“全球基础设施伙伴关系”的意图与前景

6月26日，美国总统拜登在七国集团（G7）峰会上宣布，G7正式启动“全球基础设施伙伴关系”倡议（the Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII），计划未来五年筹集6000亿美元，在全球开展基础设施投资建设。自2018年来，西方多国“你方唱罢我登场”，不断提出基础设施建设相关倡议。最新提出的PGII与过去的倡议有何异同？其战略意图与落实前景又如何？

2022年6月26日，西方七国集团（G7）峰会在德国巴伐利亚州举行。

美国主导提出，G7集体启动

PGII倡议是由美国主导提出，在G7峰会上以集体形式正式启动的全球基础设施投资计划，其目标是为发展中国家基础设施建设筹集资金。在6000亿美元的筹集计划中，一部分资金将由成员国政府财政支出，其余的大部分G7将动员大量私营部门投资，并寻求从其他“志同道合”的伙伴、多边开发银行、发展融资机构、主权财富基金等渠道调动资本。

PGII投资建设的四个优先领域分别是气候与能源安全、数字联通、性别平等和卫生系统，美国将此视为“定义21世纪下半叶”发展方向的关键。具体来看，气候与能源安全领域的重点是具有气候复原力的基础设施开发、清洁能源供应链、能源开采、技术拓展等；数字联通领域侧重于发展、扩大和部署信息和通信技术（ICT）网络和基础设施，促进数字社会开放和网络安全；投资性别平等则是致力于改善妇女参与经济、获得健康的机会，推进性别公平；卫生系统建设的重点在发展和升级基础设施，包括在疫苗制造、疾病监测、卫生服务和工作者能力等方面进行投资。

西方关注逐渐集中于基础设施领域

西方对发展中国家的资金投入长期集中在“民主”“赋权”等“软领域”，但近些年，西方却普遍表现出对基础设施领域的关注。以特朗普上台为分水岭，西方在美国带动下不断抛出基础设施建设合作倡议。特朗普政府在“印太战略”中提到美国将聚焦基础设施、能源和数字经济，并于2018年宣布注资600亿美元成立国际发展金融公司，通过公私合作模式寻求推动“印太”地区基础设施开发。2019年美国又联合日本、澳大利亚发起“蓝点网络”计划，试图打造基础设施评估认证标准。拜登上台后，美国延续了推动基础设施建设的势头。2021年6月，拜登在G7峰会上发起“重建更美好世界”（B3W）基建计划。

美国的盟友们则紧随其后，2021年11月英国宣布改组成立英国国际投资公司（BII），以绿色基础设施和数字基础设施为重点投资领域；12月欧盟委员会宣布了一项规模3000亿欧元的“全球门户”基建投资计划，聚焦数字、卫生、气候、能源等领域；今年5月英国又发布全新《国际发展战略》，承诺到2025年每年筹集80亿英镑落实“英国投资伙伴关系”。日本则早在2015年就已提出“高质量基础设施伙伴关系”。日本将这一基建合作计划作为“建设自由与开放印太”的关键举措，目前已有大批基建项目在东南亚和南亚等地区落地。岸田上任后继承了安倍的“政治遗产”，多次强调要对“印太地区”加强基础设施硬件与软件投入。

此次启动的PGII倡议则是G7在当前疫情大流行和俄乌冲突这一全新国际形势下，做出的集体应对方案，展现出发达国家尤其是美国重返多边机制领导核心、强化基础设施竞争力的决心。

PGII并无新意

G7去年高调提出B3W计划后并未有实质性进展，此次提出的PGII可视为B3W的“延续”或“替代”。与B3W计划“光说不练”不同，PGII不仅设定了明确的筹资目标，G7成员国还“认领”了各自任务：美国出资2000亿美元，欧盟3000亿欧元，日本650亿美元。美国白宫也发布了《PGII备忘录》，对国际发展署（USAID）等政府部门及千年挑战公司（MCC）、国际发展金融公司（DFC）和进出口银行等机构做出了明确分工。G7这次看似“来真的”了。但结合2018年以来美西方提出的一系列基础设施援助与投资举措之后的实际表现来看，G7此次提出的倡议到底能在多大程度上变为现实，依然要打个问号。

实际上，PGII并无新意，只是将G7国家此前宣布的基建计划“整合打包”。根据目前披露的项目清单，美国是将现有的项目塞进了PGII计划。而欧盟承诺的3000亿欧元恰好是其基建计划“全球门户”的目标金额。日本承诺五年对PGII贡献650亿美元，也与其现有基础设施援助规模相当。另外，预计PGII倡议还将沿用西方近年形成的基础设施合作老模式。一方面，依托多方联合融资，分摊成本和风险。据美国公布，PGII在全球已启动几十个项目，大部分都是美国机构与他国援助部门、国际组织或金融机构共同注资参与的。另一方面，大力吸引私营资本介入。由于西方援助易受经济和疫情影响陷入疲软，未来五年唯有极力吸引私营资本介入，6000亿美元的承诺才不会沦为“空头支票”。

意图重新界定“游戏规则”

近年来，西方参与基础设施建设的“潮流”此起彼伏，看似其热衷在发展中国家参与基建，实则意图通过广泛参与来建立一套“民主国家”的基础设施方案，重新界定全球基础设施建设的“游戏规则”。西方语境下的基础设施包括硬件和软件，长期以来硬件并非其长处，软件才是其发力点。加强对发展中国家相关法律法规、治理能力、项目流程与标准的软性投入，并在数字、可再生能源、医疗卫生等前沿领域提供基础设施支持，将是西方重塑基础设施规则的关键。

PGII目前虽然作出了美好承诺和细致计划，但其落实还面临巨大障碍。首先，财政在多大程度上撬动更多投资并非仅凭政策指导就能实现，还要看逐利的私营资本对发展中国家的投资兴趣和信心，而当前在全球疫情与俄乌冲突的影响下，私营投资更趋谨慎。加之美欧面临国内基础设施重建压力，对外投资缺乏民意基础与足够的资源。其次，PGII附加了政治条件，这种以输出价值观为目标的“居高临下”的基础设施模式，根本上无法赢得发展中国家认同。最后，美西方并非铁板一块，有着各自的发展战略，各方都希借基础设施投资推动本国企业的国际竞争力，西方内部竞争与分歧或将加剧。

总体来说，西方对发展中国家的基础设施建设正在强化意识形态色彩，更加趋于“政治化”。然而，发展中国家的基础设施建设虽然面临巨大缺口，但大部分发展中国家并不乐于因此而选边站队，G7推广所谓“标准”的道路也注定难以顺利。（作者：姚帅 商务部研究院国际发展合作研究所副主任、副研究员）