“印太经济框架”：顺利完成前景渺茫

“印太经济框架”的战略意图和前景

“印太经济框架”作为美国“印太战略”的经济支柱，服务于整个“印太战略”。随着中国经济实力的日益强大，美国认为，“中美竞争不可避免地上升为决定未来国际局势的关键因素”。为了保持中美经济实力的差距，美国想方设法拖住中国追赶的步伐。通过建立“印太经济框架”，美国企图在数字经济、劳工和环境等重点领域制定规则和标准，以及在亚太地区建立排他性的供应链系统，将中国排除在外，以实现美国的战略意图。

对于“印太经济框架”可能对中国造成的影响，中国应未雨绸缪、对症下药，最大限度降低其可能造成的冲击。

  ——编者手记 

“印太经济框架”（IPEF）是拜登政府在亚太地区重磅推出的经济合作框架。拜登政府试图通过这一框架，拉拢一些与美国有共同价值观和兴趣点的国家，在与国际经贸合作密切相关的领域形成共识，借此扩大美国在国际经济舞台的影响力。但是，要实现这一目标恐怕不易。

在推进“印太经济框架”过程中，美国政府的行为是否会造成对WTO体系的破坏，引发了人们普遍担心。图为2022年4月12日，尼日利亚世界贸易组织总干事奥孔乔在瑞士日内瓦召开新闻发布会，向媒体介绍世贸组织2022～2023年的贸易预测。

可能导致成员方违背WTO承诺

首先，从机制设计上来看，在美国政治极化的背景下，拜登政府为了不受制于国会，没有将IPEF以自由贸易协定（FTA）的方式予以推出，而是采取了模块谈判的形式，这使得IPEF相应难以享受FTA相关的权利。事实上，作为全球多边经贸机构，世界贸易组织（WTO）强调最惠国待遇原则，要求各成员之间不应采取歧视性的贸易做法，也就是原则上不应对WTO成员给予不同的待遇。但是，在WTO成立之初，WTO专门认定各成员方参与的区域贸易安排，包括区域贸易协定（RTA）和FTA，可以例外处理。如果协定被认定为RTA或FTA，作为参与方的WTO成员不会因为在RTA或FTA中给予其他WTO成员特殊的优惠（例如更低的关税）而违反自身的承诺。然而，由于IPEF的自我界定不属于FTA，这也就意味着IPEF如果制定了更优惠的待遇，则可能导致各方对WTO承诺的违背。

其实，协定是否属于FTA虽然由各成员方按义务向WTO秘书处通报，但其评价标准比较客观和明确。FTA应覆盖较为全面而广泛的领域，而不应该仅在少数领域约定参与方的权利与义务。由于IPEF不涉及关税减免，在贸易投资领域的关注点也相对片面，因而不太可能被WTO认定为FTA，并获得WTO的例外待遇。

特朗普执政时屡屡置国际规则于不顾，以维护美国利益和所谓公平贸易为由头，采取单边行动方式到处施压，拜登政府上台以后，其主要贸易官员在各个场合均表达了维护国际规则的意愿，并以此作为与欧盟等国家开展合作的基础。但如果在IPEF推进过程中，拜登政府的行为造成了对多边经贸规则体系的破坏，这不仅会改变各方对拜登政府的认识，还容易引发人们对WTO未来的担心，打击人们在刚刚结束的WTO第12次部长级会议（MC12）上建立起来的不多的信心。

IPEF更多体现美国利益，落成实际有很大难度

其次，拜登提出的IPEF缺乏实质性的内容和参考模板，只是从美国的角度出发提出的一些想法，要把这些想法落成实际的国际贸易协定有很大难度。

如果IPEF只是喊喊口号，在权利和义务上不加以明确很容易，但这样IPEF就变成了愿景，缺乏可操作性。要想真正实现IPEF提出的目标，则需要有约束力和具体的内容，以及检查和奖惩机制。不过这非常难，因为IPEF提出的目标只是从美国视角出发的，与其他成员的目标和利益未必一致。例如，IPEF颇具雄心地提出要各方在供应链领域做出全球首个承诺，以增强经济的韧性，并保护美国家庭不因供给终端的变化而受价格高涨的冲击。按照这一表述，“印太经济框架”仿佛变成了“保护美国利益”的框架。为了实现这一目标，推出的相关举措倒是很实——建立早期预警系统，绘制关键矿产供应链的地图，提高主要部门的可追溯性，并合作推进生产的多样化布局——只是不知道关键矿产供应链、主要部门等是不是都以美国为主，从美国视角加以判定？更不知道其他国家是否同样需要这些矿产资源，且在美国短缺的时候愿意以便宜的价格向它提供？

再如，IPEF确立了实现经济相互连接的目标，包括追求数字经济的高标准互联互通，在跨境数据流动和数据本地化存储上确定规则等，但这一目标与IPEF的多数成员的国内法律法规和市场态度并不相符。比如韩国虽然未对跨境数据流动采取否定的态度，但它在2020年至2021年间连续三次修订《个人信息保护法》，以强化个人信息保护，其关切点显然与美国不同。作为IPEF机制中经济发展水平相对较高的国家尚且如此，其他发展中经济体对跨境数据流动对本国经济和企业冲击的担忧可能更为严重。如果要实现美国所提出的目标，各国就需要在推动协定谈判的同时完成国内的立法修订或进行新的立法，而这一措施可能会在各国国内遭遇反对。

效力和时效期让人担忧

正是上述原因，决定了IPEF的未来很难乐观。拜登政府或许吸取了奥巴马政府当年推动《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的教训，想用不那么实在的协定打马虎眼，给予参与方更多的灵活度。但在IPEF各成员方实际利益并不一致甚至对立的情况下，协定恐怕很难达成。

即便经过千难万险各方终于达成协定，其效力和时效期也并不让人放心。协定不通过立法机构的审核，意味着其效力只由行政令提供保障和支持，这使得参与谈判的政府任期对协议的有效期将产生决定性影响。拜登政府的首届任期拟于两年后结束，其他国家本届政府任期甚至可能更早结束，这就提出了一个非常实际的问题：如果下届政府上台，这一协议还是否有效？

一段时间以来，全球经济面临的挑战明显上升，不少国家的社会压力进一步增大，这给一些国家反对党上台提供了更多空间。在经济下行期，政府换届的概率往往更高，这种变化会进一步缩短依赖于行政令IPEF的寿命。（作者：周密 商务部美大所研究员）