国际制度性权力的生成及其实践

摘要：随着战后国际体系制度化程度的不断提升，国际制度的权力属性日益显著，国际制度性权力已成为一种重要的国际权力。国际制度性权力是指在规范、规则和组织的形成、存续和变迁过程中，行为体依据其实力和意愿，影响国际社会中其他行为体的认识和行为的能力。这种权力有两大来源：一是既有国家权力，即国家权力通过国际制度向国际社会延伸和转化；二是国际制度自主性，即具有相对自主性的国际制度在特定问题领域为行为体带来的权力。在实践中，国家的国际制度性权力是基于创建、参与、改革、退出和破坏国际制度等不同策略建构而成的。对国际制度性权力的理论辨析有助于更好地研判国际制度合作和竞争中的各种具体情状，助力中国更加有效地参与国际制度的建立、发展与完善，为中国的持续发展和国际秩序的和平演进提供理论支持。

正文摘读

在制度化程度不断提升的国际体系中，国际制度对国家间关系的影响日益增大，国际制度的权力属性愈发凸显。这种权力属性较早便得到国际关系理论的关注，虽然相关理论并没有将国际制度性权力作为一种独立的权力形式进行考察，但这种权力属性确已从国际制度与权力政治的关系这一视角，得到了较为深入的探究。例如，不同流派的新现实主义多将国际制度视为国家的权力工具；新自由制度主义观察到了国际制度促进国家间合作的功能性作用；现实制度主义则认为国际制度具有公共物品和权力工具的双重属性。而在有关国际权力的研究中，迈克尔·巴奈特和雷蒙德·杜瓦尔已将国际权力区分为强制性、制度性、结构性和生产性权力；桑德拉·希普（Sandra Heep）则将国际金融制度为国家带来的影响力视为制度性国际金融权力。在国际秩序变革和国际权力结构调整的时代背景下，越来越多中国学者也开始关注制度性权力。“制度性权力”或“制度性话语权”等表述已开始出现在中国的官方政策话语中。国际制度性权力概念的现实意义日益凸显。

但是，从现有研究成果看，国际制度性权力仍被不同程度地理解为规则制定权、国际话语权、制度性话语权、国际组织决策权、国际制度化的国家权力等多样形式，其概念、权力来源，乃至获得策略均有待深入研究。鉴于此，本文通过对上述问题的综合考察，尝试建构一个有关国际制度性权力的一般性理论框架。

一、国际制度性权力的概念

作为国际权力的一种类型，国际制度性权力与基于双边关系的权力、基于结构的权力或者基于观念的权力不同，它是在国际制度的形成和变迁过程中所产生的一种国际权力。因此，理解国际制度是清晰界定国际制度性权力的前提。

国际制度的内涵随着国际关系理论和相关研究的发展经历了一个演变过程。早期的国际关系研究，尤其是理想主义和古典现实主义理论视域下的研究，将国际制度狭义地理解为诸如国际联盟和联合国等正式国际组织。研究的兴起使国际制度中的观念性要素得到了更多关注。国际体制多被理解为明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。国际制度 （international institution）概念的盛行主要得益于新自由制度主义的发展，但其定义依然存在分歧和争论，国际体制、国际组织、国际规则、国际规范、国际条约、国际法、国际机制、国际惯例等概念被不同的用以指代国际制度。

借鉴罗伯特·基欧汉和约翰·杜费尔德等学者对于国际制度的定义，本文认为国际制度的核心内涵是规范（norms）、规则（rules）和组织（organizations）。规范是对正确行为的共享期望和理解，规则是共识性和权威性的权利和义务约定，组织是按照一定目的和系统构建起来的团体。规范和规则作为国际制度的内涵已颇具共识。组织是否属于国际制度确有分歧。本文认为国际组织也是国际制度的重要内容。

其一，就内涵而言，组织与规范和规则密切关联，相互作用，往往难以清晰剥离。组织是偏物质性和实体性的，而规则和规范是偏观念性和抽象性的，它们有时是分离的，而更多是相互依附，其影响也交织在一起。组织的形成是以相应的规范和规则为基础的，国际组织甚至可理解为组织化程度高的规范或规则，即按照一定目的、任务和形式，通过特定的机构设置和构架安排，偏观念性的规范和规则被具体化为偏实体性的组织。国际组织是国际规则和国际规范最重要但不唯一的制定者、维护者或践行者，而国际规则和国际规范往往是国际组织活动和实践的结果、对象或外在约束。

其二，就国际关系学的经验研究和实践而言，国际组织已被普遍地默认为国际制度的一部分。在对“制度性话语权”的诸多阐释中，国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）、世界银行、联合国（UN）等国际组织均被视为国际制度。关于制度竞争的研究多涉及亚洲基础设施投资银行（AIIB）、金砖国家新开发银行（NDB）等国际机构，以及上海合作组织（SCO）、世界卫生组织（WHO）和联合国教科文组织（UNESCO）等国际组织。上述囊括国际组织的国际制度定义更具现实分析力。

基于对国际制度的上述认识，依据权力所包含的实力、意愿和能力三个基本要素，本文认为国际制度性权力是在规范、规则和组织的形成、存续、变迁过程中，行为体依据其实力和意愿，影响国际社会中其他行为体的认识和行为的能力。

其中，国际制度性权力的主体并不仅限于主权国家，非国家行为体也可凭借资源、技术或专业知识等获得权力。但出于理论和经验层面的两个主要原因，本文国际制度性权力的主体聚焦在主权国家。在经验层面，非国家的多元主体和非国家间关系的跨国关系早已成为国际关系的重要部分，但主权国家仍然是国际权力最重要的主体，是对国际体系中多元行为主体进行分类的标尺，是国际关系的定义要素。研究显示，虽然全球治理呈现出行为主体多元化和国家权力流散的趋势，但主权国家依然起到主导作用。在理论层面，作为一个整体的主权国家是主流理性国际关系理论的最核心分析对象，新古典现实主义等理论尝试打开国家的黑箱，但无论从整体主义还是还原主义视角，主权国家在国际关系理论建构中的核心主体地位都无法替代。

上述定义有助于更加清晰地将国际制度性权力与其他几类主要的国际权力区分开来，最主要的区别是权力的来源和权力关系的属性。关系性权力是来源于不对称和不平等的双边关系的权力，是在权力双方的直接互动中所形成的权力。结构性权力主要源自行为体在特定国际结构中的地位，权力关系多是间接的。观念性权力是在核心规范和观念的塑造和传播中所形成的权力，权力关系更加间接和不易观测。相较之下，国际制度性权力是在规范、规则和组织的形成、存续、变迁过程中形成的权力，这种权力关系具有一定程度的合法性，常常被国际制度的规范性和功能性作用所掩饰。正因如此，国际制度性权力愈发成为大国关注的焦点。

还需要说明的是，上述定义也有助于厘清国际制度性权力与制度性话语权间的关系。制度性话语权本质上是一种话语权，是国际制度性权力赋予国家的话语权，这种话语权既是表达自我关于国际制度的观点和利益偏好的权利，也是通过国际制度影响其他行为体的权力。由于话语权包含了权利和权力两层内涵，制度性话语权涉及了国际制度与国际话语体系两个方面，相比而言，国际制度性权力的内涵和外延更加清晰和明确。

二、国际制度性权力的来源

除了从概念层面进行定义，对国际制度性权力来源的探讨，有助于更加深入地理解这类权力的生成与内涵。从权力与制度的理论关系来看，国际制度性权力有两大主要来源。一是源于既有国家权力，即国家权力在国际制度中延伸与转化。当国家权力经由国际制度向国际社会延伸时，国际制度成为国家的权力工具或权力输出的方式，国家权力转化成了国际制度性权力。二是源于国际制度自主性。当国际制度具有相对自主性，并在特定问题领域中拥有影响力时，国家在国际制度中的角色和地位便产生了国际制度性权力。

2.1源于既有国家权力

国家权力可以通过不同渠道在国际社会发挥作用，如双边关系、国际结构和观念。在国际体系日益制度化的大背景下，国际制度愈发被国家视为权力实施的工具或手段，通过国际制度延伸到国际社会的国家权力便成了国际制度性权力。在这一视角下，国际制度的自主性较弱，国家权力对国际制度的形成、发展或运作起着决定性作用。这种国家权力既可能是大国的决定性影响力或对国际制度的控制力，也可能是中小国家在特定问题领域上的相对优势或话语权，如挪威等国在国际维和行动和争端斡旋等方面的独特作用，还可能是具有相同诉求的国家合作形成的共同影响力，如受海平面上升直接威胁的国家所组成的“小岛国联盟”在全球气候治理制度中的影响力。这种权力本质上不是国际制度所生成的新权力，而是国家权力以国际制度为媒介所进行的延伸。

相关国际关系理论和经验研究对这一类国际制度性权力来源有较多论述。较晚发展起来的新古典现实主义认为国际制度和国内制度都是权力政治转化成政策行为的“转送带”。巴奈特和杜瓦尔就将国际制度视为国家引导、操控或限制其他行为体的外部环境和行为的工具。实际上，源于国家既有权力的国际制度性权力可总结为如下逻辑：

权力→国际制度→认识/行为

在上述逻辑中，国家权力先于国际制度而存在，是国际制度形成和变化的决定因素，国家权力通过国际制度影响其他国际行为体的认识和行为。对此逻辑，可从权力的三大内涵进一步理解：权力即资源（power as resource）、权力即能力（power as capacity）和权力即关系（power as relation）。

从“权力即资源”角度看，地理、自然资源、工业能力、战备、人口等都是国家权力的核心要素，这些要素的综合被称之为国家实力。国家实力是国家能够将特定国际制度用作权力工具的基础，而作为权力工具的国际制度又是国家获取财富和利益，实现实力增长的手段，如相关国家通过参与或创建国际经贸制度，拓展国内市场，主导国际生产与分配，从而获得更多的资源和利益。历史上的大英帝国特惠制及其殖民体系即是以实力为基础，通过制度获取或霸占资源的典型案例。

从“权力即能力”角度看，创建或维系国际制度需要相关国家较为高超的议程设置、资源动员、共识凝聚、规则制定等能力，相关能力的获得都是以国家实力为基础的。而国际制度一旦创建，主导国凭借国家实力即可在新的制度中，获得或增强其参与和管理国际事务的能力，尤其是地区或全球治理能力，并可以将其国家政治制度观和经济发展观向国际社会传播，以获取更大的影响力，即实现国家权力在国际制度中的转化。例如，美国通过七国集团（G7）和主要国际金融机构将美式自由主义的发展观向国际社会渗透，国际货币基金组织等国际金融机构的贷款或发展援助都附加上了国内改革条件。

从“权力即关系”角度看，权力是实施国与目标国所建立的关系，这种关系会影响目标国的认识或行为。国家权力只有在与其他国家建立联系后才可能转化成国际权力，国际制度是建立双边或多边关系的重要方式，且常被用于构建对主导国有利的关系，这些关系的集合便构成了特定的地区或国际秩序。历史上的国际秩序变迁都不同程度和不同形式地表现为国际制度的创建或重构。在战后国际秩序的重建中，美国强大的国家权力正是通过安全、金融和贸易等领域的国际制度，转变成了与其他国家的关系，这种关系被概括为依附性的中心—外围结构，具有不对称性和强权力属性。崛起国也不断尝试通过改革或创建国际制度调整这种关系，以获得在国际秩序转型中的更多权力。

2.2源于国际制度自主性

具有更高自主性的国际制度会在特定问题领域中形成影响力，而国家通过与国际制度的不同联系获得相应的权力。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）较早便解释了体制自主性的形成，认为体制自主性表现为两种方式：滞后，即权力和利益改变，而体制未及时做出相应改变；反馈，即一旦确立，体制便会影响权力和利益。这一自主性逻辑同样适用于更广义的国际制度。

具有高度自主性的国际制度会为特定领域中实体或秩序的构成提供最基本的宏观规范和指导原则，会塑造这些领域中的行为观和行为准则，并对决策观念和决策过程产生影响。国际制度的这些作用被概括为构成性（constitutive）、限制性（regulative）和程序性（procedural），这体现了自主国际制度的功能性和强权力属性，即影响特定制度所涉及领域中行为体的认识和行为。高度自主性使国家无法再完全控制国际制度，国家在国际制度权力结构中的地位便成为其权力的重要来源。正因如此，大多数国家都积极参与主流国际制度，新兴国家谋求在国际货币基金组织等国际制度中获得更多投票权和份额。相关研究广泛讨论了这一层面的国际制度性权力，如认为国际制度性权力是“国际制度赋予国家行为体的权力”，来源于国家在国际制度中的相对角色或地位。关于国际组织权力结构和权力计算的研究也体现了这种国际制度的权力逻辑。这种逻辑可归纳如下：

国际制度→权力→认识/行为

在这一权力逻辑下，国际制度已拥有较高自主性，且在特定问题领域中具有功能性作用，影响这一领域中行为体的认识和行为，而国家在国际制度中的不同角色为其带来了权力。基于权力的三重内涵，就“权力即资源”而言，相对自主的国际制度大都能够通过影响国家间的成本和收益分配，继而对国家产生影响。国家在特定国际制度中的不同角色会为其带来不同的成本和收益，如美元主导的国际货币制度为美国带来特权和资源，当前国际贸易制度被认为更有利于新兴国家的发展和财富积累，全球气候治理制度中的责任承担和成本分配，长期存在“共同责任”和“共同但有区别的责任”两种规范的博弈等。

就“权力即能力”而言，国家在国际制度中的不同地位会为其带来不同的能力，组织决策和规则制定是其中最重要的两种。这种视角下的国际制度性权力相对易于观察和测量，是广泛使用的一种狭义制度性权力。组织决策权主要存在或来源于正式国际组织（或国际机构）的权力结构。国际机构的组织化程度最高，有较为清晰的权力构架，这种权力构架通过组织章程明确规定，并以投票权、份额、会员机制、人事安排等方式体现出来。成员国在权力结构中的地位直接体现其在机构组织决策中的权力。如前所述，这类权力最早得到国际关系学者的关注，早期关于正式国际组织的研究主要聚焦于这些机构内部的决策权分配。规则制定权是关于国际规则的形成和执行的权力。规则制定可理解为将主流的认知和规范转变成具有系统性、共识性和约束性的权利和义务约定，其在很大程度上影响体系内行为体的认识和行为，从而产生权力属性。例如，在战后国际金融监管规则的演变过程中，美欧大国通过在国际金融制度中的决定性影响力，不断将其国内标准转变成了国际标准。

就“权力即关系”而言，以资源和能力形式存在的制度性权力最终会表现为权力关系，特定的国际制度体系一旦形成，在此体系内，主要国家间的关系便得以确立。其中，占据主导或有利位置的国家，便会在这一制度体系所构建的秩序中占据更重要的地位，从而获得更多的权力。随着国际制度自主性增强，这种关系会进一步被固化，更难轻易改变。例如，随着经济全球化的深入发展和国家权力的相对流散，战后美国主导建立的一系列国际制度逐渐获得了较高的自主性，但是其权力结构依然延续了形成之初的基本形态，没有发生革命性的变化，不断获得自主性的国际制度实质上将特定权力关系变得更加稳固。关于制度变迁的一些观点甚至认为，只有如金融危机和战争等外部冲击才能冲破制度的路径依赖，推动制度变迁。随着国家政治经济实力的变化，国际制度的权力结构面临巨大的调整压力，而制度路径依赖和大国权力博弈使调整变得困难，美国领导的自由主义国际秩序由此陷入危机。

上述两种权力来源逻辑并非彼此互斥，而是既存在明显的区别，也有本质上的联系。区别主要在于对国际制度自主性和权力来源的认知上。源于既有国家权力的逻辑认为国际制度的自主性弱，国际制度是依附于国家权力而存在的，国际制度性权力的本原是多样的国家权力。源于国际制度自主性的逻辑则承认较强的国际制度自主性，国际制度性权力的本原是国际制度在特定问题领域中所形成的影响力，国家通过在国际制度中的不同地位而分享这些影响力。两种逻辑都聚焦在国家权力与国际制度的关系上，对这种关系的不同理解至少可在国际制度自主性由弱到强的维度上，被归纳入同一个谱系中。

完全源于国家强实力的国际制度性权力往往是一种霸权性权力，国际制度是霸权的工具，完全源于国际制度自主性的权力是一种功能性权力，国际制度是国家的外在行为约束。在现实中，国际制度性权力是这两种理想情形的组合，即特定国际制度性权力是不同程度的国家实力和国际制度自主性的组合，这便为分析更加复杂的现实情况提供了理论工具，如在霸权型国际制度中，核心国家的实力是权力的主要来源；在主权让渡型或专业型国际制度中，国际制度的设计、权力结构或专业知识权威，及其所体现的自主性又成为最主要的权力来源；而当强国家实力与高国际制度自主性同时存在时，还可能出现国家与国际制度的权力博弈，如美国前特朗普政府退出国际制度。由此可见，随着国际制度自主性的变化，两种权力来源逻辑是可以相互转化的，现实中国际制度性权力的来源更加复杂。上述两种来源的区分，仅是从理论上便于更加清晰地认识国际制度性权力的生成。

三、国际制度性权力的获得

国际制度性权力不会自动取得，国家获得国际制度性权力的前提是与国际制度建立联系，源自既有国家权力和国际制度自主性的国际制度性权力，都是在国家与国际制度的不同联系中产生的权力。国际制度性权力的获得取决于国家主动与国际制度建立联系的方式和方法。在现有研究基础上，结合国际关系现实与国际制度理论，本文将国际制度性权力的获得方式归结为五类，即创建、参与、改革、退出和破坏。不同的方式为国家带来不尽相同的国际制度性权力，而这些方式的成功使用又需要差异化的国家核心能力和实施手段。

3.1创建

创建即国家主导新建国际制度。在国际秩序的初始阶段或变革期，创建更加常见，如战后的国际秩序重建和自由主义国际秩序危机。创建国可能完全控制所建立的国际制度，或在该国际制度中拥有较其他成员更多的权力，尤其是组织决策权和规则制定权，如美国在国际货币基金组织中的重大决策否决权，中国在亚洲基础设施投资银行中的重大事项决策否决权。在特定国际秩序形成之际，创建核心国际制度的国家往往都是这一国际秩序的主导国。由此可见，创建是获得国际制度性权力的重要方式。

但是，这种方式的成功实施需要很强的国家核心能力，包括雄厚的国家经济实力、议程设置能力、资源动员能力、制度设计能力、外交技巧等。以议程设置能力为例，将特定问题和解决方案纳入国际议程的能力和技巧，直接影响其他国家对这些问题和解决方案的关注度和认同度，只有得到国际社会广泛关注和认同的问题及解决方案才有可能成为国际共识，发展成国际制度。在战后全球金融治理体系演进中，美国正是凭借其强大的经济实力和政治影响力，通过设置全球金融治理的核心议程，主导创建了国际货币基金组织、世界银行、金融稳定理事会（FSB）、《巴塞尔协议》等国际制度，从而成为战后国际金融体系的霸权国。因此，创建主要被具备这些能力的大国所采用，崛起国也尝试使用这一方式。对中小国家而言，这种方式则并不常用。

在创建的实施过程中，相关国家可以就具体目标和责任义务达成共识，在平等自愿的基础上协商建立国际制度。“一带一路”国际合作倡议背景下的区域或国际制度就是协商共建的结果，如双边合作协议、亚洲基础设施投资银行等多边金融机构、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等多边协定。但是，在国际关系实践中，平等协商常常无法达成共识，基于此，有些国家为取得相对优势，会以利相诱，吸引其他国家一同构建新的国际制度。例如，20世纪80年代中期在预防国际贸易冲突和经济危机的规范性目标掩饰下，美国通过与日本等国签订《广场协议》，实现维护既得利益和推动国内经济增长的目标。此外，一些强迫性手段也可被用以创建国际制度，如凭借武力签订不平等国际条约。强迫性手段的国际合法性低，被使用的频率也相对较低，且国际制度的创建往往是多种手段综合作用的结果。

3.2参与

参与是指未参加创建国际制度的国家学习和接受既有国际制度，寻求进入其中。鉴于国际制度对国际体系的支柱性作用，未参与主流国际制度的国家实质上游离于特定国际体系之外。参与为国家带来在国际制度中作为一般成员的基本权利，使参与国初步获得在特定领域的资源分配、规则制定、问题治理等权力。例如，只有接受国际金融监管制度和国际贸易制度，国家才能顺利地参与国际金融和贸易活动。这恰恰解释了为何中国要成为主要国际金融组织的成员，学习和执行主要的国际金融规则，并通过长达十几年的谈判加入世界贸易组织。

由此可见，参与需要国家具备的核心能力包括国际制度学习能力、外交谈判能力和国内制度调适能力等。参与意味着要遵守和执行国际制度，而执行国际制度的前提是充分理解国际制度的内容，如国际组织的宗旨、权力构架和运行方式，国际规则的具体条款以及相应的权利和义务。同时，参与国还要对国内政策和制度进行调整，为国际制度的执行创造国内条件，应对国际制度的实施可能带来的国内冲击。例如，为更好地适应世界贸易组织，中国积极推行市场经济改革，推进法治进程，改变传统诉讼观念等，正是强大的国内制度调适能力确保了中国在世界贸易组织和世界贸易体系中的成功。在参与的实施过程中，主导国将国际制度视为维系权力和利益的工具，而寻求进入的国家则将参与其中视为获取国际制度性权力的重要手段，双方在进入的条件、时机和方式等方面进行磋商，因此，外交谈判的能力和技巧对参与的成功实施至关重要。例如，在恢复《关税及贸易总协定》（GATT）缔约国地位和加入世界贸易组织的谈判过程中，正是通过专业管理干部和技术人才的培养、谈判人员的培训、相关规则的深入学习、邀请国际权威人士进行咨询、相关政府管理部门的整合、谈判代表团的优化等方式，中国不断提升谈判能力，最终才得以在涉及大量谈判议题和众多谈判对手方的长期且多轮谈判中实现目标。

3.3改革

改革是参与的更高级阶段，是指国家不仅进入国际制度，还积极参与推动国际制度的发展和完善。改革会为实施国带来在特定问题领域中的更多政策话语权和利益分配权，以及在特定国际制度中的更大组织决策权和规则制定权等，如人民币进入特别提款权（SDR）货币篮子这一制度变化，一定程度上提升了人民币的国际影响力。由于改革会带来权力结构和利益分配的变化，改革会遭到既得利益国的阻挠，基于此，改革需要更强的国家核心能力支持，如发起改革的议程设置能力、制定改革方案的制度设计能力、推动改革的共识凝聚和国际动员能力等。例如，主要大国提出了不同的世界贸易组织改革方案，意图主导世界贸易组织的改革进程，争端解决机制和发展中国家特殊与差别待遇等问题已成为核心改革议题，但由于尚无国家或国家集团具备将其改革方案纳入国际议程，并形成广泛改革共识的能力，世界贸易组织的改革陷入僵局。

国家的利益诉求和在国际制度中的角色和影响力不同，其改革国际制度的具体路径和方式存在差异。当相关国家就改革形成共识，协商合作便成为推动制度改革的常见手段。例如，2008年全球金融危机爆发后，主要国家在二十国集团（G20）平台上积极协商，对全球经济制度进行改革，以应对危机和拯救世界经济，其中便包括国际金融监管规范和理念的变化，金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际组织的扩员，国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构的份额小幅调整等。如果改革只是特定国际制度中某一方的利益诉求，改革共识不易达成，国家会通过不同方式增强改革力量。霸权国拥有更强的国家实力和在国际制度中更大的影响力，通常更倾向于使用强迫性手段“修正”国际制度，如利用制度内的霸权地位强行通过改革条款、按照对国际制度的解读和偏好自行其是、以退出或破坏国际制度胁迫其进行改革等。崛起国则常采用一些推动国际制度渐进变革的手段，如引入具有类似功能的新制度倒逼国际制度改革，对旧制度的内容进行重新诠释，为旧制度增加新的内容和解释元素等。例如，中等收入国家受国际经贸规则的限制很难实现产业升级，有强烈的制度改革诉求，因此，会通过引入新的双边或区域经贸规则等方式倒逼国际经贸规则的改革。实力更弱的国家则更多通过依附具有相同利益诉求的大国或寻求建立“议题联盟”等方式，实现其改革国际制度的诉求。议题联盟也同样是大国凝聚改革共识和推动国际制度改革的重要方式。

3.4退出

退出是指国家主动终止在国际制度中的身份角色、权利义务和责任承诺等。参与是从制度外进入到制度内，退出则是从制度内退回到制度外，两者的逻辑相反。退出可用以规避在国际制度中的过多责任或负担。不同国际制度的有效性存在巨大差异，一些失去效用、形同虚设或被认为对本国极为不合理的国际制度，会变成国家的政治或经济负担，出于利益得失的考量，退出便成为一种选择。退出还可被用作一种威胁，用以表达不满并谋求变革，其与改革常结合在一起。例如，美国特朗普政府威胁退出世界贸易组织、北大西洋公约组织（NATO）和《北美自由贸易协议》（NAFTA）等，以逼迫其改革。退出威胁的效用取决于实施国的实力和威胁可信度。只有当国家在特定国际制度中具有较大影响力，且威胁较为可信时，这种方式才可能发挥作用。此外，大国的退出还可影响特定国际制度的功能，降低这一国际制度和相关主导国家的国际合法性，从而增加实施国的相对制度性权力。

退出的实施既可能是单边的，也可能是通过双边或多边的协商。美国特朗普政府退出了《中导条约》《京都议定书》和联合国人权理事会等多个国际协定和国际组织，采用的便是单边的方式。在美国退出《开放天空条约》后，俄罗斯认为其国家安全受到威胁，也宣布单方面退出这一条约。采用单边方式的退出需要国家有抵抗国际压力的强大实力，摆脱制度依赖的国家政策独立性，以及应对国际制度变化的国内政策调整能力等。国家还可依据已有的退出机制，或者与相关国家进行协商，退出特定国际制度。如《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《巴黎气候变化协定》等国际制度设有退出条款，国家可以遵照程序退出，英国正是按照《欧盟条约》第50条完成了退出欧盟的谈判。对于没有退出机制的国际制度，国家可以就退出时间、退出程序、责任义务分担等进行协商，提升退出行为的国际合法性。这种方式需要国家有较好的规则运用能力和外交技巧等，冲突性相对更小。

3.5破坏

破坏是使特定制度无法正常运转，从而影响与该制度密切相关的国家。比较而言，退出更大程度上是一种增加绝对收益或减少绝对收益损失的方式，而破坏则是一种增加相对收益的方式。破坏包括两种具体情形。一是运用国家在特定国际制度中的地位和影响力，阻碍国际制度功能的正常运行或改革的推进。例如，美国长期以来阻挠任何有违其利益和权力的国际制度改革，其中包括国际货币基金组织、联合国安理会、世界银行、国际清算银行（BIS）的改革等，美国违背联合国安理会的决议对伊拉克发动战争，特朗普政府违背国际贸易规则挑起中美贸易摩擦。二是对其他国家或国家集团主导建立的国际制度进行抵制，试图阻碍这些制度的创建或发展。例如，日本成立亚洲货币基金组织的提议遭到了美国的强烈批评和反对，最终流产。在自由主义国际秩序危机的背景下，中国创建国际制度的行为遭到了美国等国家的抵制，美国和日本拒绝加入亚投行。

这两种情形都是通过减少目标国的制度性权力，增加实施国的相对收益和权力，但第一种情形需要实施国在特定制度内具有较大影响力，而第二种情形则需要实施国在特定问题领域或更广义的国际体系中具有较大影响力。两种情形通常都使用消极的实施手段。例如，美国阻碍相关国际制度功能运行和改革推进的手段包括使用否决权、影响核心官员的选任、通过美籍国际组织高级官员妨碍改革议题进入议程、减少会费或其他资助、不履行约定义务、瘫痪组织职能、绕开既有规则进行“长臂管辖”等，而对新兴国家主导创建国际制度的抵制多采用拒绝参与、禁止盟友加入、国际舆论打压、制裁等手段。这两种情形分别会激发制度内和制度间的竞争。阻碍国际制度的运行或改革与谋求改革是一体两面的关系，谋求改革者和既得利益者会在特定国际制度内展开博弈和竞争，国际制度的合法性和影响力由此受损，如国际货币基金组织的合法性危机，世界贸易组织多哈回合谈判的失败。抵制其他国际制度的发展与创建在一定程度上也是一体两面的关系，新兴国家通过创建制度提升其国际制度性权力，而传统大国为维护既有权力和既得利益，会对这些制度创建的行为进行抵制和打压，国家间关系的竞争性和国际体系的冲突性会由此增强。

上述五种主要方式并非彼此完全独立，而是密切联系，互为手段，协同作用。如创建可能是出于对国际制度改革的不满，改革是参与的延续和发展，退出既被用作推动改革的威胁手段，也可用以进行制度破坏，而破坏可能是对既有制度改革的阻挠，或对他国制度创建的反击等。不同方式的选择和实施受国际环境和国家能力的影响，而不同国家对各种方式的综合作用则形成了特定的国际制度性权力结构。

为更加清晰地呈现五种方式的区别和联系，图1从制度阶段、冲突性、国家与制度关系、所需国家核心能力、所获得主要权力或收益以及经典案例等维度对上述五种方式进行了总结和对比。

结语

在日趋制度化的国际体系中，国际制度性权力是大国创建、维系或改革国际秩序的重要力量，是国际权力结构的核心内涵，是大国关系的主要内容，也是一国国际地位和国际影响力提升的关键。对国际制度性权力的理论辨析，为相关理论和经验问题的深入探究奠定了基础。从国际层面而言，在国际秩序变革的时代背景下，国际制度性权力结构正在发生变化，国际体系的稳定面临挑战。基于国际制度性权力的概念，对主要国家的国际制度性权力观和具体策略进行剖析，有助于探寻国际秩序的和平演进之道。从中国的视角而言，在国际制度性权力的培育过程中，中国经历了从最初的“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”（即退出）到积极地参与，再到推动主要国际制度的改革和尝试创建国际制度的多重实践。这些实践显示，中国已初步探索出了提升国际制度性权力的方式，但这些方式需要根据国家实力和国际制度自主性的变化而相机调整，且在运用不同方式持续增强国际制度性权力时，相应的国家能力仍显不足，诸如国际议程设置、国际规范塑造、国际制度设计、国际话语传播等都是亟待提升的重要能力。此外，全面认知主要大国的国际制度性权力观和具体政策实践，有利于中国作出合理的政策应对，保障其持续发展，为国际秩序的和平演进提出中国方案和贡献中国智慧。“人类命运共同体”的价值观及其所包含的国际权力观，正努力营造一个良性的国际制度竞争环境，唯其如此，才能实现国际秩序的和平演进。（作者：张发林 南开大学周恩来政府管理学院副教授、博士生导师，南开大学丝绸之路研究中心主任，国际关系学博士）