拜登政府拉美政策的特点及走向

内容摘要：

拜登执政以来，全面纠偏特朗普内外政策，对外重置美国外交战略，在拉美高举“美国归来”大旗，加大战略关注和资源投入，着重推行“民主善治”、治理移民、助力抗疫、帮扶复苏等议程，力求修复美拉关系。与此同时，拜登政府延续特朗普政府的排华思路，并将这一理念贯穿在对拉美政策调整全过程，变换手法破坏中拉关系、阻扰中拉合作。俄乌冲突爆发后，拜登政府变本加厉地排挤以中国和俄罗斯为代表的域外力量，谋求重掌后院。虽然拜登政府来势汹汹，且在缓和美拉对立情绪、修复西半球盟友体系方面有所进展，但受内外因素的制约，其重塑美拉关系的努力遭遇挑战，距离实现重振领导力和影响力、完全管控拉美的目标仍有较大差距。

拉美历来被美国视为后院，在美国的外交版图和全球战略中占据独特的地位。特朗普执政期间，美国推行新版“门罗主义”，其拉美政策展现出更公开的干涉行径、更浓厚的利己色彩、更明显的分化企图和更强烈的排外取向，激化美拉双方在经贸、关税和移民等多个议程上的新旧矛盾，导致美国在西半球的联盟体系关系出现严重裂痕，美拉关系弥漫对立和对抗情绪。拜登上台一年多来，重新组建拉美政策团队，重新认知和确定拉美在全球外交版图中的重要地位，其拉美政策从“美国优先”转向“美国归来”，“后疫情时代”美拉关系新格局逐渐清晰。本文拟梳理拜登政府上台后美国的拉美政策调整情况，评估其效果和影响。

一

2020年8月，美国国家安全委员会出台《西半球战略框架概述》，详细阐述了美国在西半球的战略目标、政策重点和现实挑战。文件指出，拉美是美国的近邻，与美国地理、经济和文化关系紧密，既是美国重要的原材料来源地，也是世界民主阵营的重要成员，对美国的国土安全和经济繁荣至关重要。文件强调，域内“独裁政权”、域外敌对国家以及跨国有组织犯罪团伙是当下美国在西半球的直接威胁。为此，美国在拉美地区的战略目标是保护国土安全、促进市场发展、支持民主建设、反制外部干涉和构建地区国家共同体。这份文件虽然出自特朗普政府之手，但相当程度上反映出较长一段时间以来美国政策界对拉美的主流看法和基本判断，被视作新时期美国对拉美政策的“白皮书”。基于此，结合拜登本人及其外交国安团队执政一年多来的政策宣示和实践，可以勾勒出拜登政府拉美观的总体思想和大致脉络。

首先，看重拉美的战略意义和地缘价值。拜登本人熟悉拉美事务，他在担任副总统期间曾16次造访拉美，包括“美拉平等伙伴关系论”、美国—墨西哥高级别经济对话、加勒比能源安全倡议、中美洲北三角繁荣联盟计划在内的多个政策构想、机制和倡议均出自拜登及其团队之手。2013年，拜登在出席美洲协会主办的第43届华盛顿美洲年会时明确指出，西半球对美国具有前所未有的价值和意义。在拜登政府上台后不久颁布的《临时国家安全战略方针》中，重申美拉关系的重要性，强调西半球是美国“生死攸关的国家利益”（vital national interests）。基于对拉美重要性的充分认知，拜登在竞选期间就设立专门的拉美政策顾问小组，延揽储备政策团队班底。执政一年之际，拜登启用了大批奥巴马政府拉美政策团队的骨干充实国安会、国务院、国防部核心部门的涉拉美岗位。这批人熟悉拉美事务，近年来借助“旋转门”行走政商学界，积累了丰富的人脉和经验，他们当中既有专业的决策咨询顾问，如国安会负责西半球事务的高级主任胡安•冈萨雷斯，也有长期从事外交实务的重量级外交官，如国务院负责西半球事务的助理国务卿布莱恩•尼科尔斯，还有从事拉美政策研究的智库学者，如国防部负责西半球事务的副助理国防部长丹尼尔•埃里克森和提名担任驻美洲国家组织大使的弗兰克•莫拉，为拜登政府重置拉美政策奠定了人事基础。

其次，认定特朗普的拉美政策乱政误国。2018年12月，尚未宣布参选的拜登在《美洲季刊》发表题为“西半球需要美国的领导”的文章，宣称其在8年副总统任内成功弥补美拉间的信任赤字，成功构建“基于责任、尊重和合作的美拉伙伴关系”，同时历数特朗普缺席美洲峰会、修边境墙、强加关税、讹诈盟友等种种劣迹，认为其所作所为加剧了西半球的民主倒退、腐败扩散和治安恶化，导致非法移民、跨境犯罪活动日益猖獗，严重损害美国的国家利益。在拜登政府看来，特朗普政府的拉美政策有三大败笔：一是蛮横霸凌的行事风格背离了美国对拉美的外交传统，撕裂美国在西半球的盟友体系，严重挫伤拉美国家与美国合作的积极性和主动性；二是以邻为壑的做派激化了美拉间长期存在的结构性矛盾，对拉美的抗疫和发展困境袖手旁观，一味向各国摊派管控移民和打击犯罪的责任，令一些国家心生抵触；三是发号施令强压拉美国家疏远中国的做法，不仅未能强化对拉美的掌控，反而令美国露怯。为拨乱反正，拜登政府在《临时国家安全战略方针》中提出修复美拉关系的政策思路，主张推行巩固民主良治、推动经济转型、积极应对气变、践行性别平等等政治议程，根除发展痼疾，助力后疫情时代拉美经济社会转型发展，构建“基于经济繁荣、安全稳定、保障人权的西半球伙伴关系”。

再次，关注拉美政治生态之变、秩序之变。拜登政府上台之际，正值新冠疫情对拉美的冲击由经济社会传导至政治层面，集中体现为政治不信任危机蔓延、政党碎片化加剧和新兴力量加速崛起。在此背景下，执政的右翼政府普遍压力骤增，而在野的左翼则趁势崛起，掀起新一波“粉红浪潮”。近年来，左翼已分别在阿根廷、玻利维亚、秘鲁、智利、洪都拉斯重新掌权，委内瑞拉左翼执政党统一社会主义党也在国会选举中大获全胜，拉美左翼呈崛起势头，其中不乏被美国贴上“威权”“民粹”标签的左翼力量，这极大触动了拜登政府的敏感神经。美国政客和战略界人士视拉美为“美式民主”的“示范田”，故而认为拉美左翼上台恰恰是“民主倒退”的标志，预示着美国民主制度和价值观感召力的持续衰弱。国务卿布林肯担忧地表示，拉美对民主制度的不信任感与日俱增，“西式民主在拉美正经历‘清算时刻’”。同时，他们认为拉美左翼暗含“反美基因”，担忧左翼掌权掣肘美拉关系发展。美国陆军战争学院战略研究所教授埃文•埃利斯表示，拉美从未像今天这样由反美及左翼民粹领导人主宰，美国在拉美的战略环境急剧恶化，呼吁拜登政府研拟应变措施，应对“未来十年甚至更长时间拉美被左翼主导的战略场景”。有鉴于此，防范“民主退潮”、遏制“威权回潮”成为拜登政府拉美政策调整的重要关注点之一。

最后，审慎对待域外力量在拉美的经营。早在2021年2月，美国务院发言人在接受拉美媒体采访时就表示，“中国是美国在拉美最大战略竞争对手”“限制中国影响力是美国在拉美的最大挑战”。毫无疑问，与特朗普政府强烈的排外取向一样，拜登政府对以中国、俄罗斯为代表的域外力量进入拉美也并无好感。但是，拜登政府又不愿效仿特朗普，将中美在拉美的博弈全面化、公开化、白热化，尤其不愿为了限制拉美同中国合作而开罪拉美，进而拖累美拉关系。拜登的头号拉美事务顾问、国安会高级主任冈萨雷斯直言，拉美不是“大国博弈的棋子”，美国也不“要求拉美在中美间选边站队”。如何在不损害美拉关系的前提下有效限制中俄在拉美的活动空间、确保美国在拉美各领域的主导地位，成为拜登政府调整美国对拉美政策的重要考虑。

二

自2021年下半年开始，拜登政府对拉美发起频密外交攻势。先是副总统哈里斯访问危地马拉和墨西哥处理移民危机，而后国务卿布林肯出席中美洲一体化特别峰会，集体会晤中美洲和加勒比国家外长，接着国家安全顾问沙利文率国安团队访问巴西和阿根廷，探讨数字经济、疫后复苏、5G等战略合作，期间还穿插中央情报局局长伯恩斯、国安会高级主任冈萨雷斯的“穿梭外交”。美国安全外交团队大批赶赴拉美，是拜登政府重新确立拉美的战略定位、构建地区战略布局、调试美拉关系的具体体现。总体看，拜登政府的拉美政策调整呈现以下特点。

（一）注重价值观引领塑造。一是聚拢盟友回归“价值观阵营”。价值观至上和“民主同盟”是拜登竞选时期旗帜鲜明唱响的外交理念，执政后成为拜登政府制定和推行外交政策的中心原则。西半球作为美国全球价值观联盟和盟友体系的重要板块，在特朗普政府时期遭遇仅次于欧洲的严重冲击，也因此成为拜登政府全面清理“特朗普遗产”的首要方向之一。拜登政府上台后，扛起意识形态外交和联盟外交的大旗，宣示回归以同盟为基础的传统价值观外交。在拉美，拜登明确表态支持“充满活力的、包容的、尊重公民权利的拉美民主国家”，致力于通过意识形态的共同语言重新聚拢“志同道合”的盟友，组建“西半球民主国家联盟”。为此，美国专门选择“民主表现上佳”的巴拿马、哥斯达黎加和多米尼加三国，成立“民主发展同盟”，致力将该组织打造成“拉美民主发展的样板”。在“全球民主峰会”闭幕式上，拜登盛赞“民主发展同盟”，称该联盟的成立“鼓舞人心”“将有效促进拉美提升透明度、保护人权”。俄乌冲突爆发后，拜登政府打着“民主对抗威权”的旗号，加快拼凑全球“民主阵营”的步伐，推动拉美盟友回归美国主导下的政治、经贸和外交体系。2022年3月10日，拜登隆重接待即将卸任的哥伦比亚总统杜克，并正式确认哥伦比亚为继阿根廷和巴西后美国在拉美的第三个“非北约主要盟国”,进一步构筑美国在西半球的同盟体系。

二是变换思路疏导非法移民矛盾。中美洲是非法移民、贩毒、走私和暴力犯罪的策源地，与美国内政高度关联，也因此成为拜登政府最关切的板块之一。早在竞选期间，拜登政府就提出《中美洲安全与繁荣伙伴关系计划》，该计划将中美洲非法移民产生的根本原因归结于治理缺失尤其是民主制度崩坏，承诺上台后对内推行移民制度改革，对外通过鼓励投资、减少贫困、改善治安、遏制腐败等途径助力各国提升治理水平和发展能力，进而实现源头治理。为落实该计划，拜登提出执政四年内安排40亿美元的配套资金。入主白宫后，拜登紧锣密鼓落实“根源治理”政策：一方面，停止全面修建美墨边界墙，重启“童年抵美者暂缓遣返计划”（DACA），并要求国会暂缓执行移民入境前须在墨西哥等候通知的《移民保护协议》以及入境前须先在“北三角国家”申请庇护的“安全第三国”协议；另一方面，在《中美洲安全与繁荣伙伴关系计划》基础上出台《美国解决中美洲移民问题根源的战略》，敦促中美洲国家政府解决民众关心的经济、腐败、人权、犯罪和暴力问题，使中美洲国家民众更愿意留在本国。总体看，拜登政府展现出解决移民问题的决心，在纠偏特朗普政策的同时，也尝试出台一些新政。

三是强行推广美式制度。为配合移民新政，拜登政府颁布《美国与中美洲加强接触法》，该法被视作中美洲版的《全球马格尼茨基人权问责法》，旨在有针对性地制裁萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯三国涉嫌参与贪腐、打压民主和破坏司法的人员。拜登政府借此积极介入中美洲地区的国家治理和民主运行，并在此基础上形成了“恩格尔名单”，陆续将美国认为涉嫌“重大贪腐和严重反民主行为”的官员列入名单并施加制裁。2021年7月，包括多名总统亲信、部长、议员、法官、检察官、市长在内的55名中美洲政要被列入“恩格尔名单”，引发中美洲国家强烈反弹。美国战略界普遍认为，与特朗普政府相比，拜登政府在践行民主、保护人权和打击腐败等善治领域对拉美国家提出了更高的标准和更严的要求，且将经济援助和治理水平挂钩，这是推行“源头治理”非法移民的配套政策，实际上是变相强迫中美洲进行制度改革。

四是继续打压激进左翼国家。拜登政府继续视古巴和委内瑞拉为“威权毒瘤”“独裁政权”，既不放松也不撤销特朗普施加的制裁措施，整体上仍保持高压态势，保留有限接触对话空间，对尼加拉瓜态度也日趋敌对。具体而言，对委内瑞拉，继续视马杜罗本人为“独裁者”，称马杜罗政府为“威权政权”、承认瓜伊多“临时总统”身份。对古巴，拜登政府不仅未兑现“重新评估古巴政策”的竞选承诺、续推奥巴马政府的美古关系正常化进程，反而强调“拜登不是奥巴马”，抓住古巴遭遇疫情和经济衰退的“脆弱时刻”，变本加厉接连策动圣伊西德罗运动、“7•11”大规模反政府抗议和“11•15”示威游行（未遂）等一系列颜色革命，还在经济、网络、舆论和外交等领域加码制裁力度，逼迫古共“作出根本性变革”，重新走上以压促变的老路。对尼加拉瓜，拜登政府公然插手尼加拉瓜2021年大选，出台《加强尼加拉瓜履行选举改革条件法案》干涉选举进程，拒绝承认奥尔特加夫妇当选的结果，指责选举沦为“哑剧”，敦促其释放政治犯，并出台一些列管控贷款、援助和侨汇的制裁措施，甚至威胁要将尼加拉瓜踢出《美国—多米尼加—中美洲自贸协定》。俄乌冲突爆发以来，尽管美国尝试对委内瑞拉和古巴政策作出调整，但其打压激进左翼国家的基本态度并未根本转变。

（二）加大资源投入和政策扶持。一是展示经贸让利姿态。拜登政府一定程度沿袭了特朗普政府“重返美洲”倡议的做法，向拉美国家宣传所谓“近岸外包”理念，即在美产业链、价值链和供应链回流本土过程中分流一部分到拉美，由墨西哥和加勒比周边等近岸区域承接相关产业，建立区域供应链跨国合作网络。作为“重返美洲”倡议的首倡者、前国安会西半球事务高级主任克拉韦尔－卡罗内出任美洲开发银行行长后极力宣扬“近岸外包”理念，他明确反对任何美欧企业在包括中国在内的任何亚洲国家投资“哪怕一美元”，呼吁他们首先考虑投资拉美。对拉美，克拉韦尔－卡罗内宣称近岸外包是拉美发展的巨大机遇,表示“只要拉美的制造业能取代中国向美国出口的特定10种商品的10%，就有望增加每年700亿美元的对美国出口额”。在2022年美洲开发银行的年会上，克拉韦尔－卡罗内透露美开行2021年全年斥资40亿美元推动“近岸外包”。对于长期处于不利贸易地位的拉美而言，拜登政府的让利姿态无疑吸引力十足。

二是将拉美作为“重建美好世界”倡议的试验田。拜登政府看到发展中国家在疫后复苏、吸引外资、改善基建方面有着强烈的需求，为此以“蓝点计划”、“美洲增长”倡议为蓝本推出全球基建倡议“重建美好世界”，聚焦气候变化、健康卫生、数字信息、性别平等领域的“新基建”，并将拉美和非洲作为试点地区。为向拉美国家推销该倡议，美国副国家安全顾问达利普•辛格专程对拉美展开“倾听之旅”，宣扬“重建美好世界”的“透明、环保、可持续”的理念，对标“民主善治”的美式标准，并强调该倡议“不止于投资计划”，而是能够助力拉美国家政府提高治理能力、完善投资监管体系和营商环境、改善国家财政状况，进而取代“一带一路”倡议的民主基建方案，获得一些拉美国家的欢迎。目前，相关项目已在巴拿马、哥伦比亚、厄瓜多尔等国落地。

三是加大经济发展帮扶力度。首先，政府发展援助的资金规模更大。美国国会研究局报告显示，拜登政府2022财年拟向拉美提供21亿美元的发展援助，其中主要援助对象包括中美洲8.6亿美元、哥伦比亚4.53亿美元、海地1.88亿美元、墨西哥1.17亿、委内瑞拉0.55亿及加勒比盆地安全倡议0.66亿美元。这是十多年来美国对拉美最大规模的援助计划，同比2021年大幅增长50%，其中对中美洲援助增幅更是高达53%。其次，开展援助的主体更多。除了国务院和对外援助开发署主导的官方发展援助外，拜登政府将私营部门、非政府组织、多边金融机构也纳入对拉美投资的大盘子，敦促其以“援助性投资”投向数字包容、粮食安全、清洁能源、劳工教育、公共卫生等中美洲国家的短板领域，配合实施源头治理。截至2021年12月，包括百事、嘉吉、万事达、微软、雀巢、中美洲伙伴关系（PCA）在内的私营部门和非政府组织已累计投资达12亿美元。此外，美洲开发银行等美国主导下的多边金融机构也积极参与其中。最后，援助的目的性更强。以疫苗援助为例，拜登政府将拉美作为“疫苗外交”的主场，以援助带动疫苗产业链、标准和技术走出去，积极布局远期拉美疫苗市场。2021年6月以来，美国不断加码疫苗和抗疫物资的援助力度，截至2022年3月底已向拉美29国捐赠近6500万剂新冠疫苗，期间一度成为拜登政府对外疫苗最多的地区之一。目前，辉瑞、莫德纳等美国主要疫苗厂商均已向拉美出口生产线，美拉疫苗产业链合作已初具雏形。

（三）变换手段排挤域外力量。对于中国和俄罗斯进取拉美，拜登政府表面上不再要求拉美国家选边站队，看似降低了同中俄在拉美正面对抗的风险，但实际以更具隐蔽性、迷惑性和破坏性的手段限制域外力量在拉美的影响，尤其将中国视为主要竞争对手，变本加厉进行全方位打压。一是打意识形态牌，制造政治隔阂。拜登政府对拉美宣扬中国是“不怀好意的外来者”，渲染中国和拉美“价值观不合”，将中国推向拉美的对立面。尤其是俄乌冲突爆发后，拜登政府强行将中俄捆绑并打入“威权阵营”，挑拨拉美疏远中国，谋求从根本上削弱中拉政治互信。

二是打舆论宣传牌，制造排华氛围。拜登政府沿袭了特朗普任内美国炮制的中国威胁论、殖民掠夺论和债务陷阱论，并在其基础上结合中拉关系发展新趋势、新领域，抓住抗击疫情、恢复经济、气候变化、环境保护等“政治正确”议题，发动国会、政府、智库、媒体、非政府组织等平台，指责中国“疫苗无效”“滥捕滥捞”“网络窃密”“逃避减排责任”，企图影响中拉合作的民意基础。

三是打规则标准牌，制造合作障碍。拜登政府将贸易、投资、援助的传统政策工具与“美式标准”相挂钩，逼迫拉美国家接受美方提出的环保、融资、劳工标准，要求拉美国家的监管制度体系向美国看齐，帮助拉美国家培训监管人才，为中拉务实合作设置规则和标准障碍。

四是打“台湾牌”，挑衅“一中原则”。一方面，紧盯台湾当局“邦交国”涉华动向，直接出面帮台湾当局“固邦护盘”。为稳住有意向中国大陆求援的巴拉圭、洪都拉斯等国，拜登亲自同巴拉圭总统通话，承诺优先供应疫苗；在洪都拉斯大选后，第一时间派副总统哈里斯率团访问巩固美洪关系，并许以规模可观的经济发展援助。另一方面，与台湾当局勾连撬挖中国大陆的建交国。拜登政府积极协助台湾当局渗透中国大陆在拉美的建交国，以“发展非官方关系”为名搞所谓的“外交插旗”，如支持台湾当局谋求在圭亚那设立所谓的“台湾办事处”。

三

相比特朗普政府自私自利、蛮横霸凌、简单粗暴的拉美政策，拜登政府战略上更重视、身段上更柔软、施政上更细腻，在缓和美拉对立情绪、修复西半球盟友体系方面进展明显，但距离其实现重振影响力、号召力、领导力，进而管控拉美的战略目标仍有不少差距，面临域内外诸多挑战。

从美国角度看，行之有效的政策工具捉襟见肘。

首先，价值观联盟外交越来越难以奏效。同特朗普政府利字当头的“利己式外交”相比，拜登推崇的价值观外交确实唤起了哥伦比亚、乌拉圭等传统右翼主政国家的共鸣，一定程度上舒缓了拜登政府同这些国家的纠纷和矛盾，在修复同拉美盟友关系方面成效较为显著。但应当看到，当价值观联盟内部面临牵涉成员国切身利益的重大决策时，往往陷入集体行动的困境。以俄乌冲突后的拉美右翼国家态度为例，哥伦比亚等国虽然高调力挺乌克兰、反对俄罗斯，但坚持不对俄实质性制裁。这充分表明，拜登政府引以为傲的价值观牌对拉美国家的驱动力有限，“西半球民主阵营”的成色存疑。对此，美国“美洲对话”学者玛格瑞特•迈尔斯表示，美国和拉美确实共享民主价值观，但价值观在拉美国家决策时的权重已明显下降，单纯依靠价值观已难以维持美拉盟友伙伴关系，“接受价值观指导是一回事，重大决策是另一回事”。

其次，经济红利有限且匹配度不高。拉美国家当前深陷疫情失控、经济失速、社会失序的多重治理困境，亟需直接投资、技术转移和产业升级等实实在在的发展帮扶。拜登政府表面抛弃“美国优先”，但改头换面的“中产阶级外交”却仍是优先国内，资源集中投向攸关中产阶级切身利益的国内议程，真正能拿出手同拉美国家分享的发展资源极为有限，再加上国内党争掣肘，一些既定的援助和投资承诺或落实困难，或走样变形，空心化、烂尾化严重，拉美国家对此颇有微词。最典型的例子就是美国主导下的美洲开发银行拟增资扩本，计划释放更大流动性助力拉美疫后复苏，却始终受制于国会迄今未敲定。相较美国国会两天就批准136亿美元的对乌克兰拨款援助法案，美国对中美洲40亿美元的援助项目却因“官僚主义”而停滞不前。

再次，拜登政府重金打造的“重建美好世界”和“近岸外包”与拉美国家的需求明显错位。“重建美好世界”所需资金很大程度上源于私营部门和多边金融机构，公共部门尤其是国际金融开发公司“只出工不出力”，且在投资领域上片面追求“高大上”和“政治正确”的新基建领域，再加上美国许诺的投资往往附加严苛的环保、劳工甚至政治条件，严重超出拉美国家的发展阶段，令拉美可望而不可及。而“近岸外包”则有“政治挂帅”的嫌疑，其按大国博弈的政治需求强行重构产业链和贸易圈，违背产业发展的客观规律，很可能增加北美地区经贸活动的总成本。2021年10月，美国战略与国际问题研究中心与彼得森国际经济研究所发布联合报告《供应链回流墨西哥：机遇与挑战》，认为墨西哥有条件成为美国近岸业务的最佳承接方，但恶劣的社会治安和单一的能源结构推高了产业回流的成本，现阶段还不足以吸引产业链回流。

最后，拜登政府强推的源头治理遭遇抵触，成效不彰。非法移民、跨境犯罪等问题的成因复杂，既有美国移民政策和法律漏洞的因素，也存在拉美国家的移民管控措施不严，但根本原因是美国和拉美国家之间严重不均衡的经济发展水平。拜登政府将上述问题的产生一味归结于中美洲国家的治理缺陷，本身就逻辑错乱，不仅如此，拜登政府还公开直接介入和干涉中美洲国家政府的国内治理，逼迫地区国家按照其划定的标准、要求和路径进行政治、经济、社会、司法等全方位改革，严重侵害各国主权、安全和发展利益，引发多国领导人反弹。危地马拉总统贾马太不点名指责美国，称危地马拉遭受某个强国的施压，并表示始终有外部势力试图干涉危地马拉内政，正越过危地马拉政府的底线；他还强调，国家再强大，也无权侵犯别国主权。危地马拉确实需要国际支持，但并不意味着任人摆布。正如哥斯达黎加前总统索利斯指出，中美洲的经济社会问题由来已久，有其复杂的历史和现实根源，仅仅靠外部援助无法解决，也难以阻止非法移民涌向美国，更何况拜登政府的援助还附加极其严格的条件，其源头治理策略只会重复数十年来的“失败努力”。美国海关和边境保护局的数据显示，拜登上台后，美国西南部边境非法移民数量持续飙升，2021年7月多达21.3万人遭拘捕，创有史以来单月最高记录，其中绝大多数来自中美洲国家，也表明源头治理成效极为有限。

从拉美角度看，对美国态度或更加审慎、戒备。当前，拉美正发生深刻复杂变化，主张加强独立自主和地区一体化的力量加强。一方面，拉美左翼政治力量正持续复出。当前，拉美左右博弈进入新常态，左翼政治力量经历此前蛰伏期开始发力，它们抓住右翼执政党腐败和治理不力的软肋，利用新冠肺炎疫情衍生的治理乱象激发民众的不满情绪，在2021年以来的新一轮超级选举周期中强势反击，先后拿下秘鲁、洪都拉斯和智利。民调显示，在2022年即将举行的巴西和哥伦比亚大选中，巴西劳工党候选人卢拉和哥伦比亚人道运动候选人佩德罗呼声极高，胜选概率较大，左翼有望在拉美收获更大政治成果，地区政治生态或朝“左进右退”方向加速演进。另一方面，地区一体化进程加速重启。新冠肺炎疫情引发的区域性发展困境促使拉美国家抱团取暖、共克时艰，左翼回潮更是为拉美一体化带来新的政治契机，一度偃旗息鼓的拉美和加勒比国家共同体及美洲玻利瓦尔联盟重新焕发生机。2021年内，拉共体先后举行外长会和领导人峰会，宣布结束为期3年的沉寂期，重新激活地区一体化进程，并就机制建设、团结抗疫、疫后复苏、应对气变等前途命运问题形成广泛政治共识和行动合力，还取得打造医药器械和疫苗产业链、成立拉美航天局等系列务实合作成果。同年，美洲玻利瓦尔联盟举办第20届峰会，与会的成员国领导人高举团结和一体化大旗，呼吁拉美国家走独立自主的发展道路。

拉美左翼历来追求外交独立自主，倾向于与美保持距离。而此轮崛起的新左翼虽然不同于传统左翼，在对美态度上相对积极、务实，但相较此前掌权的右翼执政党立场明显回缩，与美务实合作也更加审慎、戒备。与此同时随着地区一体化重启，拉美左翼整体呈现抱团取暖、联合自强之势，“脱美”“离美”的苗头逐步显露。在拉共体峰会上，多国领导人集体谴责拜登政府的拉美政策和现有的泛美体系。如墨西哥总统奥夫拉多尔号召各国捍卫国家利益、拒绝沦为大国“附庸”“仆从”，要求美国以“相互尊重取代封锁和不公正的待遇”“平视拉美”，建立“新的、充满活力的美拉关系。玻利维亚总统阿尔赛抨击美洲国家组织过时而无用、打着捍卫民主的旗号破坏民主原则，多国领导人提出以拉共体取代美洲国家组织，建立类似欧盟前身欧洲经济共同体的“拉盟”。毋庸置疑，无论是传统左翼还是新左翼，都不甘被拜登政府管控，未来势必成为拜登政府推行拉美战略的重要政治障碍。

从大国博弈角度看，美在拉美同中俄战略对撞的风险显著上升。从美俄较量的层面看，俄罗斯总统普京历来将拉美视作构建多极世界的重要依托力量和对抗美西方压力的地缘杠杆，近年来以军事合作为支撑，以左翼国家为支点，以军贸、能源、科技合作为纽带，不断加大对拉美投入，使冷战后一度中断的俄拉关系加速升温，令美如鲠在喉。俄乌冲突爆发前，俄一度放话“不排除向古巴和委内瑞拉部署军队”，巴西总统博索纳罗和阿根廷总统费尔南德斯不顾美劝阻执意访俄，凸显俄经营拉美收效明显。但俄乌冲突后，俄在道义上国际声誉明显受损，经济上遭受重创，对乌克兰的特别军事行动遭到不少拉美国家不同程度的谴责和反对。可以预测，短期内俄拉关系或有所降温，俄在拉美战略收缩的可能性较大，美俄在拉美的较量有可能进入“美进俄退”的新阶段。但也应看到，在美俄较量升级、矛盾加深的大背景下，俄不会轻易放弃拉美，反而会进一步强化与古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜等左翼国家关系，通过打“后院牌”策应对美斗争，美俄在拉美对抗冲突的可能性加大。

从中美博弈的层面看，美国和拉美意识形态相近，社会制度相似，在安全、移民、金融等领域牢牢攥住拉美的命门，而中国拥有的则是局部的、增量的优势。中国没有挑战美国在西半球主导地位的意愿，拜登政府的担忧和顾虑不是误判就是臆想。但俄乌冲突爆发后，美国的不安全感急剧上升，开始审视西半球的地缘政治安全环境，美国国会两党、军界、商界、媒体和政策界人士“排挤俄罗斯、打压中国”的声音高涨、调门提高，拜登政府也摆出战略摊牌的架势，欲展开一场全政府、全方位、全领域的排华行动。2022年3月初，拜登新任命的美国南方司令部司令劳拉•理查德森在向众议院军事委员会提交的年度态势报告中将中国、新冠肺炎疫情和气候变化列为美国在拉美面临的三大战略威胁，妄称中国以经贸项目为杠杆伺机在拉美扩张军事存在，认为未来拉美将成为中美全球战略竞争的“前线战场”之一。理查德森的特别助理兼撰稿人利兰•拉扎鲁斯在《外交政策》网站发文附和“军事威胁论”，呼吁拜登政府应在俄乌冲突之际认真审视周边安全环境，尤其是要反制“中俄在拉美日益增长的军事威胁”，以备不虞。

同特朗普相比，拜登政府或许有意愿管控与中国的竞争，但在政治斗争尤其是选举政治的拉扯下，其战略回旋的余地越来越小，中美在拉美正快速滑向战略对抗。美洲峰会召开前夕，美各界掀起新一波排华反华声浪。2022年3月31日，美国会参议院外委会举行中拉关系听证会，其间美参议员及美国务院、国际开发署、国际开发金融公司的负责人称，中国通过“一带一路”倡议、虚假信息宣传、操纵监控电信设备等手段，损害拉美国家经济发展利益，威胁地区民主自由和安全，美方将通过举办第九届美洲峰会予以抵制。美国国际共和研究所的一名学者也公开撰文表示，“美洲峰会是拜登政府挑战中国的绝佳机会”。美国生硬地将中国与美洲峰会胡乱挂钩，充分表明美国对拉美的认知已完全被“排华”所裹挟。美国智库华盛顿拉美事务办公室学者亚当•艾萨克森就认为“拉美正迎来大国竞争时代”。甚至有美国学者预测，随着中美、俄美全球博弈趋于白热化，拉美极有可能成为“新冷战”的重要战场之一，甚至不排除再度沦为对抗的桥头堡。

结语

在拜登政府执政一周年的白宫新闻发布会上，拜登重新定位美拉关系，明确表示拉美不是美国的“后院”而是“前院”，并公开承诺“不对拉美指手画脚”。这一表态看似重申终结门罗主义，但并不意味着美国不再看重其在西半球的主导权和影响力。应该看到，拉美是美国必争必保的“战略腹地”，拜登政府的拉美政策调整提出了一些新政策、新主张，但也继承了奥巴马的“美拉伙伴关系论”，注重放下身段同拉美国家打交道，而在对待域外国家的态度上，又传承了相当一部分特朗普留下的政治糟粕，不断推升和激化地缘博弈态势，可谓杂糅了21世纪以来多届美国政府的拉美政策。上述变与不变的背后，反应出其维系和拉紧民主、经贸、安全三大纽带的政策努力，表明其终极目的仍然是将拉美纳入美国划设的战略轨道，实现对拉美全方位的管控。尽管面临国内的资源和政治束缚、拉美的“左进右退”、联合自强的势头及大国博弈升级的诸多挑战和风险，拜登政府仍将持续加大对拉美的经营，掌控拉美、排挤中俄的出发点和落脚点将更加鲜明。

2022年6月，美国将于洛杉矶主办第九届美洲国家首脑会议，这是自1994年首届峰会后首次重回美国本土，也将是继特朗普缺席2018年利马峰会后美国领导人再度出席的首届峰会，兼具外交姿态和战略宣示意义。可以预见，拜登政府将以主办本届峰会为契机全面系统地论述其拉美战略，并围绕民主良治、应对气变、移民治理、包容增长等热门议题释放政策红利、强化利益捆绑、打压左翼声势、对冲中俄影响。但正如美国政治学家霍华德•威亚尔达所言，“美国愿意为拉丁美洲做任何事情，就是不愿意了解它……拒绝按照拉美的方式了解拉美，这是致命的”。只要美国不放弃利用干涉手段管控拉美，无论拜登政府倾注多少精力、投入多少资源、排挤域外国家到何种程度，拉美都不会如其所愿，美拉关系始终将呈现控制与反控制、干涉与反干涉的特点。（作者：严谨 中国现代国际关系研究院,拉美研究所助理研究员）