是改革科技管控制度的需要。美国在科技领域遏制竞争对手常用的手段是限制高技术产品和服务流向特定的国家或机构，即实行技术出口管制。近年来，美国政府认为这种手段在新形势下不能从根本上解决问题，需要从创新源头进行补充和加大控制，实行科技创新链的全链条管控。此外，美国智库认为，个别机构在基础研究领域现有的零散管控措施不能充分管理与外国机构开展合作所带来的风险，需要继续从内部加强管理，提高风险防范的能力。

上述原因中，美国政府最根本的考虑是赢得对华地缘政治竞争，其他原因均服务于这一根本考虑，是美国为实现长期维持其全球科技霸权的需要，也是在新国际科技格局演变过程中，以国家安全为借口，用科技保护主义作为挽救本国科技竞争乏力的应对之策。

二、美国“科研安全”政策体系架构与主要内容

2.1美国“科研安全”政策体系架构

2019年至今，美国国会、政府、机构和大学等推出了一系列与“科研安全”有关的政策举措，共同构成了美国“科研安全”政策体系全景图。这一政策体系既包括宏观的指导方针，也包括中观层面的具体政策要求以及微观层面的实施细则。目前，宏观层面的“科研安全”政策已经基本定型，中观和微观层面的政策仍处于不断丰富、完善和变化过程中，如图1所示。

(1)宏观层面：对“科研安全”的顶层设计和指导协调

美国国会和联邦政府在制定国家“科研安全”政策方面扮演总策划和总导演的角色，其出台的法律文件和行政命令具有强制执行的特点。美国国会与“科研安全”有关的规定散落在两院通过的法律文件中，主要包括2019至2021年的《国防授权法》《小企业创新研究计划(SBIR)和小企业技术转让计划(STTR)延长法》(2022年)以及《芯片和科学法》(2022年),这些法律文件要求对联邦资助的科研项目加强风险管控，强化科研项目资助前和资助后的外国因素的信息披露要求，避免外国对科研工作的影响。联邦政府通过颁布总统行政命令的方式对“科研安全”进行宏观指导，限制特定专业的外国学生及学者入境美国，强化科研人员的个人情况报告义务。主要政策包括《关于美国政府支持的研发国家安全政策总统备忘录》(NSPM-33)及《关于暂停部分来自中华人民共和国的学生和研究人员非移民入境的公告》(10043号总统令)。白宫科技政策办公室和国家科学技术委员会根据国会或总统的要求对政策进行细化，制定联邦统一的“科研安全”政策，主要包括《<NSPM-33〉实施指南》及《加强美国科研事业的安全和诚信的推荐做法》。

值得注意的是，成立于2019年5月的科研环境联合委员会在美国“科研安全”政策的制定和实施方面是一个非常有影响力的存在。该机构中负责推动“科研安全”工作的组织是科研安全分委会，其使命是在不损害美国价值观或其创新生态系统的开放性和诚信的前提下，保护美国的科研人员不受外国的“不当”影响。科研环境联合委员会对美国“科研安全”领域的影响主要体现在三个方面：首先是高级别的成员组成。科研环境联合委员会受美国国家科学技术委员会(NSTC)领导，由白宫科技政策办公室、国立卫生研究院、国家科学基金会等机构的领导担任共同负责人。这种机构组织机制有利于各联邦机构在“科研安全”问题上统一认识。白宫科技政策办公室主任作为内阁成员和总统科学顾问，可以直接与总统就“科研安全”问题进行沟通，有利于推动“科研安全”政策由上而下的贯彻执行。其次是与各界紧密合作的工作模式。科研环境联合委员会在政策制定等方面注重来自“科研安全”利益相关团体和个人的意见。美国医学院联合会、美国微生物学会、美国大学协会等重量级学术和专业组织曾就“科研安全”问题对美国科研环境联合委员会的意见征求公告予以公开回应。来自工业界、学术界和政府部门的代表在美国科研环境联合委员会组织的峰会上就“科研安全”等相关问题进行了深入对话和讨论。科研环境联合委员会这种政产学研紧密结合的工作模式对“科研安全”政策的顺利执行起到重要作用。第三是借势而为的政策推进策略。由科研安全分委会起草并借由总统签署发布的《关于美国政府支持的研发国家安全政策的总统备忘录》是迄今为止美国“科研安全”领域的最高指导方针。美国政府后续推出的若干政策文件都以该备忘录为基础。近期，白宫科技政策办公室发布政策备忘录，依照NSPM-33的指示，要求美国研发领域相关机构必须制定“科研安全”计划，内容包括网络安全、外国旅行安全、“科研安全”培训和出口管制培训。白宫科技政策办公室要求该政策在一年内必须执行到位，此举表明大学、国家实验室等研发机构的“科研安全”政策执行进入倒计时。此外，美国科研环境联合委员会发布名为“加强美国科技研究事业的安全和诚信的推荐做法”的政策指引文件作为NSPM-33的补充文件。虽然名义上是“推荐性做法”,但这些做法已经成为美国研发机构提升“科研安全”工作的“标配”。科研环境联合委员会的组成、工作模式等对推动美国“科研安全”政策方面发挥了独特的作用。随着大国间科技竞争的程度日益激烈和美国科技保护主义的不断强化，美国科研环境联合委员会在美国学术界的作用和影响会更加凸显，未来可能会出台更多有影响力的措施。

(2)中观层面：对“科研安全”的政策要求和探索实践

中观层面的政策主要包括美国国家科学基金会、美国国立卫生研究院、美国国防部、美国能源部、美国国家宇航局等科学资助机构单独或响应政府和国会指令制定的相关政策，这些政策对各自部门的员工或接受联邦资助经费的科研人员具有较大约束作用。例如，美国能源部在2018和2019年连续发布两份政策备忘录，禁止美国能源部资助的科研人员在人工智能、量子信息等新兴科技领域与“敏感国家”开展合作和参与外国人才招聘计划；美国国立卫生研究院要求受到该机构资助的科研人员必须报告其获得外国科研项目资助的情况；国防部启动“科研保护倡议”建立承诺冲突和利益冲突报告标准，旨在发现问题行为。

美国国家科学基金会作为美国资助综合性基础研究的联邦机构，在“科研安全”政策的推进和探索方面比其他机构更积极主动，其要求本机构人员和借调科学家不能参与外国人才招聘计划，规定受资助的科研人员在申请项目时需披露在研和正在申请的项目信息；设立“首席科研安全战略和政策官”职位，加强“科研安全”政策制定和研究。美国国家科学基金会还就基础研究领域的安全问题三度委托杰森国防咨询小组开展研究，并在此之前先行对“科研安全”的培训模块建设进行研究支持。近期，美国国家科学基金会计划成立一个新的组织“科研安全和诚信信息共享分析组织”,就美国科研领域的安全和诚信问题向学术界提供信息、工具和服务。

(3)微观层面：对科研安全的政策实施及相关细则

这一层面的“科研安全”政策主要是美国的大学或研究院所等科研一线机构面向科研人员制定的具体管理措施和相关的政策指引。各机构关于“科研安全”的理解不同，在标题和内容上差别较大。在标题上，有的以单独的“科研安全”网页体现，有的以“研究管理”或“研究规范”的方式呈现。例如斯坦福大学在其“研究管理”页面列出若干与“科研安全”有关的政策主题，包括：“学术诚信与不当的外国干涉”“利益冲突”“国际合作”等。在内容上，各学校对科研人员的“科研安全”要求、采取的措施和提供的资源存在较大差异。大部分学校的“科研安全”主题包括对外交流合作、出口管制、知识产权和研究中的利益冲突等。部分学校除提供国家“科研安全”政策及相关解读外，还根据本校实际制定相关的校内要求，例如，斯坦福大学自主制定了一份“高风险国家名单”,要求到海外出差的科研人员在出差前必须进行风险评级，并对出差过程中可能遇到的问题及解决措施进行详细说明。作为美国研究型大学的联盟，美国大学协会对其成员单位应对“科研安全”风险的实践进行调研后形成一套完整的报告，供所有成员单位在实际工作中参考。

2.2美国“科研安全”的主要内容

美国政府认为，“科研安全”的本质是国家安全，保证“科研安全”需要彻底消除外国对美国科学研究的干涉或影响。国会和政府认为科研人员是外国不当影响的重要渠道，科研信息泄露、知识产权被盗等问题则是造成不当影响的结果。因此，美国“科研安全”的政策主要强调对研发活动中的人、事和物进行全方位立体化管控。

(1)全面加强科研人员的信息和行动管控

美国政府《NSPM-33实施指南》规定，加强科研人员信息披露义务是保证“科研安全”的重要手段。所有科研人员在申请联邦科研经费时和获得经费支持后需要披露若干信息，包括个人简历、在研和申请中的科研项目、设施设备和其他资源等信息。同时，全面加强对科研人员获得经费后的信息掌握。一方面要求通过年度项目信息填报更新相关信息，另一方面要求一旦相关信息发生变化后需及时进行在线填报。除要求个人主动披露相关信息外，美国科学资助机构还秘密通过对论文中的国际合作和受外部资助的信息进行大数据分析，以便掌握未按要求如实填报相关信息的科研人员。另外，政策对科研人员提出一些禁止性要求，以控制科研人员的行为。例如，禁止承担联邦科研项目的科研人员参与外国人才招聘计划，承担重要项目的科研人员到国外出差禁止携带载有敏感信息的电脑，禁止与高风险国家的科研人员开展合作等。更有甚者，为保护“科研安全”,美国个别州通过法律的形式禁止招收外国研究生，意在从源头上切断与其他国家的科研联系。例如，佛罗里达州2023年通过的一项新法律禁止该州公立大学的教师招聘来自中国和其他六个“受关注国家”(俄罗斯、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉)的研究生和博士后。

(2)全面加强对科研机构的管理要求

美国通过加强对科研资助机构和执行机构的“科研安全”管理要求，以实现降低安全风险的目的。例如，《芯片和科学法》限制国防部和美国国家科学基金会向设立孔子学院的大学提供资助；要求美国国家科学基金会加强对关键技术领域的识别和确定，加大对科研人员的培训和教育，全面加强“科研安全”风险评估和管理，同时联邦机构间共享有关科研人员违规和可能违规的信息。相关政策要求大学每年向美国国家科学基金会汇报从受关注的外国(主要是中国和俄罗斯)获得5万美元以上经费的支持情况，不遵守此项规定的机构可能会被削减或取消科研资助。众议院近期通过的《威慑法案》则进一步降低了汇报的门槛，要求那些从中国等“受关注国家”获得资金支持的大学向教育部长汇报门槛为0美元，意味着美国科研人员“即使接受一杯咖啡也要汇报”。《NSPM-33实施指南》要求资助机构和大学制定详细的规则，使违反披露要求的科研人员必须承担相应的后果。从2023年1月开始，美国国家科学基金会在其新版《项目申请和资助政策程序指南》(PAPPG)中单独加入“科研安全”的章节，要求项目依托单位向资助机构汇报美国国家科学基金会当前所资助项目的其他经费支持和实物捐赠信息，同时，要求项目负责人在年度和项目结题报告中汇报其他来源的项目经费变化情况。

(3)全面加强对科研活动事项的管理要求

为保障“科研安全”,美国对所有与科研活动有关的事项进行调查、分析和研究，对科技创新链条上所有可能产生信息泄露和知识产权外移的环节进行全面封堵和管控，力图使其所有科研活动全流程达到绝对安全。从科研项目申请开始，资助机构加大对科研人员、项目评审专家的个人信息收集和诚信教育，避免原始创新思想的外漏。对科研项目的资助流程进行风险审查，避免资助不利于美国国家安全的科研项目。例如，美国国防高级研究计划局(DARPA)推出“打击外国影响力计划”(CFIP),将所有由其资助的项目分为低、中、高和特高四种风险类型，在资助项目时，除对项目进行同行的科学性评审还必须进行风险审查，二者结合才能决定是否给予项目支持。从2021年开始，美国国家科学基金会要求项目申请人采用新的个人简历信息模板，用于收集项目申请人和合作者的个人信息以及在研和申请中的项目信息。此外，美国国家科学基金会明确提出与学术界、执法部门、情报部门和其他联邦机构加强合作，确保联邦经费资助的科研活动的安全。美国国立卫生研究院近期收紧了科研项目中外国科研机构承担子课题的经费管理要求。

(4)深入探索科研安全管理新机制和新实践

除政策要求外，美国政府从上到下在“科研安全”管理方面进行了多项新的探索和实践。首先是成立新的机构或设置新岗位，加强“科研安全”政策规划和指导。例如，在科研环境联合委员会下设“科研安全分委会”,其重要职责是保护美国科研人员免受外国的“不当”影响。该分委会成立后发布了多个有影响力的文件，包括《加强美国科研事业的安全和诚信的推荐做法》和《<NSPM-33〉实施指南》。美国国家科学基金会于2020年设立首席科研安全战略和政策官职位(CRSSP),其主要职责是向美国国家科学基金会主任提供与“科研安全”有关的政策建议，制定和实施加强“科研安全”的战略。其次，美国一些大学和联邦机构为加强“科研安全”也开展了一些新的探索和实践。例如，一些研究型大学设立了“科研安全官”,为校内人员提供“科研安全”相关的支持和帮助。斯坦福大学推出全球参与审查计划(GERP),协调多部门意见评估开放研究背景下潜在的“不当”外国影响。2023年3月，白宫科技政策办公室就联邦科研机构的“科研安全”计划标准草案向公众征求意见。这些情况表明，美国的“科研安全”政策仍然处于不断发展变化中，并将长期进行动态调整和优化。

三、美国“科研安全”政策的特征

“科研安全”政策是美国政府在新形势下和新的历史条件下为维持其全球科技霸权地位而推出的新战略，美国政府对此寄予厚望，在政策制定、推动、实施方面开展了许多工作，并与其他相关领域的政策相互关联，在国际上形成了一定范围内的示范效应。

3.1政策制定上全政府协作、民间力量加持

美国的“科研安全”政策具有强烈的中国针对性，是美国对华政策在科研领域的折射。美国采用全政府模式推动“科研安全”政策制定，联邦政府的立法、行政和司法层面都深入“科研安全”政策制定，部分“科研安全”管理规定以法律或行政命令的方式呈现，具有执行强制性特点。与基础研究、科技创新有关的政府部门，如国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部、能源部等均制定了相应的“科研安全”政策。美国联邦政府正推动各部委、各机构间的“科研安全”信息共享，并通过美国科研环境联合委员会、跨机构工作组、国家科学技术安全圆桌论坛等机制协调机构间尽量采用统一的“科研安全”政策。另外，具有美国政府背景的一些智库、学会、协会等经常就保护“科研安全”问题提出其观点和政策建议，为美国政府出台更全面和更严格的“科研安全”政策提供了参考依据。

3.2政策推动上国家安全和情报机构深度参与

美国的国家安全和情报机构在整个“科研安全”的兴起和发展过程中一直发挥着关键作用。美国联邦调查局陆续发布多份报告成功引起白宫和国会对“科研安全”的注意，并在2019年，发布《中国：学术风险之源》报告，进一步将美国“科研安全”的矛头引向中国。2022年，美国国家反情报和安全中心与美国国家科学基金会等合作开发“保障科学”工具包，“旨在帮助美国科研机构和科研人员提高科研安全风险认知，降低科学研究过程中的安全风险，同时加强科研诚信建设”。美国科学技术委员会与情报界的联系非常紧密，其成员单位中央情报局、国家情报总监办公室和国家安全局深度参与各委员会的工作。这种科技界和情报界“你中有我，我中有你”的模式保证了美国国家安全和情报部门对“科研安全”工作的深度参与。

3.3政策实施上与科研道德、诚信等互相交织

美国的“科研安全”虽然是一个独立的概念，但在实际政策执行过程中经常与科研诚信、科研道德甚至学术不端联系在一起，且经常混淆。司法部2018年启动的“中国行动计划”本意是打击所谓的“间谍和技术盗窃行为”,保证美国的科技安全，但该计划大部分所涉案件越来越偏向科研诚信问题，对大部分当事人的调查结果最终都是以“未能充分披露与中国的关系和收入来源”收尾。杰森国防咨询小组在“基础研究安全”报告中提议扩大科研诚信的框架以解决政府的安全担忧，本身就表明“科研安全”和科研诚信存在边界模糊的问题。即使杰森国防咨询小组在《科研安全研究计划》报告中对“科研安全”进行了全新的定义，但该定义给了政策执行者非常高的灵活性，能否在实施过程中与科研诚信和科研道德完全分开，则有待进一步观察。

3.4政策关联上与出口管制、投资审查等加强联动

美国“科研安全”的若干政策，如强调科研人员的报告义务、禁止参加外国人才招聘计划、国际合作风险审查等，正在与先进技术和产品的出口管制、技术领域的投资审查等创新链下游的政策一起构成美国打压和遏制我国科技发展的政策版图。如果说美国早期的“科研安全”政策可能真是出于担心敏感科研信息泄露，科研项目重复资助导致经费使用浪费等问题，那么当前的“科研安全”政策正快速转变为美国从创新源头遏制他国科技创新发展的重要工具，其主要目的是服务于美国长期维持科技霸权的野心。例如，杰森国防咨询小组在《科研安全研究计划》中提及对不同学科领域的“科研安全”采取不同保护方法时指出，对量子信息科学等专业性强、需要大量投资才能发展的学科的安全保护，只需加强对稀释制冷机(dilution refrig-erator)的出口管制即可减慢竞争对手对量子科学研究的速度。上述表明“科研安全”政策已转向服务于美国科技遏华整体战略。

3.5政策效应上被其他国家及组织快速效仿

在美国政府对国际组织的影响下，经合组织、七国集团等组织都出台了与“科研安全”相关的报告。此类文件对部分国家的相关政策制定具有引导性，澳大利亚、加拿大、新西兰等国家陆续推出“科研安全”政策，强调科研领域的诚信、安全保护和反外国政府干涉等内容。澳大利亚战略政策研究所还开发“中国国防大学追踪系统”,达到“帮助大学、政府、商界和学者与中国实体交往时对其进行尽职调查”的目的。此外，美国“科研安全”政策的溢出效应正在全球快速蔓延。例如，荷兰多所高校以“国家安全”为由减少录取中国国家公派留学生录取名额，同时荷兰政府计划对科技领域学科的中国公派留学生进行风险筛查。

四、美国“科研安全”政策对我国的影响及应对

在持续加紧对华博弈的大背景下，从创新源头上加大对中国的限制成为美国政府实现对华遏制的新选择。随着美国“科研安全”政策走向长期化和精细化，将对中美以及中国与其他国家的国际科技合作、人才引进以及前沿基础研究发展造成长期影响，我国应持续加强对这些影响和风险的应对。

首先，影响中美之间的科学合作和交流。中国是美国“科研安全”政策的主要针对目标，中美之间的科研合作和交流将首先受到较大冲击。个别资助机构要求外国合作方定期提供相关数据，“中国行动计划”启动以来在华裔科学家群体中造成的寒蝉效应等都严重阻碍了双方学术界的合作和交流。中美科学家合作共同发表研究成果的下降趋势短期内难以改变。

其次，挤压我国开展国际学术合作的空间。美国“科研安全”政策以及美国情报和安全部门、媒体等对我国的抹黑宣传，增加了我国与其他国家开展科技合作的难度。中欧亚洲研究所(CEIAS)开发的“中欧学术互动追踪系统”,重点关注与中国开展科学合作的安全风险。加拿大政府发布的“关于敏感技术研究和受关注的相关机构”的政策文件，要求开展学术研究合作时加强合作伙伴关系的风险审查。这些有倾向性的研究结果和政策刻意强调或夸大与中国开展学术合作的风险，希望构建长期将我国排除在外的国际科学合作格局。

第三，增加国际优秀人才为我所用的难度。在与中国竞争科技人才方面，美国采取了两手策略：一方面以“科研安全”为由，加大对华裔科技人才的“打”和“拒”,打击与中国等国家有合作的科研人员，拒绝或阻止中国的研究生或博士后赴美深造。另一方面以构建国际化的创新生态为由，通过更新移民政策等措施积极吸引更多的国际科技人才为美国科技创新服务。在这种情况下，一些华裔或国外优秀科研人才以兼职的方式为我国提供学术咨询或学生指导愈发困难。

第四，威胁我国通过科技创新解决问题的能力。美国的对华政策论调无论是“脱钩”还是“去风险”,其目的都是企图维持其全球科技和经济霸权。当前我国在基础研究过程中使用的一些数据库、基础软件、关键仪器设备等还存在“受制于人”的领域。美国综合运用多种手段针对基础研究领域进行“保护”的政策举措可能进一步增加我国科研领域被“卡脖子”的风险，会削弱我国通过科技创新解决气候和环境变化等问题的能力，增加科技创新的成本，并对国家安全造成严峻挑战。

值得注意的是，美国在学术研究领域泛化“国家安全”的做法也对美国科技事业造成了反噬效果，一项研究发现美国华裔科学家感到在美国不受欢迎，普遍存在恐惧和焦虑情绪，不愿申请联邦科研项目，很多华裔科研人员正在加速离开美国。

当前，美国民主和共和两党正在总统选举方面开展激烈竞争。但无论哪一党执政，都不会改变对华不信任的基本局面。美国对中国的安全叙事和威胁认知以及由此形成的竞争性和对抗性的对华战略基本不会发生实质性的改变。美国以“科研安全”为由加紧推进学术界的“脱钩”方向未来不会发生根本性变化。美国政府当前的“科研安全”政策处于不断调整、试错和完善的过程中，总体上呈现出一种由粗放到精细、由松散到统一的趋势，值得持续关注。

未来，可在以下几个方面加以应对：一是加强我国基础研究安全的政策应对研究。支持设立科学研究安全方面的课题，探索全局性、系统性和前瞻性的应对和解决方案。二是提高基础研究国际合作的水平。在多边框架下依托金砖国家、区域经济伙伴关系等机制，在双边框架下与法国等较为中立的科技强国加强合作，建立面向全球科研人员开放的高水平基础研究合作平台。三是强化基础研究顶尖人才梯队建设。优化签证政策，大力吸引基础研究领域国际科技人才来华工作。建立健全本土基础研究人才选拔机制。四是加强国际科学合作的合规教育。持续关注外国政府的国际合作政策及禁止性规则，为我国科研人员与其他国家开展双边合作提供政策指引，提升我国科研领域的风险防范能力。(作者：王保成 中国科学院文献情报中心副研究馆员，中国科学院大学经济与管理学院专任教师，理学博士；董瑜 中国科学院文献情报中心研究馆员，中国科学院大学经济与管理学院硕士生导师）