美国应对国际安全问题的行为逻辑

内容摘要：美国应对国际安全问题的核心目标是维持其在国际秩序中的主导地位。当美国认为应对国际安全问题有利于维持其主导地位时，多采用“多边主义”政策；当认为不利于维持其主导地位时，则由“议题性质”决定美国将采用何种政策。议题性质由“威胁认知”与“威胁界定”两个次级影响因素构成。其中，威胁认知是决定美国应对国际安全问题的首要影响因素，当美国决策者对有关国际安全问题的威胁认知高时，就采取单边主义行动；当其对有关国际安全问题的威胁认知低时，则实行减少国际参与、逃避国际责任的孤立主义政策。威胁界定作为次要影响因素，与威胁认知一同塑造美国的政策选择。当威胁认知高且威胁界定损害国际秩序支柱时，美国通常采用防御性单边主义政策；当威胁认知高且威胁界定不损害国际秩序支柱时，则实行进攻性单边主义政策。在美国应对国际安全问题时，由于维持主导地位的思想与国际安全治理的理念背道而驰，导致美国实现利益最大化的愿望和规则难以转化为基础性共识；在此类不能转化为基础共识的情况下，美国将会采取有悖于国际关系准则和国际法的行动，以维持其主导地位，也对国际社会稳定产生了诸多不利影响。

一、问题提出与文献综述

维护美国国家安全一直是美国对外战略的核心内容。国家安全一般是指“一个国家相对稳定、完整，没有威胁、恐惧的状态，以及维持这种状态的能力”。国际安全则是国家安全的延伸，主要是指“在国家普遍安全的前提下，国际社会处于类似洛克式‘自然状态’的那种和平、有秩序和有道德的无政府状态”。  由于从客观方面判断国家是否安全需要考察国际环境，因此，国家在谋求安全时不可避免地带有国际利益考虑，一国的国际安全也就被视为国家在国际社会中实现的安全。冷战期间，国际安全具有强烈的国家中心主义倾向，很大程度上指代国际体系内国家的军事安全；冷战结束后，国际安全不再仅是国家安全的集合或者放大，而是涉及全球共同利益和人类整体安全的核心问题，向主体多元、成因复杂、领域广泛的非传统安全转变，并具有传统与非传统安全问题界限模糊、交织威胁增加等特征。从美国的国家安全议题看，“9·11”事件与“炭疽邮件”事件的发生反映出恐怖主义以及恐怖主义与生物威胁相结合产生的新安全威胁能够对美国本土造成直接危害。

从消除威胁、风险和全球性挑战的理念看，由于自身安全利益受到威胁和损害，美国应该主动应对国际安全问题、维护国际安全，但是在具体实践中美国的政策却存在显著差异。理查德·哈斯(Richard Haass)将这种差异描述为“自选式多边主义”(a la carte multilateralism)。哈斯在此类问题上想表达的意思是，美国根据自身利益对每一项国际协议进行评估并作出决定，而不是采取一种基础广泛的方法(Broad-based approach),无论是多边主义、单边主义还是双边主义都是实现美国利益的方式；“自选式多边主义”也被解读为美国根据情况选择其盟友和机制来创建一个多边集团。在应对国际安全问题时，拜登政府调整了特朗普政府为确保“美国优先”而采取的“毁约退群”政策，不仅更加关注国际安全问题，而且强调各国合作应对国际安全问题的重要性。美国在2021年3月3日发布的《国家安全战略临时指南》(Interim National Security Strategic Guidance)中突出强调“美国的回归”,并重点评估了全球安全形势，认为当前美国面临的重大安全威胁不受国界和地理空间的限制，大流行病、气候危机、核扩散等国际安全问题不可能由一个国家单独解决，也不可能在没有美国参与下得到解决。2022年10月12日发布的美国《国家安全战略报告》(National Security Strategy of theUnited States of America)认为，国际安全问题是当前美国面临的两大战略挑战之一，强调“美国必须与其他国家合作，应对共同面临的挑战”。从强调“美国优先”到重视合作，从消极对待到主动应对，美国应对国际安全问题的政策差异是本文研究力图破解的困惑所在，也是研究的出发点和落脚点。国际安全治理既是冷战后的一种现象，也是全球治理的一个重要领域。尽管安全治理被排除在安全理论“汇编”之外，但是与现有安全研究的方法相比，安全治理引导人们关注国家实现自身安全的各种机制。同时，安全治理异描述为“自选式多边主义”(a la carte multilateralism)。哈斯在此类问题上想表达的意思是，美国根据自身利益对每一项国际协议进行评估并作出决定，而不是采取一种基础广泛的方法(Broad-based approach),无论是多边主义、单边主义还是双边主义都是实现美国利益的方式；  “自选式多边主义”也被解读为美国根据情况选择其盟友和机制来创建一个多边集团。在应对国际安全问题时，拜登政府调整了特朗普政府为确保“美国优先”而采取的“毁约退群”政策，不仅更加关注国际安全问题，而且强调各国合作应对国际安全问题的重要性。美国在2021年3月3日发布的《国家安全战略临时指南》(Interim National Security Strategic Guidance)中突出强调“美国的回归”,并重点评估了全球安全形势，认为当前美国面临的重大安全威胁不受国界和地理空间的限制，大流行病、气候危机、核扩散等国际安全问题不可能由一个国家单独解决，也不可能在没有美国参与下得到解决。2022年10月12日发布的美国《国家安全战略报告》(National Security Strategy of theUnited States of America)认为，国际安全问题是当前美国面临的两大战略挑战之一，强调“美国必须与其他国家合作，应对共同面临的挑战”。从强调“美国优先”到重视合作，从消极对待到主动应对，美国应对国际安全问题的政策差异是本文研究力图破解的困惑所在，也是研究的出发点和落脚点。国际安全治理既是冷战后的一种现象，也是全球治理的一个重要领域。尽管安全治理被排除在安全理论“汇编”之外，但是与现有安全研究的方法相比，安全治理引导人们关注国家实现自身安全的各种机制。同时，安全治理位，是因为在包括军事(安全)等众多领域提供了维持霸权体系所需的公共物品。概括而言，国际机制理论强调美国应对国际安全问题的目的是维持霸权，因而美国主导的“多边主义”政策是有效的选择。

第三，政党中心论。政党中心论的解释更多地集中在全球治理上，反映的是冷战后历届美国政府在全球治理上的基本立场。依据政党中心论，共和党总统与民主党总统执政时，美国政府在全球治理问题上的立场有明显分歧，当克林顿(Bill Clinton)、奥巴马(Barack Obama)等民主党总统执政时，美国更加重视参与全球治理，对传统安全问题与非传统安全问题都极为重视，倾向于依托国际多边机制。当小布什(George Walker Bush)、特朗普(Donald Trump)等共和党总统执政时，美国更容易采取与全球治理背道而驰的行动和政策，倾向于绕过联合国与盟友采取单边主义行动。概言之，在应对包括国际安全问题在内的全球治理问题上，民主党政府执政时，美国依托多边机制积极参与全球治理的可能性较大，而共和党政府执政时，美国采取不利于全球治理的单边行动的可能性较大。

第四，威胁认知说。近年来，“威胁认知”作为解释国家对外政策行为的关键变量受到越来越多学者的青睐。韩召颖与李伟、黄钊龙等人的研究发现，冷战后美国对威胁的界定由模糊转向清晰，具有很强的威胁导向性，主要聚焦防范大国崛起、中小国家挑战和核武器扩散等方面，旨在消除威胁、维护美国的安全和全球领导地位。俞凤的研究也指出，美国应对传统安全威胁受威胁认知的影响，具有很强的目标导向性，目的是捍卫美国的霸权地位。概言之，美国应对国际安全问题是根据面临的威胁进行动态调整，最终目的是维护美国霸权或领导地位。

第五，大战略理论。依据大战略理论，美国大战略的本质是安全战略，应对国际安全问题的目的是服务维护主导地位的大战略。英国伯明翰大学教授帕特里克·波特(Patrick Porter)指出，美国保持军事优势、抑制核武器扩散等应对国际安全问题的举措是维持在苏联解体之前就已经确定的“主导地位”(primacy)大战略的重要内容。董祚壮认为，主导和引领全球治理是美国大战略的核心，目的是维护霸权地位。李东海指出，美国应对欧洲和亚太方向的安全战略是美国大战略规划的关键构成部分，其目的是维持美国的主导地位。总之，美国对外安全战略是美国大战略的重要组成部分，服务于美国大战略的目标，并根据大战略的需要求来应对国际安全问题。

通过对既有研究的梳理可以发现，尽管目标驱动说、国际制度理论、政党中心论等对美国为何采用不同类型政策作出了一定程度的解释，但是上述理论在解释美国对外政策行为时稍显粗略，特别是不同因素交织在一起时，如何厘清美国在应对一些具体国际安全问题时的政策思路与对外行为倾向则成为一个需要加强研究的课题。本文研究的主要问题是：在什么情况下，源自于何种因素，美国会采用“多边主义”、单边主义或孤立主义政策应对国际安全问题。在回答这一问题的同时，也可以帮助我们理解不同时期美国应对同一国际安全问题为何采用不同政策这一研究困惑。为解答这一困惑，需要进一步细化对以下问题的研究：美国应对国际安全问题的目的是什么?什么因素主导了美国的政策选择?影响因素与政策选择之间存在什么样的联系?本文将基于已有研究的启示提出新的理论解释，并对此开展案例研究。

二、解释框架：主导地位与议题性质

本文在构建分析框架时，除了引入“主导地位”(primacy)这一解释因素外，还将纳入“议题性质”(Nature of the issue)作为补充性解释因素，之后围绕上述两种解释性因素构建和完善分析框架。“议题性质”不仅符合本文研究问题的多项特征，而且“议题性质”能够分解为“威胁认知” (Threatperception)与“威胁界定”(Threat definition)两个次级影响因素，可用于分析和解释在不利于维护其世界主导地位的情况下美国作出的政策选择。综合以上内容可以构建一个美国应对国际安全问题行为逻辑的分析框架。

(一)美国应对国际安全问题的政策

本文将美国应对国际安全问题的政策选择分为“多边主义”、单边主义(包括进攻性与防御性)、孤立主义。对主导地位的影响决定美国是否会采用“多边主义”政策。当美国认为应对国际安全问题不利于其维护主导地位时，议题性质将决定美国政府采用何种类型的应对政策。

李晓燕考察美国的“多边主义”经验后提出，“美国通过创造象征性平等的国际制度，以代表权的象征性关系模糊了实际运行中的等级制，实则是公开或者隐蔽地破坏主权平等原则，实现其单向最大化利益的流入而处处根据排他性原则转化基础性共识”。借鉴既有研究，本文中的“多边主义”政策是指，为实现国家利益最大化，美国利用看似平等公正的国际机制，以明确的议题指向和参与方指向，完成其战略议程所需的基础性共识转化，以求对他国的行为产生约束并服务于美国外交政策的一种对外行为方式。

杰德·鲁本菲尔德(Jed Rubenfeld)考察美国的单边主义经验后认为，二战后，美国领导建立了自己并未完全加入的国际法秩序，不仅认为国际法在法律权威上低于本国的法律体系，而且在此后的对外实践中经常抵制或拒绝其他国家拥护的国际法。李泽生研究了21世纪以来美国的单边主义经验，依据美国自身实力地位的变化将美国的单边主义经验细分为进攻性单边主义与防御性单边主义，即美国实力地位处于优势时采取进攻性单边主义，实力地位下降时则采取防御性单边主义；其中进攻性单边主义关注的是要用美国的权力改造世界，防御性单边主义强调策略性维持美国现有的地位。借鉴既有研究，本文中的进攻性单边主义政策是指，在不损害国际秩序支柱的情况下，以拓展和建立美国在相关国际安全领域内的主导地位为首要目标，为摆脱以联合国宪章为中心的国际法体系约束，以国内法为行动指导而采取违背国际法原则的一种对外行为方式。防御性单边主义政策是指，在损害国际秩序支柱的情况下，美国通过采取一定策略维护在相关国际安全领域内的主导地位为首要目标，而不是在新的安全领域谋求拓展和建立主导地位，为避免以联合国宪章为中心的国际法体系限制而采取违背国际法原则的一种对外行为方式。

无论是“多边主义”政策还是单边主义政策都是服务于美国外交政策的方式，孤立主义也不例外。孤立主义思想及其主导的对外政策的主张和行为使美国在建国初期受益。石斌在考察美国的孤立主义经验后总结道，“在18世纪末和19世纪的大部分时间里，孤立主义主要指不干涉、不卷入欧洲的联盟与战争，不承担任何国际政治与军事任务；20世纪则表现出不愿加入国际联盟或其他国际组织，不愿积极应对国际危机，并尽可能地避免或推迟卷入世界大战”。安高乐考察特朗普政府时期美国的新孤立主义经验后提出，新孤立主义与孤立主义都试图减少国际参与，逃避国际责任，但前者又试图维护美国的领导地位。借鉴既有研究，本文中的孤立主义政策是指，美国以维护主导地位为首要目的，采取一种有限的安全目标，通过减少国际参与、逃避国际责任，避免将美国战略资源浪费在应对国际安全问题上的一种对外行为方式。

(二)主导地位

约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)认为，大国“保证自己安全的最佳办法是当前就争取成为霸主，这样就消除了任何其他大国挑战的可能性”。通常来说，确定一国是否是霸权国，最重要的衡量标准是它是否试图以某种形式建立一种新的国际秩序，并使该秩序与其国际目标和国内结构相一致。3从老布什(George Herbert Walker Bush)政府在冷战结束前后提出“世界新秩序”开始，美国就将维持其在全球的主导地位作为国际秩序的核心目标，并且美国霸权成为冷战后国际秩序的决定性特征早已成为一种普遍共识。赫德利·布尔(Hedley Bull)提出，为了维持国际秩序，大国可以利用自己的优势地位(preponderance)行使主导权，具体有三种表现形式：第一，支配(dominance),即大国不受约束的对其他国家内部事务和对外关系进行军事干涉；第二，主导地位(primacy),即大国所享受的领导地位源自较小国家的自主承认，承认大国在实现共同目标上发挥不可替代的作用；第三，霸权(hegemony),即大国既会迫不得已使用武力和武力威胁，也会借用特定重要原则为自己的行为寻求合法依据。依据布尔的解释，主导权是基于物质条件优势的“支配”与基于他国自主承认的“领导”的一种结合形态。

本文中的“主导地位”是指，在国际秩序中，一国既能在一系列物质条件基础上处于绝对领先，又能以一系列重要规则和原则广泛地获得他国的忠诚和服从，是一种具有“物质领先性”和“领导合法性”双重属性的领导地位。就美国而言，物质条件不仅包括自身所具备的物质实力，也包括通过拓展同盟体系增加的国际物质力量。考虑到美国拓展同盟体系增加国际物质力量是以获得合法性的领导地位为前提，所以判断美国应对国际安全问题是否符合维持主导地位的标准有两点：第一，是否能够获取领导的合法性，即在应对国际安全问题上，美国能否利用其支持的国际机制，以明确的议题指向和参与方指向，将美国期望的规则和意愿转化为基础性共识。第二，是否能够在一系列物质条件上保持领先性，即应对国际安全问题是否会造成美国绝对领先的实力地位(基于物质条件)受损。如果上述两点能够实现则认为有利于美国主导地位的维持，否则则相反。当有利于维护主导地位时，美国通常会采用“多边主义”政策；当不利于维护主导地位时，将由下文所阐述的“议题性质”来决定美国的政策选择。

(三)议题性质

冷战后，传统与非传统安全问题界限模糊、交织威胁增加，各类安全问题早已成为世界各国的“共同威胁”。不过，不同国家面临的首要威胁并不相同，世界主导国面临的首要安全问题不是生存威胁，而是国际权力的再分配。就美国而言，既要通过应对国际安全问题获取维持其主导地位的合法性，增加可以运用的国际物质力量，保持其物质条件的领先性；也要像其他国家一样通过参与国际安全治理以避免各类安全问题侵害自身安全利益。因此，当美国认为，应对国际安全问题不利其维护主导地位时，需要依据不同国际安全问题的性质采用不同政策加以应对，避免对自身安全利益造成损害。“议题性质”由美国决策者的“威胁认知”和是否损害国际秩序支柱的“威胁界定”两个次级因素决定。其中，威胁认知是议题性质中的首要影响因素，决定美国应对国际安全问题的态度。威胁认知是指，美国决策者就相关国际安全威胁对美国国家安全利益造成的威胁危害程度的认识。本文判定威胁认知高低标准是：特定时期内(一届总统任期),美国政府公开的政策文件以及包括总统、国务卿、国防部长等核心政要的一系列讲话和声明表明相关议题对美国国家安全利益构成威胁，则威胁认知“高”,否则威胁认知“低”。当为“高威胁认知”时，美国通常将采取单边主义行动应对国际安全问题；当为“低威胁认知”时，美国通常将采取减少国际参与、逃避国际责任的行动，即被视为采用本文所指的孤立主义政策。

威胁界定是议题性质中的次要影响因素，与威胁认知一同塑造美国应对国际安全问题的政策选择。美国的主导地位建立在现行国际秩序之上，挑战现行国际秩序就是挑战美国的主导地位。研究界通常认为，冷战后美国占主导的国际秩序建立在四大支柱之上：超强的国家实力、为数众多的盟国、美国支持的国际制度体系和美式自由主义价值观。因此，美国在应对国际安全问题上将优先考虑是否会损害国际秩序支柱。“威胁界定”是指，对美国应对相关国际安全问题是否会损害其主导的国际秩序支柱的判定。本文以应对国际安全问题是否会损害国际秩序支柱为判定标准，当美国决策者的威胁认知高，且威胁界定为损害国际秩序支柱时，美国采用防御性单边主义政策；当威胁认知高，且威胁界定不损害国际秩序支柱时，则采用进攻性单边主义政策。

由于美国的盟国在其同盟体系中有一定的自主选择空间，盟国既可能在政策上对其追随也可能在特定情势下反对美国的战略议程，为了弥补盟国对其战略的不“匹配”,美国可以选择不同的盟国组合，以推进自己的战略议程。所以为数众多的盟国难以作为“威胁界定”的判定标准。因此，文中的威胁界定标准主要是指美国物质条件的绝对领先性、美国支持的制度体系、美式自由主义价值观。

(四)因果机制与理论假设

前文已明确主导地位和议题性质这对解释要素，并在两者的差异衡量问题上以绝对价值而不是相对程度加以理解。接下来的问题是，美国应对国际安全问题的政策选择如何受到影响?对此本文的假设是，美国维持主导地位的需求能否得到满足会导致其政策选择的差异，即主导地位独立发挥作用，议题性质则以维持主导地位的需求不能得到满足为发挥作用的前提条件。在有利于主导地位的维持时，美国将在应对国际安全问题上推行“多边主义”政策，在不利于主导地位维持的情况下，议题性质将发挥影响美国政策选择的作用。对于议题性质如何发挥作用的问题，本文运用“双重性”也即两个不同但又相互补充的解释要素解决这个问题。对此本文假设，在不利于主导地位维护情况下，威胁认知与威胁界定的差异会导致美国做出差异性政策选择。当威胁认知高，并且威胁界定损害美国主导国际秩序的支柱时，美国会采取防御性单边主义政策；当威胁认知高，并且威胁界定不损害美国主导国际秩序的支柱时，美国将会选择进攻性单边主义政策；在威胁认知低的情况下，美国将采取减少国际参与、逃避国际责任的行动，即采用孤立主义政策。综上所述，可以构建出图1所示的因果机制，结合对主导地位的分析可以提出以下假设

假设1:当美国认为应对国际安全问题有利于维持主导地位时，采用“多边主义”政策。应对国际安全问题有利于维护主导地位是一种美国实现利益最大化的愿望和规则能够转化为基础性共识的情势。在理论层面，维护美国的主导地位既要保证“物质领先性”,又要确保“领导合法性”。现实主义、自由主义、建构主义、英国学派等主要关系理论流派均强调霸权国与合法性之间的关系。在国际政治实践中，由于多边主义的本质特征在一定程度上契合国际法非等级化的分权体制的本质，因而成为霸权国获取合法性的重要渠道。同时，多边主义也在以下几个方面为霸权国提供了利益和好处：降低交易成本、减少制度的维持成本、增加体系稳定性、在相对实力发生变化将小国挑战转移到制度上。美国的“多边主义”经验表明，其能够利用看似平等公正的国际机制，以明确的议题指向和参与方指向，完成美国战略议程所需的基础性共识转化。因此，当美国实现利益最大化的愿望和规则能够转化为基础性共识时，采用“多边主义”政策能够加强美国的“物质领先性”和“领导合法性”,进一步巩固其主导地位。

当美国认为应对国际安全问题不利于维护主导地位时，由议题性质决定美国政策的选择。应对国际安全问题不利于维护主导地位是一种美国实现利益最大化的愿望和规则难以转化为基础性共识的情势。在理论层面上，不利于维护美国主导地位意味着受损的是“物质领先性”和“领导合法性”中的某一或两者兼而有之。霸权国的合法性主要通过三个方面得以体现：第一，在价值上尊重国际社会共享的价值和规范；第二，在程序上公开决策，遵守国际法和制度性约束；第三，在结果上能够促进全球的安全、稳定和经济发展等。①如果美国是推动真正意义上的国际安全治理，那么应对国际安全问题将不会导致其“领导合法性”受损。由此可见，美国应对国际安全问题的根本目的不在于维护“领导合法性”,而是维护其“物质领先性”。在美国维护“物质领先性”的思想与国际安全治理的理念背道而驰时，其实现利益最大化的愿望和规则难以转化为基础性共识，所以采取其他形式的对外行为成为美国的政策选择，共有三种理论假设(表1)。

假设2:如果美国决策者对相关议题的威胁认知高，并且应对国际安全问题损害国际秩序支柱，则采用防御性单边主义政策。高威胁认知要求美国采取行动应对国际安全问题。在理论层面单边主义具有三项特征：在价值上，推崇本国主导的政治理念；在过程上，最低限度地与他国协调和吸收他国参与；在结果上，实现将国内结构应用到国际社会的目标。在维持“物质领先性”的思想与国际安全治理理念背道而驰时，单边主义政策能够满足维护“物质领先性”的要求。对美国而言，国际秩序支柱受损意味着美国决策者能够运用的资源减少，在能力维度上限制美国的行动。因为美国维护国际安全的目的是维护“物质领先性”,而不是通过国际安全治理获取“领导合法性”,所以为避免损害国际秩序支柱，采用防御性单边主义政策符合美国的利益需求。

假设3:如果美国决策者对相关议题的威胁认知高，并且应对国际安全问题不损害国际秩序支柱，则采用进攻性单边主义政策。在假设3中，威胁认知高同样要求美国采取行动应对国际安全问题，避免对其安全利益造成损害。如假设2所述，在美国实现利益最大化的愿望和规则难以转化为基础性共识的背景下，单边主义为美国推崇本国主导的政治理念提供了价值指导。相比于因担忧损害国际秩序支柱而采取的防御性单边主义政策而言，在无需担忧国际秩序支柱受到损害的情况下，美国决策者为维护“物质领先性”而采取的政策会更为激进，采用进攻性单边主义政策符合美国的利益需求。

假设4:如果美国决策者对相关议题的威胁认知低，则采用减少国际参与、逃避国际责任的行动，即采用孤立主义政策。与前文几种假设不同的是，假设4是一种美国实现利益最大化的愿望和规则不能转化为基础性共识，并且相关国际安全问题并不足以直接对其国家安全利益构成威胁的情势。由于美国应对国际安全问题的目的是维持其“物质领先性”,而非通过尊重国际社会共享的价值和规范、承担国际安全治理的责任来获取“领导合法性”,因此避免因参与国际安全治理消耗美国战略资源、损害国际秩序支柱成为美国决策者的主要考量内容。因此，在相关安全问题不足以对美国安全利益构成直接威胁的前提下，通过减少国际参与、逃避国际责任，避免美国战略资源“无意义”消耗成为一种保持“物质领先性”的有效方式。美国在实力下降(或相对下降)时期，为巩固自身实力地位，更容易采用孤立主义政策。

三、案例选择与分析

(一)案例选择

因为美国并未出台界定国际安全问题范畴的官方文件，所以本文选取的案例来源于具有半官方性质的美国外交关系委员会制定的“国际机构和全球治理计划”(International Institutions and Global Governance Program,IGG),这份计划包括四个部分：气候变化、大规模杀伤性武器扩散、跨国恐怖主义和全球健康。下文将选取大规模杀伤性武器(Weapons of MassDestruction,以下简称WMD)扩散和恐怖主义的具体案例对前文提出的理论假设进行验证。

在具体案例选择上，本文将美国在《全面禁止核武器试验条约》(TheComprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty,以下简称CTBT)上的政策选择作为具体案例进行分析。之所以将美国在CTBT上的政策选择作为案例，一方面是因为防止核扩散作为美国对外政策的核心议题，一直是美国国家安全战略的重要组成部分。另一方面，将克林顿、小布什、特朗普政府时期美国在CTBT上的政策选择分别对假设1、假设2、假设3进行验证和纵向比较，可以帮助我们理解不同时期美国应对同一国际安全问题为何采用不同政策这一研究困惑。同时，为了保证研究设计的完整性，本文选择伊拉克战争案例对假设3进行检验。新世纪以来，反恐一度成为美国国家安全战略的重心，以反恐名义发动的伊拉克战争是美国“先发制人”战略下推行单边主义政策的代表案例，与假设2的案例作横向比较，能够检验本文对进攻性单边主义政策和防御性单边主义政策界定的合理性。

(二)核扩散案例分析：CTBT

1.克林顿政府时期：“多边主义”政策。冷战结束后不久，相比已经扩散和可能即将扩散的核武器以及相关技术对美国安全构成的威胁，克林顿总统本人更看重应对核扩散对维护美国在防止核武器扩散领域主导地位的重要性。克林顿在呼吁参议院批准CTBT时强调，如果参议院不批准CTBT,将导致美国失去制止核武器扩散的领导地位，“等于向世界各国进行核武器试验开绿灯”。在没有说服大多数参议员的情况下，为了让参议院推迟审议CTBT,克林顿在给参议院多数党领袖伦特·洛特(Trent Lott)的信中，明确阐述了其在CTBT上的立场：“我坚信该条约符合国家利益……我认为，在这种情况下进行表决将严重损害美国的国家安全，破坏我们与盟友的关系，并破坏我们40年来通过共和党和民主党政府在减少核威胁方面的历史性领导作用。”

根据本文提出的解释机制，当美国认为应对国际安全问题有利于维护其主导地位时，美国通常会采用“多边主义”政策。首先，推动CTBT有利于维护美国的核优势地位。一方面，美国具有通过计算机模拟和以非核爆方式改进核武器的能力，能够在不进行核试验的情况下保持核武器的有效性，3推动CTBT生效能够确保美国的核优势。正如时任国务卿马德琳·奥尔布赖特(Madeleine Albright)所言，“条约将阻碍核武器国家发展更先进的武器，并限制现在没有此类武器的国家的核能力”。另一方面，“核试验是衡量核武器发展水平与速度的一种独特量度，广大无核国家一直强调全面禁止核试验的紧迫性和必要性，它们认定全面禁试是核裁军的重要步骤，是停止核军备竞赛特别是阻止核武器横向和纵向扩散以及核武器质量改进的关键。”⑤因此，美国推动CTBT生效的意愿与广大无核国家的期望相契合，美国的期望与原则能够转换为基础性共识。该条约于1996年9月10日在联合国大会通过，同年10月，已有128个国家在条约上签字。克林顿政府任期内参议院没有批准CTBT,导致CTBT未能获得参议院批准的原因更多是受党派斗争、克林顿政府准备工作不足、三大核武器实验室态度转变等因素的影响。

其次，克林顿政府采用的政策符合本文对美国的“多边主义”的界定。1993年8月日内瓦裁军谈判会议(Conference on Disarmament)召开，会议设立了全面机制特别委员会。经过4年多的时间，美国借助日内瓦裁军会谈机制促使CTBT从文本起草到第五十届联合国大会全体会议通过。克林顿政府以限制无核国家的核能力作为目标，通过裁军谈判会议、联合国大会等多边机制转化为基础性共识，实现美国的利益最大化。为推动参议院批准条约，克林顿向洛特表示，参议院可以在条约中附加一些安全保障条款，如果未来美国需要，则可以退出条约并恢复核试验。②由此可以看出，克林顿政府在推动CTBT生效的问题上，优先考虑的不是消除核扩散对美国构成的威胁，而是对美国主导地位的维护，这也契合了本文所提出的假设。

2.小布什政府时期：防御性单边主义政策。首先，小布什政府认为推动批准CTBT不利于维护美国的主导地位。其原因有三：一是CTBT未能生效，导致美国防止核武器横向扩散、阻止新的核国家出现的目标没有实现。CTBT生效的前提条件是国际原子能机构(International Atomic Energy Agency)指定的44个具有核能力的国家的批准，在CTBT生效之前，有核国家和具有核能力的国家进行了大量的核试验。美国推动CTBT生效的一个重要原因是限制继承苏联庞大核武库的俄罗斯的核能力，不过，早在苏联时代一些核试验就已经在为非爆炸性核试验做准备，俄罗斯在1998年9月至12月进行了五次非爆炸性核试验，表明俄罗斯与美国一样掌握了以模拟核试验方式评估现有核武库可靠性和安全性的手段与能力；同年，印度、巴基斯坦进行多次核试验后，相继宣布拥有核武器，成为新的核国家。二是CTBT存在核查缺陷，不利于美国为确保威慑力量的安全与可靠所做的努力。CTBT只是禁止爆炸性核试验而不是一切核试验，而且存在核查机制软弱不能达到有效核查的目的等问题。小布什公开表示，“CTBT不能阻止扩散，特别是在背信弃义的政权中，这是无法验证的，是不可执行的”。三是美国在核不扩散机制上的“物质领先性”和“领导合法性”都被削弱。一方面，俄、法等国核能力的提升，缩小了在非核爆方式改进核武器技术领域与美国的差距，削弱了美国的核优势地位；另一方面，美国参议院否决CTBT是一种将一党和一国的利益置于世界利益之上的行径，在价值上没有尊重国际社会对防止核扩散的共享价值和规范，在结果上不仅没有促进国际安全，反而刺激了部分具有核能力国家转变为拥核国家。

其次，小布什政府时期美国对核扩散保持“高”威胁认知。“9·11事件”发生后，美国面临新的核扩散威胁，小布什政府将大规模杀伤性武器扩散与其所面临恐怖主义威胁联系在一起，对核扩散有着高威胁认知。2002年6月，小布什在西点军校毕业典礼上提出：  “自由面临的最严重危险在于激进主义和技术的危险结合；一旦生化武器和核武器以及弹道导弹技术扩散，即使是弱小国家和小集团也可能获得打击大国的灾难性力量；我们的敌人已经宣布了这一意图，并被发现正在寻求这些可怕的武器。”同年9月，小布什政府在《国家安全战略报告》(National Security Strategy)中明确指出，流氓国家和恐怖分子拥有对美国使用大规模杀伤性武器的决心，已经成为美国迫在眉睫的威胁。最能诠释小布什政府时期美国决策者将核扩散视为高威胁的是首次针对大规模杀伤性武器(WMD)制定了专项战略。同年12月，小布什政府在首次发布的《应对大规模杀伤性武器的国家战略》(National Strategyto Combat Weapons of Mass Destruction)中明确指出“敌对国家和恐怖分子拥有WMD是美国面临的最大安全挑战之一；美国必须采取全面战略从各个方面应对这一威胁”。

再次，与高威胁认知相匹配的是批准CTBT是否损害美国所主导的国际秩序支柱。批准CTBT主要损害的是美国的核力量优势。一方面，核试验是检验核武器是否有效的重要方法。小布什政府任期内已经发现库存核武器出现老化的问题，在缺少核试验的情况下，美国难以客观判断核武库中库存武器的性能；另一方面，如前文所述，CTBT未能生效导致防止核武器的横向扩散、阻止出现新的核国家的目标未能实现，由此削弱了美国的核威慑能力。

最后，小布什政府采用的政策符合本文对防御性单边主义政策的界定。为了配合美国新的核战略，即在新世纪继续维持美国不可挑战的战略优势地位，维持“美国霸权治下的和平”,突出美国霸权地位，小布什政府对防扩散体系信心开始动摇，执政后不久便提出“军队转型”以适应新世纪美国安全战略的需要，在核扩散问题上开始从“不扩散”,转向“反扩散”,着力构建以美国主导的、与现有不扩散机制并行的、具有强制性的反扩散机制。一方面，小布什本人支持自愿暂停核试验，而不是批准条约，认为“如果束缚了未来政府的手脚，那将是轻率的”。另一方面，为了摆脱签署CTBT对美国核能力的约束，2003年5月，在访问波兰期间，小布什发起“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative,以下简称PSI),希望建立一个全新的、由美国主导的全球反扩散机制。基于反扩散的理念，美国理应对所有国家一视同仁，但在实践中对不同国家施行不同的标准和政策，PSI主要是针对朝鲜、伊朗等国。  同时，PSI在武力使用原则、目标国选择以及海上拦截活动规定等方面明显违反国际关系准则和国际法，  表现为滥用政治权力或侵犯其他国际行为体的主权。综上所述，小布什政府以搁置CTBT转向推动PSI为策略，以期继续维持美国在防止核武器扩散领域的主导地位，反映了美国在应对核扩散问题上优先考虑的是维持自身主导地位，而不是促进国际和平与稳定。

根据本文构建的解释机制，小布什政府认为国会批准CTBT不利于维护美国主导地位，美国决策者对核扩散与恐怖主义结合的威胁认知高，及认为推动CTBT批准会损害国际秩序支柱等因素是小布什政府采用防御性单边主义政策的主要原因。

3.特朗普政府时期：新孤立主义政策²。首先，特朗普政府认为推动批准CTBT不利于维护美国主导地位。其原因有三：一是核原则发生改变。特朗普政府在发布的《核态势评估》报告(Nuclear Posture Review)中认为，“俄罗斯可能依靠有限首先使用核武器或实际首先使用核武器的威胁来迫使美国及盟友以有利俄罗斯的条件结束冲突”;同时指出，  “俄罗斯认为，美国不愿意用战略核武器应对俄罗斯使用战术核武器，威胁核升级或实际首次使用核武器将有助于‘缓和’紧张局势，这些错误的认识增加了危险的误判和冲突升级的可能性”。二是重新定位核武器在国家安全中的作用。特朗普政府将推进核力量建设作为国防建设的核心内容，为此制定了核武器生产计划和新的核武器研制计划，在增加核武库储备量的同时，探索新的核试验方法以便满足新的核武器试验需要。三是长期未批准CTBT导致美国的国际信誉受损。在CTBT问题上，国际社会对美国的要求是履行从签署到批准CTBT的全过程。尽管奥巴马政府执政后采取措施弥补小布什政府时期未批准CTBT对美国国际信誉造成的损害，但是正如核威慑倡议组织(NTI)的报告指出“一年的禁试承诺不能抹去十年的缺席”,奥巴马政府短期做出的努力并不能立刻修复美国已受损害的国际信誉。奥巴马政府提出的“无核化世界”具有号召意义，有抢占道德制高点、修复小布什政府时期美国国际信誉受损的一面，不过基于削减多余的核武器并不会削弱美国核优势和核威慑能力的前提，其更为现实的目的是借以削弱中俄两国的核力量。由于奥巴马政府在任期内没有实现批准CTBT,进一步损害了美国的国际信誉，导致美国在核不扩散问题上主导地位的削弱。特朗普政府发布的《核态势评估》报告也认为，“其他国家没有紧跟我们的步伐”。

其次，特朗普政府对核恐怖主义威胁认知的淡化和将核扩散问题置于大国竞争的威胁认知下，降低了美国对核扩散的威胁认知。一方面，从小布什政府将战略重心转向反恐战争开始，经过十多年的反恐作战，美国在阿富汗、伊拉克、叙利亚等地区取得一定进展和成果，对恐怖主义威胁感知逐渐淡化。美国对恐怖主义威胁认知的淡化降低了对恐怖主义与核武器等大规模杀伤性武器结合的威胁认知。另一方面，与奥巴马政府时期相比，特朗普政府时期美国对中俄两国的态度发生了转变。从“我们与中国合作的范围是前所未有的”,“中国的崛起和俄罗斯的侵略都对未来的大国关系产生了重大影响”,转变为“中国和俄罗斯挑战美国的权力、影响力和利益，企图侵蚀美国的安全和繁荣”, “中国和俄罗斯正在发展先进的武器和能力，可能威胁到我们的关键基础设施和指挥、控制体系”。2018年发布的《核态势评估》报告不仅在开篇中提到“美国见证了大国竞争的回归”,而且在第二章“不断演变和不确定的国际安全环境”中继续聚焦大国竞争，没有将焦点放在核问题上。显然，美国在战略重心转移到涉及领域广泛的大国竞争上后，进一步淡化了美国对核扩散的威胁认知。

最后，特朗普政府的政策符合本文对孤立主义政策的界定。由于特朗普政府将核安全转移到大国竞争上，所以在防扩散问题上美国只能制定一种有限的安全目标。为此，特朗普政府搁置了CTBT,减少对全面禁止核试验条约组织(CTBTO)上的投入。在2017年11月12日举行的CTBT的生效大会和联合国大会第一委员会上，美国代表不仅在CTBT上保持沉默，而且在决议表决时投下弃权票；不仅如此，特朗普政府在2017财年预算上对应向CTBTO支付的会议费与CTBT国际检测系统资金进行了相应的削减。③在次年发布的《核态势评估》报告中，特朗普政府也明确表示，“美国不会寻求批准CTBT”。

依据本文的解释机制，特朗普政府认为推动CTBT不利于维护美国主导地位，并且对核扩散的威胁认知低是其在CTBT问题上采用新孤立主义政策的重要原因。

(三)反恐案例分析：伊拉克战争与进攻性单边主义政策

伊拉克战争是一场美国以伊拉克拥有大规模杀伤性武器为借口，以反恐为名，在未获得联合国授权的情况下发动的一场非正义战争。时任美国国务卿科林·鲍威尔(Colin Powell)在联合国大会上拿出一瓶装有白色粉末的试管，声称是伊拉克搞大规模杀伤性武器的证据。然而时至今日，美国也没有找到伊拉克拥有大规模杀伤性武器的实质证据。同时，越来越多的研究表明，美国发动伊拉克战争力图推翻萨达姆政权，旨在维护美国霸权及在中东的主导地位。从安全化理论的视角看，来自伊拉克的恐怖主义威胁与大规模杀伤性武器威胁不过是美国以“存在性威胁”获取超越“常规性政治”条件的权力和机会的情势。小布什政府渲染伊拉克支持恐怖主义、开发大规模杀伤性武器，以实现消除来自萨达姆政权对美国带来的挑战是一种过度安全化的行为。尽管小布什政府期望将伊拉克问题“安全化”,以获取超越“常规性政治”条件的权力和机会，但这一问题并不利于维护美国主导地位。“9·11”事件后，美国以“大国合作”为口号协调与各个大国之间的关系，出于各自反恐的需求，其他大国也积极配合美国的反恐诉求。与在阿富汗战争获得的国际支持相比，在伊拉克战争问题上，美国可谓失道寡助，不仅遭到了法德等重要盟友的反对，而且其提出的有关对伊拉克动武的决议草案没有获得联合国批准。最终，只有英国、澳大利亚和波兰三国向伊拉克派遣了地面作战部队。奥地利、瑞士、土耳其、沙特阿拉伯、伊朗则明确禁止以美国为首的联军通过其领空或者领土对伊拉克发动攻击。

如前文所述，小布什政府时期，对恐怖主义保持着“高威胁认知”。“9·11”事件前，小布什政府已经开始制定对伊拉克的作战计划。2002年10月美国国会通过《授权对伊拉克使用武力的决议案》中，国会“授权总统在他认为必要和适当的情况下使用美国武装部队，以便保卫美国的国家安全，免受伊拉克的持续威胁”。与高威胁认知匹配的是应对国际安全问题是否会损害国际秩序支柱。小布什政府时期，美国已经不需要像冷战时期那样顾忌海外军事干预行动可能引发美苏之间爆发大规模核战争的可能性。2002年出台的《国家安全战略报告》明确指出，美俄关系已经从对抗转向合作，俄罗斯是美国反恐战争的伙伴。因此，美国的海外军事干预行动不需要评估难以承受的大规模核战争的威胁，只需要担心十分有限的大规模杀伤性武器的报复。同时，通过伊拉克战争美国还能推进在中东地区的“民主”计划，促进美式自由主义价值观在中东地区的传播。2003年11月6日，小布什在美国国家民主基金会成立20周年纪念大会上宣称，“美国将奉行‘自由前进战略’,在整个中东地区促进民主，尽管是一项艰巨的任务，但是值得美国付出努力和牺牲”,同时将推翻萨达姆政权作为美国促进中东地区“民主”进程的一项重要成就。

最后，小布什政府采用的政策符合本文对进攻性单边主义政策的界定。一方面，如前文所述，2002年10月美国国会通过的《授权对伊拉克使用武力的决议案》明显是一种将美国法律置于国际法之上的行径。根据美国外交关系委员会公布的资料显示，小布什政府最早的意愿是美国单独推翻萨达姆政权，只是在鲍威尔的劝说下，小布什开始寻求联合国安理会的支持。为了获得联合国安理会的支持，美国将伊拉克问题从裁军而不是政权更迭的角度提出来；由于小布什政府在战前已将萨达姆下台作为首要目标，最终导致美国未能获得联合国的授权。另一方面，美国发动伊拉克战争的目的之一是与法德等欧洲国家争夺在中东事务上的主导权，因而，在联合国安理会上，法德等欧洲国家投票反对美国对伊拉克发动战争。

根据本文构建的解释机制，由于小布什政府以发动战争的方式应对伊拉克的恐怖主义威胁缺乏合法性，美国决策者对来自伊拉克的威胁认知高，并且认为反恐战争不仅不会损害反而有利于国际秩序支柱的巩固，是美国采用进攻性单边主义政策的主要原因。

四、结语

本文从在什么情况下美国会选择“多边主义”、单边主义或孤立主义政策应对国际安全这一问题出发，研究发现主导地位和议题性质影响了美国的政策选择。其中，美国应对国际安全问题的核心目标是维护其在国际秩序中的主导地位。当美国认为应对国际安全问题有利于维护主导地位时，美国通常将采用“多边主义”政策；当应对国际安全问题不利于维护主导地位时，议题性质决定了美国的政策选择。议题性质中的威胁认知(高/低)与威胁界定(损害/不损害国际秩序支柱)决定美国在以下选项中做出政策选择：防御性单边主义、进攻性单边主义、孤立主义。

本文构建的美国应对国际安全问题行为逻辑的解释机制，得到了美国应对核扩散案例(CTBT)和反恐案例(伊拉克战争)四项案例的验证。通过案例分析发现美国在应对国际安全问题时的三项行为特点。第一，通过美国应对核扩散案例(CTBT)三项案例可以发现，在维持主导地位上，美国并不注重在“物质领先性”与“领导合法性”之间寻求平衡，而是以“物质领先性”为主导，“领导合法性”只是在美国期望的规则和意愿能够转化为基础性共识后的一种“副产品”。第二，只有当美国期望的愿望和规则能够转化为应对国际安全问题的基础性共识时，美国才会积极应对国际安全问题。第三，通过小布什、特朗普政府时期美国应对核扩散案例(CTBT)与小布什政府时期反恐案例(伊拉克战争)发现，当美国认为应对国际安全问题不利于维护主导地位时，美国通常会优先选择采取有悖于国际关系准则和国际法的行动，以维持其主导地位。

本文构建的解释机制试图有助于理解前文提到的拜登政府与特朗普政府在应对国际安全问题上的政策差异。由于特朗普政府在应对相关国际安全问题时采用新孤立主义政策并没有巩固美国的主导地位，因此拜登政府提出在竞争环境中发挥“领导”作用，通过建立强大国际联盟，增强美国在营造全球战略态势和应对共同挑战方面的影响力，主动塑造符合美国利益和价值观的国际秩序。这意味着拜登政府采用“多边主义”政策是为维护美国在国际秩序中的主导地位，而非推动真正意义上的国际安全治理。所以未来美国“多边主义”政策是否得以延续，取决于下一届美国政府对“多边主义”政策效果的评估。根据本文提出的解释机制，如果在特定国际安全问题上未能达成维护美国主导地位的目标，下一届美国政府恐将进行政策调整，以求维护美国的主导地位，这也契合美国政策选择差异的现象，将进一步验证本文提出的解释机制的适用性和有效性。（作者：王晓波 延边大学人文社会科学学院国际政治系教授）