超越生物防御：“两用性”安全叙事与美国生物技术政策的演进

内容提要：生物技术对人类社会的进步既有巨大推动作用，也有巨大的潜在风险，这种现象被称为生物技术的“两用性”。自九一一事件后，美国政府开始对生物技术“两用性”概念进行话语操弄，形成了一套独特的安全叙事，也推动了美国生物技术政策的演变。从小布什政府到拜登政府，在“两用性”安全叙事下的生物技术具有了多重的安全效应，并逐渐形成了生物技术政策领域防御性与竞争性的两种目标。从理论逻辑上看，此种防御性目标与竞争性目标之间存在着明显的矛盾，这揭示了在当前大国竞争的背景下，美国霸权逻辑已经开始侵蚀正常的决策理性。从实践上看，为了维护霸权，美国的生物技术政策已经逐步超越其生物防御战略，企图采取科研“脱钩”和加强军事化投资的方式来打压竞争对手，以此维持美国的生物技术领导地位。新兴生物技术的发展功在全球化、利在全人类。美国霸权逻辑下的政策行为是违背科研发展规律的，必将遭到客观现实的严厉“回击”，这对美国自身的生物技术发展和全球的生物安全都将带来严重的负面影响。

21世纪以来，以基因编辑为代表的前沿生物技术不断获得重大突破，“现代生物技术将对国家安全产生全方位的影响”已经成为美国政府的共识。在这一背景下，“两用性”成为将生物技术与国家安全联系起来的一个重要概念，通过不断强调生物技术具有“两用性”，美国将行政权力渗透到科学研究领域。从美国生物技术政策实践来看，安全叙事是自小布什以来，历届美国政府生物技术政策形成过程中的重要因素。安全叙事如何进入美国生物技术政策的决策和实施过程，如何影响美国相关政策目标的选择，这具有重要的研究价值。特别是在当前中美竞争日益激烈的背景下，需要进一步从理论上明晰生物技术的安全效应及其形成机制，从而对美国未来生物技术政策的发展形成一个合理预期，以便形成有针对性的应对措施。

一、问题提出与已有研究评述

科学技术在促进人类社会发展的同时也能构成安全威胁，学术界将科学技术的这种特性称为“两用性”（dual-use）。“两用性技术”（dual-use technology）概念最初特指那些同时具有现实或潜在的军事和民用用途的技术。美国国会在《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》中第一次对“两用性技术”明确定义：“两用性技术”是与产品、服务、标准、加工或采购相关的，能够分别满足军事应用和非军事应用的产品、服务、标准、加工和采购。2004年，美国国家科学研究委员会（NRC）再次明确：“在军备控制和裁军的用语中，所谓‘两用性’技术，是指既可用于民用，也可用于军事目的的技术”。西方学界也将那些“具有民用和军用共同用途的”研究或科学定义为“军民两用性”技术。冷战结束后，军事项目促进了民事应用，军事科学和民用科学之间的交流备受正面鼓励，最初的“两用性”概念在国家安全层面并不是一个负面的词汇。

在生物技术领域，1972年签署的《禁止生物武器公约》就已经认识到 “两用性”概念的重要地位，在公约文本以及20世纪80年代进行的六次审查会议记录中，都已经含蓄地使用了“两用性”概念。2001年美国九一一事件后，伴随着公众对生物恐怖袭击的担忧，生物技术“两用性”问题迅速成为美国重要的国家安全议题。2005年美国成立了国家生物安全科学顾问委员会，负责监管具有威胁的“两用性”生物技术，并对威胁美国国家安全的生物研究进行界定。该委员会率先提出了“受关注两用性研究”（DURC）的概念，即“基于目前（知识）的理解可合理预期某种生命科学技术所提供的知识、信息、产品或技术可能会被直接误用，从而对公共卫生、安全、农作物及其他植物、动物、环境、物资，甚至国家安全造成广泛的潜在风险”。在这一概念框架下，15种有毒物质和7种类型的实验被列为“受关注两用性研究”管辖，相关研究在获得政府资助与成果发表时需要进行严格的安全审查。

在生物技术风险研究领域，既有研究大多聚焦于讨论如何界定与识别生物技术“两用性”，以及如何评估这些技术的潜在安全风险。国外学者更关注生物研究的科学伦理，重点关注如何在保证科学研究自由的条件下控制生物技术的潜在风险，并努力证明现代生物技术的风险是可控的。国内的研究则主要集中于阐释合成生物学和基因改造等前沿生物技术因潜在的滥用或泄漏而导致的生物安全威胁，以及由此对全球生物安全和国家安全治理带来的挑战。在此基础上，国内学者开始进一步针对“两用生物技术”政策展开研究，部分学者倾向于采取更为狭义的生物技术“两用性”，即“军民两用性”，在国际军控与防扩散理论的框架内对生物技术的监管理论与政策实践进行研究。另一部分国内学者更专注于研究国外生物技术监管政策，并为中国的“两用性”生物技术政策出谋划策。当前学术界围绕生物技术“两用性”议题，在生物技术的风险特征、治理措施、生物安全影响以及对中国生物安全治理的启示等诸多方面取得了不少进展，但较少通过这些研究揭示“两用性”议题本身的安全和政治效应。这些研究难以揭示为何在诸多潜在大规模杀伤性武器技术中，被冷落很久的生物技术突然受到异乎寻常的重视，又为何在诸多技术“两用性”问题中，唯有生物技术“两用性”及其相关政策引起广泛争议。本文认为“两用性”本质上是一种安全叙事，部分研究直接将生物技术与生物安全等同起来，忽视安全叙事这一重要建构过程，使得难以在把握“两用性”问题本质的基础上解读生物技术政策并分析其未来走向。

首先，美国生物技术“两用性”概念的提出及其内涵的演变是一个政治过程。美国政府有不干涉基础科学研究的传统，2009年美国发布的第13526号行政命令规定，与国家安全没有明显关系的基础科研信息不予保密，如果要对基础研究信息展开监管则必须对所有的研究进行分类。因此美国政府如果想要监管生物技术，就必须先定义一个与国家安全有关的科学研究类型，而“受关注两用性研究”概念的提出正是为解美国政府的燃眉之急，为合法获得科学研究的治理授权所作出的政治行为。

中国学者对此研究更多侧重于生物技术的自身因素分析，相对忽视对生物技术“两用性”议题的本质及其背后政治动因的探索，很多研究只是对前沿生物科技的特征进行细致分析，并列举其潜在的安全风险。例如，刘冲和邓门佳从新兴生物技术发展对全球安全治理的影响出发，详细阐述了新兴生物技术对国际格局和全球安全环境的颠覆性影响。薛杨和俞晗之则进一步地列举了大量前沿生物技术可能潜藏的安全威胁，分析了世界各国在生物技术监管中存在的疏漏。这些研究对生物技术的安全风险进行了详尽梳理，但围绕技术本身推演的客观风险的分析多，而解释客观风险是如何转变为“主观”安全问题的分析少。生物技术的潜在风险是一个科学技术问题，生物安全则是一个政治问题，如果忽略两者的差异无法揭示出生物技术“两用性”问题的本质。

其次，现有国外研究虽涉及安全化理论，但无法解释政府是如何将安全化的成果转化为具体政策实践的。这些研究大多围绕着科学伦理展开，研究主要聚焦于政府对“两用性”的治理可能会妨碍知识的合理流动。西方学者们将“两用性”视为一种科学伦理问题而非国家安全议题，他们对严厉的政府监管普遍采取谨慎态度，大量研究试图利用“成本—效益”分析证明，过分严格的政府监管并不能取得良好的治理成效。这些研究忽视了生物技术“两用性”议题形成的社会过程。如果单纯地将美国生物技术政策视为技术或伦理问题进行研究，则既不能解答生物技术的安全效应是如何产生的，更不能厘清生物科技发展与生物安全两者之间内在的关系。

最后，既有研究对美国生物技术政策与国家安全战略关系的分析有限。国外学者对生物技术安全的研究普遍集中探讨新兴生物技术的滥用与谬用问题，他们认为生物技术“两用性”问题的出路在于广泛利益相关者共同承担治理责任。国内学者则更倾向于将生物技术“两用性”问题视为生物武器扩散的衍生问题。部分研究认为，生物技术的“两用性”使生物武器军控体系难以准确定义生物技术研究的性质，更难以监管生物武器的研究及危险生物技术的扩散，因此生物技术政策应侧重于改革现有的监管机制。虽然生物技术“两用性”概念起源于国际军控，但是当前美国在生物技术领域的安全关切早已超越了国际军控范畴，新兴生物技术在更为广阔的范围内影响着美国国家安全战略。针对生物技术“两用性”问题的研究，应该将美国国家安全战略需求的变化纳入其中，理解 “两用性”安全叙事演化的本质。

综上所述，本文认为生物技术“两用性”议题在美国已经由一个客观技术风险问题转化为国家安全议题，这种安全化过程使得这一问题的主观性大大增加，美国政府为了在生物技术政策上获得更大的灵活性，不断利用这一概念赋予生物技术不同的安全效应。值得强调的是，针对安全化的研究不应被简化为单纯的言语行为，生物技术“两用性”的具体文本意义和构成话语才是建构其安全图景的核心。安全化是建立在日常实践中的，它不是通过某些特殊言论、行为和事件来创造的。因此，生物技术“两用性”安全叙事是我们理解美国生物技术政策的核心，我们要通过对叙事内容及其发展脉络的研究，才能理解美国生物技术政策演进逻辑，解读当前政策形成的动因，并一窥大国竞争背景下美国未来生物技术政策的走向及对全球安全造成的冲击。

二、美国生物技术“两用性”安全叙事

理论上，安全化现象是一个“指涉对象”（客体，Referent Object）不断地被“主体”或施动者（Securitizing Actor or Agent）建构存在性威胁（Existential Threats）的过程；同时又是一个主体通过安全化动议（Securitizing Move），不断地说服“听众”（Audience）接受并形成共识的过程。通过这种认知转化，“安全化”主体将威胁描述成无法用常规方式应对的紧急情况，以此来获得超越常规的权力，按照国家安全的逻辑推行相关政策。

在非传统安全领域，“客观安全”逐渐转向“主观安全”，新兴技术发展所构成的风险经常会被纳入安全叙事。依托这种安全叙事，政府将非安全概念框定到安全结构中，建构出“存在性威胁”。早在20世纪70年代，“阿希洛马会议”的召开和《重组DNA研究准则》的发布，标志着现代生物技术谬用风险已经引起了科学界的高度重视。鉴于现代生物技术蕴含的潜在风险，美国政府也采取了相应的监管措施。这段时间，生物技术风险很大程度上属于一个被不断评估的科学议题，生物技术尚未被建构成一种明确的“存在性威胁”，对这一问题的讨论很大程度上是一种“技术叙事”。九一一事件之后的一系列生物恐怖袭击事件，使得生物研究被纳入国家安全视野中，成为一个重要的国家安全议题。在这一转变过程中，“两用性”安全叙事扮演了重要的角色，成为推动美国生物技术政策发展的重要因素。此后，随着基因编辑等新兴生物技术的不断成熟，在客观技术环境与主观安全认知合力下，生物技术“两用性”安全叙事的外延与内涵不断拓展，伴随着大国技术竞争的日趋激烈，逐渐由现实安全向战略安全延伸。

（一）生物恐怖袭击叙事下生物技术“两用性”议题的正式提出

2001年美国九一一事件后不久，七个装有干粉状炭疽孢子的信封被送达几个媒体机构及美国参议员汤姆·达施勒（Tom Daschle）和帕特里克·莱希（Patrick Leahy）的办公室。这些信件导致了22例炭疽病例，其中5例为致命的吸入性感染，美国五个主要的邮局因受病菌污染而关闭。炭疽邮件袭击事件引起了美国公众的广泛关注，推动了生物技术被用于恐怖袭击安全叙事的产生。

炭疽事件发生后不久，美国科学家联盟（FAS）前主席亨利·凯利（Henry Kelly）于2003年7月在《纽约时报》的评论中指出，任何生物研究或生产场所都有可能被用于邪恶目的，某种程度上，生产挽救生命的疫苗研究室和生产毒素的实验室之间的区别非常小。小布什政府也多次表示，新兴生物技术很可能落入“不稳定国家”或者恐怖分子的手中，用以制造传统方法无法识别与应对的新型生物武器。生物技术和基础设施的“两用性”使得美国难以判断这些技术和设施的真正用途。2004年美国国家科学研究委员会（NRC）发布《恐怖主义时代的生物技术研究》，这成为美国将生物技术纳入国家安全视野的开创性文件。该报告指出，生物技术在为社会带来利好的同时，其本身也构成了潜在风险，这些技术可能被用于制造下一代的生物武器或实施恐怖主义。21世纪初，恰逢合成生物学和基因编辑技术蓬勃发展，伴随着生物技术“两用性”安全化的风潮，来自美国的生物武器专家和研究机构围绕着这些新兴生物技术撰写了大量的研究报告，一众前沿生物技术被描绘为恐怖分子开发新型武器系统的重要手段。

在这一叙事背景下，2005年美国联邦政府成立了国家生物安全科学顾问委员会（NSABB），负责协助政府评估生命科学研究的潜在风险并提出政策建议。这一举措将“两用性”问题的建构纳入制度化轨道。2012年，该委员会颁布了《美国政府对生命科学需关注“两用性”研究监管政策》，代表着美国正式将“两用性”作为生物技术的重要属性进行监管。随后，美国政府又颁布了《美国政府对生命科学需关注“两用性”研究机构监管政策》和《实现生物技术产品监管体系现代化》这两份政府文件，通过对具有潜在风险生物研究及相关产品进行明确界定，将生物技术“两用性”议题进一步概念化与实体化。在美国政府的推动下，生物技术被迅速地贴上了“两用性”标签，并作为一种“存在性威胁”被广泛地接受。由于生物武器与生物恐怖袭击是一种几乎没有争议且被公众高度关注的现实安全威胁，因此这种安全叙事很容易被公众接受，构建出异常牢固的安全认知。即便在媒体披露了当年伊拉克拥有生物武器的情报存在明显的错误后，美国的很多高级官员仍然坚信当前生物武器的威胁与日俱增，例如转基因技术使“制造更糟糕的生物武器成为可能”。美国《四年防务评估报告》（2014年）中坚持认为，生物技术的突破为开发生物武器提供了便利，这可能使危险分子更易获取生物制剂，这样一来，就通过贴上“两用性”标签的行为对生物技术进行了“污名化”，从而为美国政府此后进一步拓展生物技术“两用性”安全叙事奠定了基础。

（二）生物技术“两用性”安全叙事向公共安全领域的延伸

新兴生物技术的蓬勃发展，进一步拓展了“两用性”安全叙事的外延。2005年，应用反向遗传学技术获得了流感病毒编码序列，并重构1918年西班牙流感病毒的研究，这引起了美国社会对新兴生物技术滥用风险的担忧。美国政府将这种通过遗传来改变生物体特性从而增强基因产物的生物学功能研究，定义为“功能获得”型研究（GOF），对此予以高度关注。当时大部分学者认为，当人类把一项并不真正了解的技术匆忙投入使用时，给整体生物安全环境所带来的影响往往是难以预料和挽回的。此外，在实验室试验、中间试验、环境释放和生产性试验等环节中，向环境释放各类转基因生物体（GMO）也有可能造成一系列的生物安全事故。2014年夏天，美国联邦政府管辖的生物实验室发生了严重的安全失误，加上高致病性禽流感（HPAI）、严重急性呼吸综合征（SARS）和中东呼吸综合征（MERS）的相继暴发，迫使美国政府暂停了对部分该类研究的联邦资助。在这一背景下，各种对“功能获得”型生物研究的担忧和质疑相继大量涌现。

虽然，最初针对这种“功能获得”型研究问题的安全讨论依然集中于“两用性”技术是否会被应用于生物武器方面，但随着社会讨论的深入发展，这一问题的安全叙事被引向了实验室事故及技术失控所可能导致的全球大规模公共卫生危机上。这一时期，美国对“功能获得”型研究的安全叙事主要集中在两个维度上：其一，科学与政府机构极力渲染此类研究产物的严重危害性。在针对雪貂H5N1病毒株的研究时，国家生物安全科学顾问委员会主席保罗·凯姆（Paul Keim）将其称为比炭疽更为可怕的病毒。很多学者也发文极力渲染生物技术失控的可怕后果，声称基因合成技术可以复活那些已经灭绝的病毒，或者制造更高毒性和更强抗药性的病原体，甚至还可能伴随出现某些前所未有的生物特性。其二，这种安全叙事强调生物风险的非主观性，即生物研究存在严重的实验室泄漏等意外事故风险。媒体和学者不断质疑“功能获得”型研究过程的安全性，他们认为类似的研究一旦在次优条件下进行时，安全就不可控，特别是在基础设施或研究监督系统较弱的国家和机构中开展研究时，实验室的安全根本得不到保障。

这一时期的很多研究试图证明，“功能获得”型研究将创造非常危险的病原体，这种病原体可能会带来难以预料的生物安全风险，这些风险独立于恶意使用的风险，但更具有现实性。在这种安全叙事渲染下，“功能获得”型生物技术被纳入国家安全视野中，成为一种“存在性威胁”。美国国家生物安全科学顾问委员会将“功能获得”型研究作为“潜在大流行病原体”的重要诱发因素，与“受关注两用性研究”一起纳入美国生物安全重点监管研究。为此，时任美国总统奥巴马曾两次公开呼吁“暂停”资助该类型生物技术研究。

随着“两用性”安全叙事的外溢，其他类型的生物技术、甚至与这些技术相关的人员与机构都被视为一种安全威胁。美国生物安全政策的关注重点从恐怖分子获得先进生物技术，转变为防范科学家变成“恐怖分子”。奥巴马政府进一步强调，生命科学研究存在“可能会导致故意或无意释放生物材料，使得动物或植物生病，或使得关键资源无法被使用”的风险。由此，生物技术“两用性”从一种工具性风险演变为系统性社会风险，这大大拓展了此类安全叙事的边界。

（三）技术霸权思维下“两用性”安全叙事的恶性膨胀

大国竞争背景下，生物技术“两用性”安全叙事进一步延伸。新兴技术的成熟曲线从“触发期”过渡到“期望膨胀期”，新兴技术蕴含的技术红利和技术后坐力（风险）也逐渐显现，国家间技术创新能力的差距被视为国际政治格局的核心变量。美国对高新技术的研发历来强调独占性和排他性，表现出强烈的“技术民族主义”倾向。

在生物技术竞争领域，美国作为霸权国家，有着强烈的忧患意识、领先意识和控制意识。随着现代生物技术的发展，生物领域已被美国学术界和战略界视为关系到美国未来霸权的重要支点。正因如此，中国在生物技术领域的高速发展引起了美国战略界的高度关注，也引发了美国对中国战略安全风险的讨论。

美国布鲁金斯学会在2020年发布的研究报告中称，过去10年间，中国对生物技术领域的投资高达1 000亿美元。更有较为激进的学者指出：“中国的生命科学公司仍在创新……凭借积极的政府支持、10亿患者的超级市场和奋发进取的当地劳动力，它们可能会挑战美国生物技术行业的霸权”。基于此，生物技术“两用性”被赋予了更具战略意义的安全叙事。美国国际战略研究中心（CSIS）在2015年的报告中认为，合成生物学的发展对未来安全环境的塑造及防务决策者的预判都将造成深远影响。美国前国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在《美国情报界年度全球威胁评估报告》（2016年）中将基因编辑技术列为大规模杀伤性武器。美国国家科学、工程和医学学院（NASEM）发布的《合成生物学时代的生物防御》（2018年）报告中建议：“美国政府应该密切关注合成生物学这一高速发展领域，就像冷战时期对化学和物理学的密切关注一样”。美国国际战略研究中心发布的《新兴技术及管理向中国技术转移风险》（2019年）的研究报告中特别指出：包括生物技术在内的“新兴（颠覆性）技术可能会使进口国获得巨大的对美军事及情报优势”。在这些报告中，美国政府极力渲染新兴生物技术拥有重要军事应用前景以及对美国国家安全的颠覆性影响，并将其他国家——主要是中国——正常的生物技术研究行为及取得的生物技术成果建构为一种“存在性威胁”。拜登政府时期，美国国防部在《2021年涉及中华人民共和国的军事和安全发展》报告中指称，在中国军事医疗机构正在进行的研究中，识别、测试到多种表征具有“两用性”的强效毒素家族。2020年，美国空军大学下属的“中国航空航天研究所”发布的研究报告中，也将中国的军民融合战略视为中国积极将现代生物技术应用于军事领域的重要证据。同一时期，美国大众媒体在针对中国生物技术现代化的报道中，频繁指称中国开展的生物技术研究具有军事与民用“两用性”。

除了军事用途的“两用性”外，美国情报部门还不断炒作中国利用生物技术研究获取包括美国人口基因数据在内的大量生物数据，以从事基因识别、社会监控和垄断药品供应链等诸多“恶意”用途。其中，生物技术“两用性”安全叙事向供应链安全外溢的趋势最为明显。2019年，美国中央情报局（CIA）下属的国家安全风险投资公司珀琉斯智库（Peleus，后改名为In-Q-Tel）的高级研究员兼执行副总裁塔拉·奥图尔（Tara J. O’Toole）在美国众议院武装部队新兴威胁和能力小组委员会上作证说，中国生物技术的发展使得中国公司在全球药品的供应链市场上占有优势，这将冲击美国国家安全。

就这样，美国政府与智库创造出一套包罗万象的“两用性”安全叙事组合拳，以虚假论据将中国在生物技术领域的进步全数打上了“两用性”的标签，并以此将中国生物技术领域获得的所有成就塑造成了“存在性威胁”。

（四）美国生物技术“两用性”安全叙事的特征

建构一套合理的安全叙事，是美国行政部门将生物技术研究纳入其管辖的重要手段，也是政府把控政策走向的核心工具。通过将生物技术“两用性”安全化，美国政府将生物技术建构为维系其霸权地位的基础工具。纵观其发展历程，美国对生物技术“两用性”的安全叙事呈现出以下三个重要特征。

1. 生物技术“两用性”风险被肆意夸大

炭疽恐怖袭击后，恐怖分子掌握生物技术发动袭击的可能性被不断夸大。虽然这一时期美国政府对现代生物技术的认知较为模糊，美国军队对生物武器特性的认识也并不完备，但美国政府却能言之凿凿地断定新兴生物技术可以被用来研发更难以被探测的生物武器，或被用来开发新型扩散生物毒剂。然而，此后反恐行动中获得的大量证据表明，恐怖分子并不掌握制造生物武器所需的技术，恐怖组织在互联网上传播的生物武器“配方”也相当粗糙，不可能造成大规模伤亡。由此可见，小布什政府建构的“生物恐怖袭击”安全叙事中，生物技术“两用性”风险其实被“系统性地蓄意夸大”了。同样，利用基因编辑等新兴生物技术开展“功能获得”型研究的安全风险也被夸大了。美国前国家情报总监詹姆斯·克拉珀在向参议院军事委员会提交的《情报界年度全球威胁评估报告》（2016年）中断言：基因组编辑已成为全球性危险，这给国家安全和生物技术界带来了冲击。基因编辑“两用性”被学界描述为已在业余生物学、生物黑客、社区实验室中大规模扩散，并可能在未知全部结果的情况下，永久且不可逆转地改变人类基因组，干扰生物体信号通路，变异免疫应激反应，甚至威胁物种本身。奥巴马在2017年离任前，取消了“功能获得”型研究禁令，可见此类风险更大程度上是一个政治操弄工具。但这种安全叙事对美国社会造成的影响难以磨灭。在科学界早已证明新型冠状病毒来自自然界后，美国部分政客和民众依然坚持它是人工制造并从实验室泄漏，导致出现各种病毒起源阴谋论，严重干扰国际抗疫合作。这种对生物技术“两用性”威胁的夸大在技术竞争叙事中愈发严重，《今日俄罗斯》（Russia Today）报道，一些美国媒体如微软全国广播公司（MSNBC）与美国中央情报局公共事务办公室关系甚密，这些美国媒体记者被发现在文章发表前会先发给中央情报局进行审查，并承诺对其进行正面报道，有时还会根据中央情报局的要求修改文章。该报记者肯·迪拉尼安（Ken Dilarian）炒作中国政府“利用生物技术制造视距是普通人两倍的超级狙击手”，尽管很多生物专家公开表示这种“威胁”已经远超目前科学可行性。

2. 生物技术“两用性”风险泛在化

生物技术“两用性”基本成了普遍性安全问题。起初，美国政府将生物技术恶意使用的范围聚焦在制造生物毒剂如炭疽病毒类传统生物制剂上，对“两用性”问题叙事集中于恐怖袭击领域。随着生物技术的不断发展，美国政府开始关注基因编辑技术等生物学研究的负面效应，又一次大幅拓展“两用性”安全叙事的外延，将其风险延伸到公共卫生、生态环境和粮食安全等非传统安全领域。美国在发布的《国土生物防御领域科技能力评估》（2016年）中直言不讳地表示，美国必须通过促进生物技术发展来增强美国生物防御能力，以防范各类生物风险。随着大国竞争日趋激烈，生物技术“两用性”安全风险开始向政治、经济、军事领域延伸，变得“无所不在，随处可见”。在2018年的一次国会听证中，美国联邦调查局生物对策部的特工爱德华·尤（Edward You）声称：“当你在谈论生物安全时，大部分政策都集中在病原体、细菌、病毒和毒素上，因为我们狭隘地定义了是什么构成了生物威胁，这使得我们有些脆弱……我们还没有注意到生物技术正在把我们带到哪里去”。在他看来，除公共卫生领域外，生物技术可以在其他更多的领域构成威胁。此外，美国媒体也不断将生物技术与供应链、能源、新材料等诸多重要战略领域联系起来，渲染失去生物技术领导地位后的美国可能遭遇巨大困境。由此可见，在不少美国官员和媒体眼中，生物技术“两用性”的范围早已超出生物安全范畴，演变为全方位战略安全问题。这一趋势是美国在生物技术领域霸权焦虑的真实反映。美国国家情报局局长办公室下属国家反情报中心（NCSC）代理主任迈克·奥兰多（Mike Orlando）认为：“如果我们在这些领域（新兴生物技术）失去了霸权，那么作为一个国际超级大国，我们可能会黯然失色”。在这种霸权焦虑驱动下，美国将生物技术“两用性”概念不断“外推”，最终导致生物技术风险泛在化，任何领域只要牵扯到新兴生物技术，都会被贴上“两用性”标签，并转化为一个安全议题。

3. “两用性”安全叙事片面化

美国政府在刻意强化生物技术带来风险的同时，也在努力回避生物技术中所蕴含的积极因素，特别是生物研究的合作属性。2010年，奥巴马政府发布了第二代生物国防计划“布萨特计划”（BSAT），较为客观地承认通过生物工程制造出的特定生物制剂和毒素既是美国维持其强大生物安全战略的技术基础，又是需要政府严密监督和管理的防御对象。奥巴马政府认为，由于生物技术是解决生物安全（主要是公共卫生）的重要手段，因此生物技术“两用性”中的负面用途应被视为一种必要的安全成本。如今，这种对生物技术“两用性”的理性认知已经难以再在美国政府的表述中找到，生物技术“两用性”已然成为一个片面强调风险的概念。近年来，美国政府将中国在生物技术领域取得的巨大成就视为一种“存在性威胁”，无端采用各种限制性政策工具来应对所谓的“中国技术崛起”风险，对正常的中美技术合作设置障碍壁垒，策划“中国行动计划”严格审查中国在美科研人员，拒绝中国对美生物公司投资等。在这种思维模式下，美国政客将中国生物技术研究统一贴上“威胁美国安全”的标签，以此否认中国生物科研的正当性。西方媒体炒作华大基因与中国人民解放军联合开展的听力损失、乳腺癌、狼疮和卵巢癌等无争议医学研究的项目，并无端质疑这些项目的研究目的。只要中国军方资助的生物科学项目，即便是包括疫苗开发在内的正常医学研究，也会被视为“造成安全威胁”的“两用性”研究。美国政客对生物技术“两用性”安全叙事变得愈发极端化，往往只关注生物技术牵涉的“安全威胁”，刻意回避生物技术是应对诸多公共卫生问题与社会经济矛盾的重要工具，否认其他国家生物技术发展的正当性与合理性，“两用性”安全叙事逐渐片面化。

综上所述，美国从小布什政府开始，不断赋予生物技术“两用性”新的安全关切，从生物恐怖主义到生物技术竞争，从涉及传统生物武器毒剂到军事、政治与经济等多领域的“存在性威胁”，历经三个阶段的安全叙事发展，将生物技术“两用性”概念附加到各种安全问题上，使得生物技术“两用性”概念不断扭曲成为一个自我论证、自我强化的安全化过程。

三、生物技术“两用性”的安全效应与政策回应

生物技术“两用性”安全叙事将美国生物技术发展与国家安全环境紧密结合，构建出多层次安全效应。生物技术与生物恐怖袭击、大规模流行疾病乃至国家霸权地位捆绑，成为热点安全议题，为各种管制和引导政策的介入创造了条件。作为霸权国家，美国生物技术“两用性”安全叙事不断外溢，安全关切向更宏观战略目标拓展，相关政策回应发生战略性调整，美国生物技术政策逐渐由生物防御优先向战略利益优先转变。

（一）“两用性”安全叙事下的生物技术多重安全效应

在“两用性”安全叙事下，生物技术与多种安全威胁产生紧密关联。在生物军事及生物安全领域的叙事结构中，生物技术“两用性”主要以输入性传染病疫情、传统生物制剂以及人为改造或制造的生物武器面目出现。目前，新兴生物科技除在制造或强化危险病原体方面发挥直接杀伤效用外，在其他领域也被视为具有强大的军事应用潜力。美国与欧洲科学家指出，基因驱动技术可被用于制造昆虫武器，进行登革热、寨卡等疾病的跨国传播。改造微生物生产的“材料损毁因子”可被用来加速腐蚀武器橡胶或金属零件，从而对军用燃料、军需补给和军事仪器设备实施破坏。在军事领域，新兴生物科技被认为以促进新战斗力生成为根本目的，催生新型作战空间、作战理论、作战样式、作战力量和武器装备等衍生发展。

在生物研究事故与失控叙事结构下，生物技术高速发展构成的不确定性风险成为主要安全关切。以合成生物学为代表的新兴生物技术是生物技术领域“高技术核”，在目前技术水平下，其应用结果具有较强不确定性，容易造成难以预料的负面结果，即所谓“人类在利用技术时，因违背技术自身规律以及技术发展初衷而产生的社会风险”。由于人类对新兴生物技术的研发尚处于起步阶段，对该类技术应用所导致的后果尚无完备的评估手段，此类生物技术引发的生物安全威胁往往破坏性更强、杀伤力更大、蔓延范围更广。

在生物技术竞争叙事结构下，不断成熟的生物技术将对物质和经济安全作出重要贡献。2020年5月，在麦肯锡咨询公司发布的研究报告中指出，在接下来的10—20年内，生物制造可能会为全球经济提供高达60%的实物投入，而生物技术可能会产生“每年高达4万亿美元直接经济影响”。当前世界秩序一定程度上以技术为中心，世界秩序以科学技术为核心来重新组合的趋势日益凸显。在这一逻辑下，一个国家对生物技术的控制能力将决定该国在未来生物经济秩序中的地位，生物技术作为美国技术霸权的重要组成部分，具有重要的国家安全意义。

美国对维护其在全球技术等级秩序中霸权地位的追求，使得生物技术必然成为战略安全风险的关切对象。从国际关系角度来看，技术霸权指具有技术领先地位的国家或地区凭借其技术力量的比较优势，在国际关系中所处的一种支配“地位”或非均衡“状态”。长期以来，鼓励持续技术创新策略是美国垄断战略技术的重要策略之一，该策略通过不断进行改进型或替代型创新，保持技术领先和产业竞争优势。美国通过这种技术等级体系获得更多政治与经济利益，为美国整体性霸权力量提供支撑。但全球化中的技术扩散、新技术革命、新兴大国科技创新战略等因素，都可能会冲击美国所偏好的国际技术等级，从而改变现存的有利于美国的技术等级秩序。这对美国而言不可接受，技术霸权内化为美国的一种政治文化习惯、一种政治正确规范与一种战略政策指引。涉及竞争对手的“两用性”安全叙事势必引起强烈的安全效应，并推动美国动用战略性手段予以回击。

综上，我们可以将生物技术“两用性”议题的安全效应分为两大类——现实安全风险与战略安全风险。其中，现实安全风险指生物技术自身属性在其具体应用中直接导致的风险，包括生物技术军事化应用、生物恐怖袭击构成的安全威胁以及生物技术在研究与使用中存在诸多不确定因素所导致的安全风险。这些风险虽未真实发生，但人们可根据以往的经验，通过话语操弄建构成一种具有明确指向的安全威胁。战略安全风险指部分国家通过掌握生物技术形成技术优势间接导致的系统性风险。这种风险无明确指向，主要影响国家间权力关系结构，挑战现有国际秩序，威胁特定国家安全环境，损害长期国家利益。战略安全风险相比现实安全风险更抽象，看似难以明确界定，但又无处不在。

（二）美国对生物技术“两用性”安全效应的政策回应

面对生物技术“两用性”的两种不同类型安全效应，美国政府制定了一系列政策予以回应。这些政策总体可分为生物防御与技术竞争两个主要维度。

在生物防御维度上，自九一一事件以来，美国各界对建立有效生物防御体系达成高度共识，在反生物恐怖袭击和全球卫生安全领域的政策制定上已超越党派之争，成为美国历届政府不容回避的主要政策议题。美国在《国家生物防御战略》（2018年）中强调：“（美国将会）使用一切适当的手段来评估、理解、预防、准备、应对和恢复生物事件（无论其来源为何）对国家政治或经济安全所造成的威胁”。促进生物技术健康有序发展是美国生物防御战略的重要组成部分。针对生物技术导致的现实威胁，美国政府不仅要防止高新生物技术落入敌手成为美国安全威胁，还要在此基础上保障本国生物技术研究的活力和创新力。

首先，美国明确“两用性”技术监管范围，防范高危生物研究被恐怖分子或敌对国家掌握。美国联邦政府在“炭疽恐怖袭击”后，颁布法规要求对“管制生物剂和毒素”的研究增加额外监督。2001年，美国通过的《爱国者法案》（PL107-56）部分定义了哪些是可以利用重组DNA 技术从事研究的人员，哪些是不允许拥有或运输特定生物制剂或毒素的“受限人员”。2002年，美国颁布《公共卫生安全和生物恐怖主义防范和应对法》（PL107-188），增加对使用生物制剂和毒素的个人注册要求，加强对研究人员的背景调查并制定“管制生物剂项目”（Select Agent Program），此计划旨在通过定义“管制生物剂”来严格监管已注册生物实验室在处理相关病原体和毒素时的具体行为。美国国家生物安全科学顾问委员会成立后立即定义“受关注两用性研究”，为政府监管生物研究提供政策建议。美国还成立了两个科学期刊审查政策工作组，用以专职监督审查“受关注两用性研究”类学术成果发表情况。美国卫生与公众服务部（HHS）在2013年2月后开始对“功能获得”型研究资助申请展开特别审查，规定“资助机构需要保持与研究者的必要沟通并进行适当的日常监督”。

其次，面对现实性威胁时，美国注意保护生物研究的正常开展，强调生物防御“技术治理”。奥巴马政府在加强生物技术研发监管的同时，提出了生物安保（Biosafety）概念，以“降低生命科学研究中的滥用风险”。奥巴马政府将生命科学研究者置于预防生物技术风险的中心，强调政府对生物研究的监管政策旨在增加“政府发现非法活动的概率，加大此类活动成本和代价，不干预合法生命科学活动的步伐和进展”。承诺所有限制或控制两用生物知识或材料的举措都将得到“仔细地定义并更具有针对性地实施”，在执行过程中及时向利益相关者公布限制措施整改建议。以技术创新实现生物防御的思想在特朗普政府中显得更为明显。特朗普政府在《美国国家安全战略》（2017年）报告中大力支持生物医学创新，将其列入三个优先事项。随后在颁布的《国家生物防御战略》（2018年）报告中明确指出，美国的繁荣越来越依赖蓬勃发展的生命科学和生物科技创新，政府将确保一个具有活力和创新力的国家科技基础，支持生物防御战略。特朗普政府在《提升美国在科技领域的全球领导地位》报告中明确表示，生物技术在支持经济增长、国家安全、医疗保健、制造业和农业方面具有无限应用可能，为营造这一新兴领域的增长环境，需要减少不必要监管，提高全球竞争力。

最后，在生物防御思想指导下，美国政府强调科学界积极参与。美国国家生物安全科学顾问委员会在2007年制定可能对生物安全构成重大风险的“令人担忧的实验”清单时，对此采取较为开放态度，即委员会不仅规定清单应由政府内部评估委员会、科学界或一个独立权威机构制定，而且补充规定：在必要时可通过扩大现有委员会，如机构性生物安全委员会（IBCs）的方式来扩充清单。通过引入更多利益相关者，将生物技术应用中的不确定性风险问题技术化，这既维护生物科学研究开放性，又减少官方机构强制性监管。拜登政府上台后进一步提出“紧跟科学”（Follow the Science）口号，他选择基因和遗传学专家埃里克·兰德（Eric Lander）博士担任白宫科技政策办公室（OSTP）主任，将该职位提升至内阁级，强化科学界对政府技术政策的影响力。

在技术竞争维度上，先进生物技术是美国维护霸权地位的重要执政工具。2018年，美国国防部发布《加强美国军队的竞争优势》报告，将生物技术开发作为增强军事实力的优先事项。2020年10月，特朗普政府发布《关键与新兴技术战略》，将生物技术纳入美国20项关键与新兴技术中，将之视为美国技术霸权重要组成部分。拜登政府时期，以谷歌公司前首席执行官埃里克·施密特（Eric Emerson Schmidt）为首的智库“中国战略组”（CSG）在其2021年2月发布的《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》报告中建议，将基因编辑技术列为未来与中国开展竞争的重点技术领域，呼吁美国继续执行严格限制政策，保持美国在生物技术领域的领先地位。拜登政府接受了这种认知，将生物技术等领域内来自中国的正常竞争视为对美国全球领导力的挑战。美国将这种挑战视为“战略安全威胁”，并以此为由制定出两种极具对抗色彩的政策回应。

其一，美国政府严格限制中国对美国的生物技术投资，对中国生物技术产业展开全面遏制。2019年，美国政府以担心健康数据泄露为由，迫使中国的“字节跳动”公司出售其在美国社交网络的大部分股权。美国对华展开大量额外审查，迫使中国利益相关方对美国生物技术部门的投资急剧下降。拜登政府在国会推动下，对中国生物技术公司痛下狠手，大规模制裁中国生物技术公司。2021年5月，佛罗里达州共和党参议员马尔科·安东尼奥·鲁比奥（Marco A. Rubio）向参议院提交了《基因数据安全法》草案，提出禁止美国国立卫生研究院资助与中国有关联的实体部门。同年9月，阿肯色州共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）和威斯康星州众议员迈克尔·加拉格尔（Michael Gallagher）呼吁将中国生物技术公司“列入黑名单”，因为“它们可能会出于邪恶目的收集美国公民的生物医学信息”。数月后，拜登政府以安全为由再次制裁12家中国生命科学研究机构和22家私营企业。

其二，美国政府增加对本国生物技术行业扶植力度，特别是国防部主导的直接投资项目。由于生物技术“两用性”安全叙事带动美国生物技术政策安全化倾向，政府层面对生物技术投资开始逐渐向国防和军事领域倾斜。美国国防高级研究计划局（DARPA）于2014年设立生物技术办公室（BTO），该部门每年预算约占美国国防高级研究计划局总预算的11%（2020财年针对该生物技术办公室的拨款额度为3.74亿美元，2021财年申请预算上升到3.93亿美元）。从对外公布的在研项目规模看，美国生物技术办公室在成立伊始涉及三大领域共计23个项目，截至2021财年已发展到5个领域共计48个项目，这些研究项目主要涉及生物威胁探测溯源、大规模快速生物防御及对抗措施、发现威胁并时刻准备保护部队（Detect Novel Threats and Protect Force Readiness）、提高士兵训练及作战能力和人机接口平台等重要军事领域。

伴随大规模的投资，美国国防部成为美国国内生物技术发展的重要领导者。国防部自2019年开始启动一系列新举措，包括将生物数据转化为战略资源、与私营部门和学术机构合作以及提升美国生物技术劳动力水平等，通过其他交易权限（OTA）方式给美国生物企业提供直接资助。新冠肺炎疫情暴发初期，为加快新冠疫苗研发速度，美国发起“曲速行动”（Operation Warp Speed），其中约80%的资金通过其他交易权限的方式提供给生物技术公司。虽然有关生物技术的采购项目并不是传统的国防工业项目，但近年来美国国防部已成为生物技术领域相关项目的重要投资方。

美国政府通过增加在生物技术领域的投资来强化本国的生物技术水平，采取“限制”与“制裁”手段削弱竞争对手实力，护持其生物技术霸权，独占生物技术发展红利。但是，对生物技术“两用性”议题的过度安全化使得美国生物技术政策存在难以调和的矛盾，无法实现其预定目标。

（三）多重安全效应下美国生物技术政策的内在矛盾

“两用性”安全叙事是美国政府将生物技术安全化、全面介入甚至完全掌控生物技术研发的重要手段。一方面，美国利用生物技术发展促进生物防御能力，引导生物技术安全可控发展；另一方面，美国极度重视生物技术对国家实力的促进作用，通过保持生物技术优势维护霸权地位。但美国生物技术政策是与生物技术和生物安全的客观规律相悖的，这种自我矛盾主要体现在以下三个方面。

第一，生物研究的开放性与技术霸权的垄断性之间存在矛盾，使防御性政策与竞争性政策互相掣肘。现代生物技术研发模式已淡化科学与商业、市场与国家、全球与国家以及个人隐私与集体利益之间的界限，与其他高科技行业相比，生物技术进步更依赖知识网络和跨国合作，因此美国和中国在生物技术领域既无法各自形成行业壁垒，也无法完全实现技术“脱钩”。在生物技术学术研究领域，各国研究人员形成的知识网络成功地将基础生物技术研究转化为商业和医疗应用。例如辉瑞公司和莫德纳公司开发信使核糖核酸疫苗（mRNA）的关键创新——稳定的冠状病毒刺突蛋白，来自于中国清华大学王念双博士的研究成果。在生物技术商业应用领域，美国生物技术公司普遍依赖跨国商业模式运作，灵活利用不同国家间生物技术生态系统优势。美国大部分生物科技公司都是“生于全球”的国际公司。中国生物制药公司拥有庞大患者群体的临床试验数据，有助于加快美国监管部门批准新药。中国公司开发的抗癌药物价格低廉、供应充沛，能够为美国和其他地方患者提供更多治疗选择。概言之，由于现代生物研究不仅依赖全球生物数据与各国研究人员的通力合作，而且倚仗跨国企业等高度专业化的组织形态，因此如果切断其国际合作的通道，也就切断了这个行业的命脉。

出于对基础数据与跨国知识网络的高度依赖，生物技术不会是零和行业，一项创新无法使任何公司或国家长期处于领先地位。要保持生物技术创新优势，需要与国际科学网络联系，乃至与竞争对手接触。由于美国无法完全限制跨国生物技术交流，仅仅依靠切断中美生物技术合作难以将中国隔离于全球生物技术网络之外，因此美国无法轻易实现与中国的技术“脱钩”，也难以利用技术垄断获得超额利润，维持美国的技术霸权。在生物技术领域，美国在打压竞争对手的同时也会拖累自身技术能力的发展，反而损害自身生物防御能力。因此，在高度依赖技术交流与信息开放的生物研究领域，美国难以通过限制性政策工具保住其技术霸权地位。 

第二，由于生物防御的互利合作性与生物技术的竞争排他性之间的矛盾，削弱他国的生物技术政策会增加自身生物防御压力。生物威胁不单是国内安全问题，更是全球治理问题，新兴生物技术带来的风险和威胁不分国界。当恐怖分子和非国家行为体使用价廉易得的CRISPR基因编辑工具制造新型生物武器时，中美都会面临安全威胁，因此两国在生物技术监管政策上应协调同步，任何一方的疏漏可能使双方都成为受害者。

排他性生物技术政策会降低全球生物防御的整体能力。生物医学数据的获取和管控，对各国生物技术部门的经济竞争力都会产生深远影响，尤其是类似将人工智能用于生物医学应用的生物前沿领域，极其依赖对大量个体患者的数据访问，中国人口规模庞大，使得中国生物技术公司在这方面有得天独厚的优势。据统计，中国国家医疗保健系统现有患者生物医学数据库已涵盖约6亿名患者数据， 若为了切断与中国合作而将这部分数据排除在外，对全球公共卫生领域研究是一大损失。美国可能会保持自身领先，但通过损害整体技术水平实现的低层次领先与美国促进生物技术发展，提升生物防御能力的政策目标是相悖的。

第三，生物防御要求的加强技术监管与技术竞争寻求的放松技术监管之间的矛盾，使生物防御政策与生物技术竞争政策之间的裂痕难以弥合。美国政府习惯在生物技术“两用性”安全叙事下，强调对滥用生物技术行为监管的必要性，特别是针对严重违反科研伦理的行为进行约束。通过不断放大生物技术“两用性”风险，逐步增强政府对生物研究的监管能力，预防不确定性风险。

但从生物技术竞争角度看，美国则将技术监管视为束缚本国生物技术发展的障碍，政策制定者一直试图突破原有技术监管制度。2016年，时任国家情报局局长的詹姆斯·克拉珀告诫国会：“与我们西方国家不同，在某些监管或道德标准不同的国家中所进行的基因组编辑研究，很可能会增加产生潜在有害生物制剂或产品的风险”。四年后，他的继任者约翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）发出了更为离谱的言论，其将中国视为“美国国家安全的头号威胁”，指责 “中国政府正在解放军中进行人体试验，希望培育出具有生物增强能力的特种士兵”。美国通过捏造中国生物监管技术不透明，为其突破生物科技伦理寻找依据。美国政府一直坚持在战略竞争日益加剧的当代，必须采取措施在科技创新领域领先中国，而非仅仅限制中国的科技发展。生物防御政策框架内对生物技术的监管政策，在技术竞争背景下成为一种扼杀创新的举动。

为回应这种呼声，近年来，美国政府已放松国内生物研究监管，特别是在风险较高的“功能获得”型研究领域，美国国立卫生研究院和其他美国监管机构削弱大量关键监管措施，包括剥夺美国卫生与公众服务部委员会的否决权及审查权，使其无法驳回美国国立卫生研究院的拟议项目，也不能审查上述拟议项目的具体实施情况。然而监管“松绑”行为又为高危生物研究大开方便之门，在对全球生物安全造成负面影响之余，也将影响美国自身生物安全环境。这种矛盾的政策取向揭示出美国的霸权焦虑已经超越了其对生物技术“两用性”风险的担忧，生物防御已经不再是美国生物技术政策的核心目标了。

霸权思维下，美国惯于通过限制与打压手段获取竞争优势，但生物技术研究的全球化使得上述手段也会削弱其自身研发效率，因此美国一直试图突破这种困境。特朗普政府曾在“美国优先”的旗号下，不断打压中国生物技术行业。拜登政府一再强调“科技民主”和“科技专制”国家之分，以反对“科技独裁”和“保护人权”为由，制裁中国生物技术公司。这二者本质上都是在战略利益驱动下，将生物技术竞争赋予更多价值取向，使其成为维护技术霸权的幌子。随着霸权地位逐渐成为美国政府安全关切的核心，美国生物技术政策的发展将超越生物防御，全面倒向大国竞争。

四、美国生物技术政策对生物防御的超越与安全冲击

随着新兴大国崛起，美国关于生物技术“两用性”安全叙事的主题由生物安全转向大国竞争，生物技术霸权成为防止对手强大的工具。但全球生物技术发展的网络化与分散化特点使仅仅局限于生物技术行业内的技术封锁与市场打压措施难以奏效。面对这种困境，美国政府需突破现有政策框架，促成生物技术政策的全面转变，将生物技术安全效应向经济、社会乃至价值观念、意识形态延伸，在更广阔领域内动员更多的资源与新兴大国开展竞争，维护美国生物技术霸权。

（一）价值叙事超越生物防御安全叙事

传统生物技术“两用性”叙事主要聚焦于以国家现实利益为基础的安全议题。“两用性”安全叙事在美国经多年发展，生物技术对生物安全构成挑战已成社会共识。无论政府如何描绘战略安全重要性，都无法回避现实安全威胁。各种安全利益在叙事中需保持平衡与逻辑统一，技术政策也需回应安全效应才能推行。如美国在科技领域推行的“中国行动计划”打压政策，因遭科技界强烈抗议而被迫中止。生物防御为生物技术政策设置了一条“硬”边界，仅依靠不断安全化建构战略风险已无法为生物技术竞争提供更多动员能力。美国需要构建更具说服力的理由，让生物技术政策突破生物防御束缚，这种建构主要体现在以下三个方面：

1.将生物技术研发打上意识形态标签

拜登政府上台伊始就试图以价值与立场为“锚”，构建新的生物技术政策底层逻辑，为生物技术政策转向全力支持大国竞争铺平道路。美国国防部副部长科林·卡尔（Colin Kahl）指出：“我们的优势就是我们的价值观，因为与中国的竞争是……系统的竞争”。通过将生物技术与价值观念捆绑，美国将生物技术打上“民主”与“非民主”标签，将美国生物技术优势与美国民主体制关联，将中国生物技术视为有危险的“非民主”生物技术。生物技术“两用性”叙事被赋予新政治意义，“两用性”不仅体现在使用意图、造成后果等“存在性威胁”中，更体现在使用者身份及秉持的价值观念中。“两用性”安全叙事的普及化使美国不必苦心建构“存在性威胁”，利用价值“审判”超越生物安全议题，否定竞争对手在生物技术领域活动的正当性，赋予美国各种打压政策更大空间。

2.评判生物技术“两用性”风险采取双重标准

拜登政府对生物技术风险的判断逐渐抛弃了客观性，针对中国与美国公司的生物研究行为采取了非常明显的“双重标准”，并演绎出一轮新“安全叙事”。拜登政府于2022年的一份国会报告中声称，中国拥有世界上最大的基因信息库，其中包括大量美国基因数据，这些信息既可用于制定个性化疾病治疗方案，也可用于打造精准生物武器。美国媒体扬言，中国生物技术研发目的是通过基因技术掌握个体信息，这是侵犯人权的行为。美国国际战略研究中心在研究报告中抹黑称，中国制度体制导致对新兴生物技术监管不透明，使“流氓生物技术”（Rogue Biotechnology）泛滥，严重破坏生物技术科学伦理。为了进一步打压中国生物技术产业，拜登政府直接将中国生物技术发展与人权问题挂钩。2021年12月，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）公开指责中国利用生物技术实施基因监控。美国商务部以此为据发布了《阻止中华人民共和国滥用生物技术和其他美国技术以支持威胁国家安全的监视和军事现代化的商业法案》，宣称“美国将继续坚决反对中国和伊朗将原本有助于人类繁荣的工具（生物技术），转变为威胁全球安全与稳定的工具的行为”。然而，进行大量类似研究的美国公司比比皆是，其项目透明度远不如“华大基因”等中国公司，但美国政府从未质疑本国公司的行为。

3.把生物技术与政治立场挂钩

在美国政府的价值叙事中，中国生物技术“两用性”已从一个安全议题上升为政治伦理问题。美国将对中国生物技术的打压政策裹上一层意识形态“包装”，使其超越了正常的科研与商业竞争逻辑，把是否与中国合作变成“非黑即白”的价值立场选择和政治站队问题。当正常的理性选择转变为价值考量后，生物技术附带的伦理意义将超越其他的一切利益权衡，成为美国科研机构、生物企业及盟友必须遵循的共同价值与道义义务，并为美国政府激进的生物技术政策建构合法性与正当性基础。如前文所述，生物技术的安全化过程始终存在生物防御与技术竞争两个层面的冲突，生物防御的需求极大地限制了美国政府的政策空间，而意识形态叙事则可以另起炉灶，超越原先安全叙事下生物防御战略构成的障碍，为政府争取最大限度的政策自由。价值标准比安全标准更为抽象、更易操作，是未来打压竞争对手，迫使生物技术研究领域其他利益相关者屈服的重要工具。

生物技术意识形态化更便于美国协调盟友行动，重构国际生物研究网络，建立有利于美国的生物技术发展环境，避免技术“脱钩”造成的负面效应。2021年，约瑟夫·奈（Joseph S. Nye Jr.）在拜登执政期间撰文指出，尽管中国的实力和影响力不断增强，但与志同道合的伙伴合作才能提升自由规范在贸易和技术领域的普及，西方只有与日本、韩国和其他亚洲经济体合作，才能塑造技术标准。美国正逐渐意识到新兴技术研发的全球网络化特征，因此希望通过意识形态话题，将中美技术“脱钩”转为中国与美国同盟技术的集体“脱钩”，以最小代价压制中国生物技术发展，突破传统安全叙事结构下生物技术政策的内在矛盾。

（二）生物技术军工化颠覆生物防御安全框架

美国政府历来将生物技术视为一种民用和商业经济追求，除军事医学和生物武器外，美国国防部很少讨论生物学议题。在生物技术“两用性”叙事中，军事用途是主要“恶意”用途。生物防御政策安全框架内，生物技术的军事应用是一种禁忌。但随着生物技术对经济与工业生产能力的重要性不断提升，生物技术正突破生物防御设定的“非军事”框架。

美国国防部负责生物技术的主管斯蒂芬妮·罗杰斯（Stephanie Rogers）在社交媒体上称：“在生物技术领域引领世界的国家，将获得持久的经济、社会和国防收益”， 为生物技术“军工化”背书。2019年，美国国防部设立生物工业制造创新研究所（BioInd MII），旨在围绕新兴生物技术构建国家安全创新基地，维持端到端的生物制造“生态系统”，推动生物产业高速发展。

这种突破生物防御框架将生物技术纳入军工体系的行为，主要表现在美国生物技术发展的两个趋势上：

1.美国国防部逐渐成为生物技术研发主要投资者

国防部已经成为美国生物技术最重要的投资者之一，生物技术对增强美国军事实力的重要性被不断强化。2019年世界生物防御大会（Biodefense World Summit 2019）上，美国总统科学技术顾问（即白宫科学技术政策办公室主任，OSTP）开尔文·德罗格梅尔（Kelvin Droegemeier）表示：“美国不是基于防御赢得竞争，而是必须要具备强大的进攻能力”。

这种进攻能力不仅体现在生物武器领域，而是利用生物技术全方位地提升美国的军事实力。拜登政府在2022年颁布的美国《国防授权法》（NDAA）中要求美国国会两院下设“国家新兴生物技术安全委员会”，用于“推动美国对生物技术、生物制造和相关技术发展，确保发展所需的方法、手段和投资保障，满足美国的国家安全和国防需求”。相关报告将在2023年1月26日被正式提交。这种政策转向除了增强美国军事实力，保障美国军工体系供应链安全外，对生物技术发展本身也具有重要意义。美国通过推动生物技术军事化应用，改变现有生物技术研发模式和产业生态，以军事驱动超越行政驱动，突破生物防御战略框架下政府部门主导的局限性。

2.生物技术发展呈现军事化导向

生物技术发展军事化导向逐渐清晰，美国将生物技术与军事能力提升紧密结合，将发展生物技术视为增强美军未来作战能力和引导新军事革命的重要手段。生物技术被塑造为具有巨大潜力的工业技术门类，成为增强常规作战手段的合法军事资源，这种叙事已完全突破生物防御战略，把生物技术战略意义提升到一个前所未有的层面。这种模式是对2018年美国《国家生物防御战略》中通过国家生物防御计划促进技术创新方案的突破。在军工体系中，生物技术发展范围更广、效率更高，通过军事化驱动为生物技术提供更多国家投资，以支撑美国与新兴大国之间的技术竞争。基于国家投资的生物技术不但能够改变当前生物技术发展的全球网络模式，超越市场逻辑的投资限制也能够将竞争对手排除出美国生物技术研发体系，巩固美国生物技术霸权。生物技术“军工化”带来的巨额国家投资，将彻底改变现有的生物技术研发生态。生物技术成为一门重要的军工技术后，技术转移方向与方式将发生根本性转变，颠覆现有生物技术“两用性”叙事，美国生物技术政策将完全超越生物防御安全框架。

（三）过度追求生物技术霸权冲击全球安全稳定

美国利用意识形态捆绑与推动军事化投资的方式，在生物技术政策上超越生物防御战略，摆脱束缚，全力保障生物技术竞争优势。这种政策转向可视为“冷战”政策的回归。冷战时期，美国通过强化意识形态分野、构建东西方对立的方式切断与苏联科学交流，通过出口管制、技术封锁的方式成功限制了苏联科技发展。军事优先也是一种极具冷战特色的政策，冷战时期的科技领域投资秉持军事优先政策，通过大量军事投资实现科学技术的迅速发展，在冷战结束后通过军民融合的方式快速带动社会科技进步。

当再次面临强大竞争风险时，美国在政策选择上表现出明显的“路径依赖”，依靠冷战胜利经验，再一次拥抱冷战时期政策。美国生物技术政策对生物防御战略的超越，本质上是美国政府对传统安全问题的关切压倒了对非传统安全问题的关切。在新的国际环境下，这些手段能否真正提升美国生物技术竞争力尚有待证明，但其对全球生物安全构成冲击已是不争的事实，这种冲击主要表现在以下四个方面：

1.削弱美国自身生物防御能力

美国对生物技术领域主导地位的追求，已超越对生物防御战略的关注。在特朗普时期“美国优先”的原则下，形成了一套“完备”的生物防御战略，“美国政府通过与国际合作伙伴、工业界、学术界、非政府行为体和私营部门等的通力合作，更有效地管理生物技术的研究活动，以便评估、预防、检测、准备、应对和从生物威胁中恢复”。美国国内分析指出，在这份战略中并未附带资源丰富的行动计划，因此“基本上没有得到实施”的可能。美国在应对新冠肺炎疫情时的措手不及也从侧面印证了这一论断。技术霸权在很多情况下的确能带来超额收益，但在需要全球合作的生物安全领域，技术霸权并不具有现实意义。

2.破坏全球公共卫生合作

生物技术（特别是医疗领域的研究成果）是一种公共产品，推动生物科技发展是人类共同应对各类疾病的根本手段。在大规模疾病流行时期，任何能够应对疾病的技术突破都是对公共安全的突出贡献。在新冠肺炎疫情中，传染病的检测预防与流行病学调查已成为生物安全研究中产出最多的领域。仅依靠传统防疫技术研发路径，即从发现病原体，到开发、研制、大规模生产疫苗及药物，再到安全有效地应用需要数年时间，远不能满足快速遏制疫情传播的需求；尽快研制出有效防治手段，才是疫情控制的关键。防疫具有普遍性，治理技术与药品的共享是保证自身安全的最佳途径，技术霸权或技术垄断造成医疗资源全球分配不均的现象，会增加疫情蔓延范围和存续时间。通过技术霸权获得的超额经济利润可能远低于生物安全事件导致的经济损失，一味强调竞争而抛弃生物技术公共性，将导致世界其他国家（特别是发展中国家）面临更严峻的生物安全风险。

3.增加生物技术滥用与谬用风险

美国将生物技术研究与价值立场捆绑，要求盟友共同对抗中国，实现技术“脱钩”。但现代生物技术普及速度远超预期，“脱钩”并不现实。拜登上台之前，只在最先进大学、政府及行业实验室中才能实现的生物合成实验，如今已能被业余科学家、发明家等“生物技术爱好者”们在家中完成。对一个大国实现技术封锁更难以实现。在最前沿的生物技术领域（如基因编辑和合成生物学），意外事故与技术滥用构成的“两用性”风险才是更为紧迫的威胁。那些能够用于治愈慢性病、开发抗旱作物的生物技术，也可能被用来制造危险的新型病毒，恶意改造人类基因，甚至被用于发动恐怖袭击。这些新兴生物技术带来的风险和威胁是跨境存在的，所有国家需要制定和执行统一标准与规则，联合防止意外或人为导致的生物灾难。技术“脱钩”的外溢效应导致技术监管体系“脱钩”，酿成高风险生物研究监管失控。这种方式的技术“脱钩”不但不能促进美国技术霸权稳固，反而削弱美国生物科技发展活力，加速生物技术霸权瓦解。

4.阻碍生物技术健康有序发展

以“军工化”带动生物技术发展策略是美国一贯的单边主义思维的写照。生物制造作为未来高新制造业的重要发展方向，在纯粹市场环境下，将为人类社会提供更环保的燃料与工业产品。但若将生物技术应用于军事目的，则会破坏国家间的互信机制。一旦生物技术被贴上敏感的“军用”标签，就将颠覆原有的健康科研环境，降低生物技术的透明度，形成生物技术领域的“修昔底德陷阱”，从而破坏现有生物技术的全球科技网络。由于生物技术的高速发展主要依赖强大的全球科技网络与开放的科研合作，美国的技术优势也正源于这种开放的科研环境，因此霸权思维模式只会不断瓦解生物技术发展所需的业态环境，使得中美两国陷入零和博弈，阻碍了生物技术的健康发展。

综上，霸权护持思维让美国生物技术政策全面超越生物防御目标，安全逻辑从安全共赢重回大国对抗。生物技术安全叙事的转变，从侧面反映出美国国家安全战略回到冷战式全球争霸模式，非传统安全问题逐渐转化为传统安全问题，生物技术政策以本国战略利益为导向。上述只是一个典型案例，若美国不改变大国争霸思维，未来在其他领域也将发生同样的情况。以约瑟夫·奈为代表的美国学者设计了一套在气候变暖、粮食危机等全球治理领域合作，在政治、经济领域竞争的中美关系二元模式，但这基本没有实现的空间。美国生物安全政策的演化历程证明，大国竞争下的传统安全议题将会不断地挤压和排斥非传统安全议题，使得全球安全治理的目标难以实现。

结语 

为对美国生物技术政策有更深刻理解，本文选择技术政策安全化的理论视角，阐述美国生物技术“两用性”安全叙事的演变及构成的现实威胁与战略威胁两种安全效应，分析两种安全效应下美国生物技术政策目标的设定，形成分析框架以揭示技术霸权逻辑下美国生物技术政策演化的过程及未来走向。

依托这些理论工具，本文回顾了自九一一事件以来，美国对生物技术“两用性”安全叙事的变化过程及相关政策的回应情况，并以此为参照解读了当前美国生物技术政策。在全球新兴生物技术高速发展与大国竞争日趋激烈等综合因素影响下，美国逐渐将生物技术作为影响国家安全的重要驱动力量，生物技术附带的安全效应超越生物防御战略动因，成为重要战略安全因素。

在保持美国生物技术领导地位的技术霸权逻辑下，美国的生物技术政策发生了两个转变：其一，美国为了增强自身生物科技竞争力将有选择性地放松生物研究的安全监管，并不断强化生物技术转移监管，通过将生物技术“意识形态化”，实现与竞争对手“脱钩”，保持自身优势；其二，美国对生物技术投资转向军事应用领域，以军事投资替代市场投资，带动本国生物技术发展。这两个转变预示着美国生物技术政策已超越生物防御战略，不惜以损害生物安全为代价，追求自身技术霸权地位。这种超越将损害国际生物科研网络，破坏全球生物安全环境，剥夺他国享受生物技术发展的红利。这种技术竞争策略本质上是冷战思维的延续，它通过无端打压、军事对抗，获得垄断性权力的霸权主义逻辑。

对中国而言，生物技术的蓬勃发展是维护自身生物安全、促进社会繁荣的刚性需求。面对美国技术霸权主义挑战时，中国需要依托国际科研网络，在构建人类命运共同体理念下，重建理性的生物技术“两用性”安全叙事。

首先，在理念层面，中国应该坚持人类命运共同体思想，推动公共卫生、粮食安全等重要领域内的生物研究成果转变为“国际公共产品”，成为全人类的共同财富，防止生物技术演变为美国谋取全球霸权的“私产”。

其次，在治理机制层面，中国需要延续“阿希洛马会议”精神，构建开放的生物技术“两用性”风险讨论平台，同时通过广泛的社会参与和多学科评估的方式，科学论证生物技术“两用性”风险及潜在危害，防止美国操纵“两用性”安全叙事，将生物技术过度安全化、意识形态化，并以此打压正常的科研合作，对其他国家进行技术霸凌。

最后，在全球战略稳定层面，中国应该坚持生物技术遵循安全、有序、透明的发展原则，进一步丰富与完善国际生物军控体系，防止美国无视风险，滥用新兴生物技术，从而导致高风险生物技术扩散或者诱发国际生物军备竞赛，破坏全球战略稳定。总之，中国必须充分认识生物技术“两用性”问题的本质，坚决抵制美国对该议题的安全化操弄，团结全球科研网络与其他利益相关者，促进现代生物技术健康有序发展，承担起促进人类社会共同繁荣的历史责任。（作者：丁迪 同济大学中国战略研究院副研究员，同济大学政治与国际关系学院博士研究生）