南海安全秩序构建和法理斗争

当前海洋问题越发彰显深刻的战略意义，大国竞争主导着海洋安全演进态势，南海成为美国遏制中国的重要场域。为贯彻落实习近平总书记在党的二十大报告中提出的“加快建设海洋强国”“维护海洋权益”等精神，在南京大学中国南海研究协同创新中心主办的2022年度“南海论坛”上，与会专家围绕2022年南海局势评估、美国组建的“小多边”对南海局势的影响、南海区域海洋秩序的规则建设与实践、中国周边安全视域下的南海问题以及大国海权竞争的历史经验与教训等议题，进行了全面深入的分析。“南海论坛”旨在为相关涉海热点问题提供高质量的研究、对话和交流平台，积极促进南海问题研究的发展。此次研讨对研判当前南海形势、维护国家海洋权益，具有重要的理论和现实意义。

南海安全秩序构建是当前南海问题的关注焦点之一。与会学者分析了南海安全秩序构建的主要内涵、各方关切与具体目标，指出了当前南海安全秩序构建面临的挑战与实现路径。围绕南海问题的法理斗争是当前备受关注的另一焦点，以美国为首的一些国家曲解《公约》并采取针对性军事行动，无理要求中国遵守菲律宾单方面提起的“南海仲裁案”所谓裁决。针对这一形势，学者们围绕相关法律问题进行深入分析，并提出了中国的应对举措。

一、南海安全秩序构建与国际法规范的适用

（一）构建南海安全秩序的目标、路径与挑战

第一，南海安全秩序与规则构建的“应然”内涵。与会专家主要从以下几个方面进行了分析和论述：一是南海秩序的维护主要是中国和东盟这两大行为体来进行的，这与中国和东盟关系发展的整体轨迹相一致，因此南海秩序建设也应内嵌于东亚地区合作网络之中，需要从整体视角来进行把握；二是南海秩序构建要注重发挥不同安全规范的作用，比如东盟安全合作规范与中国倡导的亚洲安全观均有协商一致的共识，南海安全秩序应该是不同安全规范的共识性结果；三是南海安全秩序应该是一种发展秩序，以发展来化解安全问题而不是用安全冲突来冲击发展秩序。

第二，南海秩序和规则构建需要明确其目的。与会专家表示，南海安全秩序的目的主要有以下几个方面：一是管控冲突而非解决争端。这种规则不是为了澄清或确认某种权利，也不改变任何一方的法律立场，不产生任何承认现状合法性的效果。二是要以促进海上合作为重要内容。三是这种规则要一视同仁，不能采取双重标准。每个参与其中的当事国都要感到它的利益关切得到了满足和保障。四是“准则”是否发挥作用与其是否具有法律拘束力没有必然联系。与其争论“准则”法律拘束力的问题，不如把注意力集中在具体条款上，促进各方积累共识，逐步增进互信，“准则”才能发挥真正的效果。

第三，“准则”磋商中的主要问题。学者们认为，从法律层面来看，制约“准则”谈判最大的障碍是“南海仲裁案”所谓裁决与南海争端当事国的岛礁建设。这两个问题与“准则”磋商存在张力，使“准则”谈判难度加大。寻找“准则”谈判的最大公约数，建立有效的管控机制的前提之一是阐明“准则”跟《公约》的关系，否则很多重要条款共识很难达成。目前的共识是“准则”必须符合包括《公约》在内的国际法，但必须承认，《公约》并不是“准则”磋商的唯一国际法依据，“准则”磋商不一定完全跟《公约》一致，因为还需要适用其他公认的国际法解决《公约》尚未规定的内容。同时，还应明确“准则”磋商不应将所谓的仲裁裁决延伸的内容纳入。“准则”应以推动海上合作开发的实施，包括南海的旅游合作以及跟相关声索国在200海里专属经济区重叠区域的合作开发的机制等，还应排除域外势力的干扰，包括联合军事演习、域外石油公司进行的油气开采活动。

第四，南海安全治理的“群落化”路径。有学者提出，当前南海地区治理呈现出区域化与安全化的特征。区域化是对海域内的要素进行制度化的配置，南海的区域化方兴未艾，目前有以东盟为中心的系列制度安排、“一带一路”、RCEP和系列海洋机制。安全化是指围绕岛礁主权和和海域划界争端不断。海洋区域化和安全化并存的现象亟需新的海洋安全观来化解，这种海洋安全观就是海洋安全治理的“群落化”，而不是抽象化和个体化，形成国家与组织群落、人与海洋生物群落，还有海洋非生命群落等。因为不同群落会关注不同的权利和利益，比如国家与组织群落注重权利利益，人与海洋生物群落关注命运与共等，当以群落性的逻辑谈论海洋区域化的时候，就有可能解决南海的区域化与安全化并存的现象。

第五，南海安全秩序构建面临的挑战。与会专家认为，美国用盟伴网络冲击本地的秩序，过去以东盟为中心不断发散的网络化面临着以美国为中心的安全网络化的冲击。美国为中心的安全网络包括军事、政治、经济各个维度，冲击着地方合作网络和东盟中心，也分化了东盟。此外，南海地区的信任赤字冲击了规则秩序。国际关系理论的研究表明，仅仅强调规则是不够的，而在规则之下首先要有基本的信任、基本的共识和一定程度的相互认同。

（二）南海法理斗争与法律维权

第一，《公约》对南海问题的适用存在一定的不足。与会专家指出，《公约》是综合性、规范性的海洋事务的原则、规则和制度的结合，对于开发、利用、界定海洋的空间和资源利益有重要作用，成为一个普遍应该遵守的、重要的法律。但如果把《公约》运用到南海问题当中，存在着很多的局限性，需要包括一般国际法在内的法律规则和原则进行规范。包括《公约》等在内的条约法并不能穷尽国际法规则，《公约》并不处理陆地，包括岛礁领土取得的问题，历史性权利的规范应当是国际法的规范，它和《公约》是并行的关系。《公约》序言明确规定，“未规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。换言之，南海问题可适用两种国际法。关于岛礁领土主权的问题可适用一般国际法的规则和原则。《公约》对海洋活动包括科研、环保、渔业、矿产资源的开采等是有规定的，可适用《公约》解决。关于南海断续线的法律性质和效力问题，《公约》的规定显然不具有唯一性，需要对一般国际法的原则和制度进一步加以研究。

第二，《公约》的规定具有模糊性。与会专家认为，《公约》对一些海洋活动的规定具有模糊性。例如，《公约》对军舰无害通过问题没有明确规定，但是《公约》第三节明确关于“领海的无害通过”制度适用于所有船舶的规则，第十七条还规定“所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利”，有学者认为，所有船舶，包括军舰。军舰如果进行了非无害通过，沿海国可以对其加以驱离，但是不能扣押，从这些条款可以合理地推定军舰可以进行狭义无害通过。所以，《公约》对军舰无害通过规定的模糊性，导致不同的解释和适用，进而引发一定的冲突。实际上，《公约》是国家利益博弈的产物，类似的模糊之处还有很多。实践中，对于中美两国对专属经济区内的军事活动、领海内的无害通过程序上的争议，以及所谓的过度海洋权利主张等，无法利用《公约》解决，需要运用双边协商或新的制度加以丰富、发展和完善。

第三，关于半闭海的合作义务。与会专家指出，《公约》要求半闭海沿岸国加强合作，至少在科研、环保、生物资源管理等方面进行合作，但是南海地区在这方面的合作还存在不足，相关条款在南海的实施并没有起到效果。

第四，关于航行自由的问题。有学者分析，航行自由确实是一个国际法的概念，这个概念由来已久，主要是指在公海享有的航行自由，但在沿海国领海的航行则构成无害通过。航行自由是以航行为目的的自由，现在美国开展“航行自由行动”到南海挑战所谓的过度海洋主张，这种行为不能界定为航行自由，而是一种军事活动。

第五，中国在南海问题上可能面临的法律挑战。有学者指出，中国可能面临以下法律挑战：一是关于所谓的仲裁裁决。以美国为首的部分国家频繁发表声明要求中国执行裁决。二是马来西亚提交的外大陆架申请。三是部分国家在谋划新的仲裁，一旦时机成熟，提交新的仲裁收益大于成本时，则可能引发新一轮的法律较量。

第六，关于国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用的国际协定谈判以及海洋环境保护的国际司法趋势。中国须采取有效的应对举措，在复会谈判中要据理力争，既要加强国内相关立法修法工作，也要为未来有可能会产生的一系列诉讼或仲裁做好准备。当前，国际司法机构强化海洋环境保护的法律实践，应警惕南海周边国家未来以海洋环境保护为由对中国发起滥诉，防止相关国家就海洋环境保护启动《公约》的强制程序，如强制仲裁。与会专家同时指出，应强化南海地区海洋环境保护的立法和执法活动，加强南海地区海洋环境保护方面的国际合作，以期化解风险和趋利避害。

第七，中国关于南海法律问题的应对。一是进一步推动完善《公约》在内的国际法的立法程序和司法实践。二是借鉴国际组织的运行原则和实践经验，对国际海洋法体系的不足和未予明确之处进行补充。三是制定新的区域性制度，对南海问题来说，“准则”的制定，以及其他南海安全制度的制定，是解决南海问题的重要方面。四是进一步加强双边层面的对话和协调，取得阶段性成果，并对阶段性成果进行遵守。特别是在中美两国之间，就海上安全问题进行谈判磋商，遵守已经达成的共识，是维护南海和平稳定的重要方面。五是加强国内立法。与会专家表示，一些国家从国内立法层面出台了相关的海洋法律，有几个方面的作用和启示：（1）宣示的作用，很清晰地表述国家在相关海域的权益。（2）锁定谈判策略，释放可执行信号。（3）正当化维权必须采取的对抗行为。有关国家维权的条款和后续细化相关法律和规则，试图为其在争议海域执法提供了国内法依据。（4）对国际法的规则有一定的示范和引领。

二、海权竞争的历史经验与其他涉南海研究

海权竞争是当前南海形势绕不开的话题，关于海权竞争的历史经验对当前中美海上博弈具有借鉴意义。此外，妥善处理南海问题中的舆论、外交、渔业等问题也具有重要意义。同时，加强南海维权的证据链建设，更是应对南海争端的重要手段。

（一）历史、海权竞争与南海问题

第一，美日海权竞争及经验教训。与会学者认为，海权竞争事关大国竞争和大战略竞争。与会专家指出，大国博弈和海权竞争很难避免，中国应吸取教训，积极发展海权。一是认真研究海权，正确应对霸权国对中国的挑战和压力。二是保护日益增长的海外利益需要超越传统海权，创新海权理论。三是要有关于海军、海权的大战略储备。四是正确处理国家发展、内部治理与海权发展的关系。五是除注重海军、海权的技术和专业性，关于海权、海军建设的视野和教育也非常重要。

第二，历史上的贸易、航路与对南海的经略。大航海时代以后，西方历史学家几乎主导了整个世界历史书写的主动权和主体意识。因此，关于太平洋海上活动的历史，应该需要更进一步的研究和书写。

（二）舆论、外交、资源与南海维权

第一，基于大数据的全球舆论对南海问题的关注。与会专家认为，根据涉南海问题的舆情大数据分析，当前全球舆论针对南海问题主要关注以下几个方面：一是南海军事安全，主要原因是“印太战略”的主要参与国和鼓噪国比较关注，营造不安全氛围有助于其介入南海。二是所谓仲裁裁决的执行。由于美国、菲律宾、澳大利亚以及英国媒体的炒作，国际舆论将近1/3涉南海的舆论关注到仲裁。三是菲律宾对华政策的变化。四是涉及南海问题、台海问题的舆论。五是乌克兰危机导致的能源安全及南海声索国单方油气勘探、开采的舆论。与会学者指出，涉南海的国际舆论的主要特征是政客主导、军事鼓噪、学者跟进、协同叙事。

第二，建立生态海洋外交体系缓冲南海地区张力。与会专家建议，中国须加快建设一体化的生态海洋外交体系。主要包括以下几个方面：一是以政府部门为主体推动海洋公共外交；二是沿海城市要积极打造公共外交品牌；三是大型企业推动海洋公共外交，涉海央企是重点；四是以各类媒体为主体塑造海洋公共外交，尤其要发挥民间媒体对官方媒体的补充作用，用小动画、小视频等增强外宣的趣味性；五是智库机构形塑海洋公共外交，充分发挥智库国际学术交流与对话的优势；六是涉海院校培育海洋公共外交，通过科技研发、人才培养、技术技能、教育方法、学术交流等方面交流与经验分享，起到公共外交作用；七是发挥华侨华人的人民海洋外交作用。

第三，南海安全形势与海上能源通道安全。与会专家表示，在当前复杂的南海安全局势下，我国海上能源进口和运输通道面临着重大风险。主要体现在：一是南海的复杂战略态势。中国通过海运的原油进口量有90%经由马六甲海峡和南海海域运输而来。马六甲在马来西亚、新加坡和印度尼西亚三方的控制范围之内，美国的军事基地从三面包围马六甲。除此之外，美国通过印度洋部署来维护其霸权体系，战略态势上使中国的能源安全处于不利地位。二是印度洋的通道安全。海外能源运输风险在增加，印度洋的美军数量仅次于欧洲和亚太，也增加了中国印度洋能源航线的军事风险。三是国际局势动荡。海上能源供应链部分供应国具有较高政治风险。学者们也提出了相应的对策建议：一是要加强对海上能源运输通道和境外油气管道的保护。在与属地和沿线国家政府合作的基础上，利用民营境外安保公司的优势来加强安保的力量。同时，运用中国南海岛礁的建设成果。二是拓宽能源进口渠道，推动能源进口的多元化。三是与包括日本、韩国在内的亚太能源消费大国进行石油安全合作。四是避免与美国正面冲突，化解其遏制中国拓展海外石油贸易的企图。五是提高人民币在国际油气资源市场上作为结算手段的比例，有效降低金融领域美元、欧元比重，规避对西方国家的系统性依赖。

第四，重视渔权在南海维权中的作用。与会专家提出，中国应该重视海权和渔权的争取和维护，通过加强渔业的实际存在，达到宣示海权和行使海权的效果。学者们分析了发生海上渔业冲突时声索国的行为特点。在实践中，对方国家以涉嫌非法捕捞抓扣中国渔民和渔船时，中国通常采取温和主张。对方若以“非法入境”为由抓扣渔民时，中国则采取强硬主张。特殊情况下，渔民涉嫌非法捕捞被对方抓扣，若中国发现与事实不符则采取强硬主张。学者建议，在两国交界处的特殊区域，应秉持睦邻友好的原则，采取温和主张。在敏感区域，即涉及中国主权主张的区域，宜采取强硬型的主张。如在任何争议海域出现人员伤亡，在外交上也应采取强硬主张。

（三）南海维权的证据链建设

第一，关于南海断续线的历史内涵。与会学者指出，南海断续线是历史性权利的地理范围和空间范围，不能割裂开来。中国主张对南海岛礁的领土主权，主要有三个方面的依据：一是近代以来的官方行为。主要是20世纪初收复东沙群岛和李准巡航等政府行动。二是中国官方态度，即南海诸岛自古以来就是中国固有领土，有几方面的含义：首先，从越南、菲律宾、马来西亚独立时间来看，民国政府划设断续线的行为具有先占性质。其次，二战后，中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》派遣官员前往南海诸岛进行了接收活动。最后，在无主地时代，中国古代先发现、先命名等活动，具有先占的初始条件。19世纪“西法东渐”以来，民国的维权行为具有重要的法律意义，加之来自民间的证据，如渔村、航线的命名、更路簿的发现等做了有益补充。

第二，中国的应对举措。西方学者试图否定中国长期行之有效的治疆实践理念，割断中国历史的延续性，将中国无可反驳的历史依据拒之“国际规则”之外。针对西方国家以及部分声索国打历史牌的行为，与会专家提出了中国的应对举措：一是明确断续线是中国历代治理海疆所形成并延续下来的权利。二是明确东西方两种不同体系的差别。中国历朝都有开疆拓土、治理边疆的理念、政策和行动，但与西方殖民者的“占领”行动完全不同。中国通过政治上的藩属体系、经济上的朝贡体系、文化上的儒家思想，形成特定管辖。基于这种管理理念，使得南海在相当长一段时间内维持稳定的局面，这与西方国家通过强占殖民地取得领土的方式具有根本不同。三是要明确审视主权、历史性权利以及海权等概念。一方面，中国不仅不应排斥国际法研究范式，还要加强研究；另一方面，在现代国际法引入中国之前的中国海疆治理等实践以及海疆治理体系等，应纳入当前审视南海问题的视野之中。四是中西方关于南海问题中所谓历史性权利的较量实质是两大体系的碰撞、两种话语权的较量，早在西方列强侵蚀中国主权和疆域时就开始了，要注重研究范式和话语权的改变。（作者：贺先青 中国南海研究院助理研究员）