北极航道航行争端的和平解决方式研究
内容提要：国际法要求以和平方式解决北极航道的航行争端，北极理事会目前不具备解决该争端的条件。北极航道的航行争端主要发生在美国与俄罗斯、加拿大之间。美国和加拿大通过双边谈判达成临时解决西北航道航行争端的协定，而美国还曾寻求国际海事组织解决相关争端但并未成功。《联合国海洋法公约》缔约国的争端方，可适用公约的争端解决程序与方法，包括强制争端解决程序，但该程序下的争端解决机构将面临管辖权的自动排除例外与任择性例外的限制，特别是涉及“历史性所有权”的限制；此外，还面临裁判能否执行等问题。《联合国海洋法公约》非缔约国的争端方，在适用《联合国宪章》规定的和平解决方式时，需要考虑国际法院的强制管辖权能否适用。
北极航道是指连接太平洋和大西洋的海上航道，其航行除受自然环境等客观因素影响外，更重要的是还受到航行法律制度的影响。北极航道的航行争端爆发于20世纪60年代美国分别与苏联和加拿大之间的冲突并持续至今。北极航道航行争端的核心是“途经的海峡是否适用《联合国海洋法公约》（《公约》）规定的过境通行制度”这一法律性争端。依据国际法基本原则，各国应当依《联合国宪章》第33条第1项规定的方法以和平方法解决争端。针对北极航道航行争端，由于不存在事实方面的争端，因而无须通过第三方机构调查，“调查”这一方式无适用的必要；调停与和解也涉及第三方参与解决争端，第三方介入需要争端当事国的同意，考虑到北极航道的沿线国俄罗斯、美国和加拿大均是大国，而大国的力量对于维护本国利益，特别是通过谈判方式解决争端具有积极的影响，因而基本不会同意将争端交由第三方介入调停、和解，故本文对上述这三种方式不作讨论，重点讨论已经发生或可能发生的其他争端解决方式。
一、通过双边谈判解决争端
双边谈判是国际社会实践中解决争端最重要和常见的方式，美国与俄罗斯和加拿大之间之前一直是通过此种方式解决北极航道航行争端。受到1985年“极地海”号事件的影响，美加展开双边谈判并于1988年1月11日达成关于北极合作的协定，该协定规定美国政府的破冰船（不适用于军舰和商船）在加拿大主张的西北航道内水航行前应得到加拿大的同意，但同时规定依据公认的国际法原则，加拿大需要同意美国破冰船的通行，以发展和分享科学信息。美国与加拿大通过谈判达成的协定仅临时解决了西北航道美国破冰船舶的航行问题。这种模式对于其他国家而言可以借鉴使用，但前提是俄罗斯和加拿大同意就航道争端进行谈判，不过，预计达成类似美国与加拿大谈判的结果十分困难。
值得注意的是，中俄之间的合作模式对于解决与利用北极航道颇具借鉴意义。俄罗斯现行政策支持重点发展利用北方海航道，对于中国而言，利用北方海航道同样具有重要的战略和经济意义。中俄之间北极航道的合作是两国以谈判方式达成合作的结果，双方不讨论北方海航道的争端，仅就如何利用北方海航道达成共识，其实也是采用“搁置争议、共同开发”这种互利共赢的传统模式。这种模式的效果如同美国与加拿大协定一样，没有解决北方海航道的法律性质争端，中俄之间只是推动商业航运，中方的商船利用北方海航道的时候需要遵守俄罗斯的国内法规，但这不失为在没有影响中国立场的前提下利用北方海航道的最佳方法。
涉及国家的根本利益，大国之间天然倾向于通过双边谈判的方式解决彼此之间的争端。一方面，可以避免冲突升级；另一方面，相对小国而言，大国有实力启动以及推进双边谈判，并在谈判中占据优势。面对北极航道的航行争端，目前与该航道有密切利益关系的中国、日本、美国以及欧盟等大国或国家组织可以推动与加拿大或俄罗斯开启双边谈判，在立场存异的情况下先行解决北极航道的利用问题，但采取该方式的前提是加拿大或俄罗斯接受双边谈判。
二、通过国际组织解决争端
（一）国际海事组织
对于国际组织成员之间的争端，无论是全球性国际组织还是区域性国际组织，一般会在其组织章程中规定争端的解决方法，或者在实践中解决争端。由于国际社会没有成立一个专门性的国际海洋组织，国家之间的海洋争端也无法寻求专门组织解决，因此只能考虑可否寻求现有的国际组织解决争端。在实践中，美国曾试图寻求国际海事组织解决争端，但结果未能如其所愿，主要原因是国际海事组织作为一个联合国专门机构，负责制定有关航运安全和防止船舶海上污染以及海上处理事故等问题的国际规则，而对于涉及北极航道主权性质的争端，诸如船舶通过的由请、报告和批准等问题的处理已经超越其职责范围，国际海事组织无法解决北极航道航行争端涉及主权的法律问题。
（二）北极理事会
另外需要考虑的一个机构是北极理事会，其本质上是一个政府间论坛，在美国的坚持下，北极理事会创建时被明确为“没有法律人格”。因为北极航道涉及俄罗斯与加拿大的领土主权主张以及国际海洋法的海峡航行制度等争端，这些争端关乎俄罗斯与加拿大的核心利益，两国不会同意北极理事会对此予以讨论和解决。尽管北极理事会无法处理敏感的冲突，不过随着北极机遇的增多，北极理事会可以通过建立信任、保护环境等方式促进各国在北极开展合作，从而缓和现有的冲突。
（三）联合国
综上所述，国际海事组织和北极理事会无法解决北极航道的航行争端。此外，联合国在理论上可以介入北极航道航行争端的解决，但实践中也行不通。首先，安理会负有维持国际和平及安全的主要责任，然而迄今为止，北极航道的航行争端尚未危及国际的和平与安全，这意味着安理会无法依据《联合国宪章》来解决该争端。另外，安理会所作出的建议并无拘束力，如果争端当事国不遵守建议，安理会对此争端也无能为力。其次，联合国大会可以向联合国会员国提出《联合国宪章》范围内的问题或事项的建议，但是，北极航道的航行争端能否被视为《联合国宪章》范围内的事项，以及是否妨害国际间公共福利或友好关系，尚不能确定。
三、适用《公约》机制解决争端
（一）适用争端方选择的和平方法
对于缔约国之间关于《公约》的解释或适用的任何争端，缔约国在任何时候都可以优先使用选择性权利，缔约国是主宰争端解决方法的决定者。《公约》鼓励缔约国就有关《公约》的解释或适用发生任何争端之后，优先适用自行选择的和平方法解决，即使在作出有拘束力的判决或裁定后，争端方依然可以通过协议来替代之。
通过《公约》规定的方式解决北极争端是北极沿岸国的共识，通过和平方式解决北极有关的争端已有付诸实践之先例，例如，2010年4月17日，挪威和俄罗斯就巴伦支海达成划界协议，解决了双方长达44年的争端。
对于北极航道的航行争端，欧盟以及其他国家尚未与俄罗斯或加拿大依据《公约》的规定自行选择和平方法解决，而适用这一方法的前提是俄罗斯或加拿大与其他《公约》缔约国同意且达成解决争端的协议，如果争端一方拒绝谈判达成协议，则其他争端方可申请适用《公约》的强制解决程序。
（二）适用《公约》的争端强制解决程序
《公约》第287条规定，经争端任何一方的请求，可将争端提交给具有管辖权的法院或法庭解决，即国际海洋法法庭、国际法院、按照《公约》附件七组成的仲裁法庭和按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭等四个机构。加拿大在2003年11月7日提交的声明中选择“按照《公约》附件六组成的国际海洋法法庭”和“按照《公约》附件七组成的仲裁法庭”作为争端解决的机构，并“不指定哪个机构优先”；俄罗斯在1997年3月12日提交的声明中未选择上述法院或法庭，但是对于苏联的声明承认有效并使用。苏联在1982年12月10日签订《公约》时声明依据第287条选择按照《公约》附件七组成的仲裁法庭作为解决《公约》有关解释或适用的争端的基本机构，选择按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭作为四类特殊争端的争端解决机构，承认国际海洋法法庭依据《公约》第292条享有处理涉及被扣留船舶和船员迅速释放的权限。
《公约》规定，“如果争端方已接受同一程序以解决这项争端，除各方另有协议外，争端仅可提交该程序”。因此，如果《公约》缔约国与加拿大之间因西北航道航行产生争端，只有与加拿大共同选择国际海洋法法庭和按照《公约》附件七组成的仲裁法庭的缔约国，才可以将该争端提交给这两个机构而进入强制解决程序；对于俄罗斯的北方海航道航行争端而言，如与俄罗斯有共同选择，则适用按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭和按照《公约》附件七组成的仲裁法庭解决争端。
虽然《公约》规定的四个机构排列顺序有先后之分，但选择顺序并无主次之别，缔约国可以自由选择任何其中一种或几种机构解决争端。如果缔约国之间选择了一个以上的同一程序，理论上可以在不同的法庭提起平行诉讼，即便是选择同一程序，也可能存在管辖争议，例如，2016年乌克兰诉俄罗斯仲裁案中，俄罗斯主张其与乌克兰的四类争端应适用两国共同选择的特别仲裁法庭，而不应由按照《公约》附件七组成的仲裁法庭管辖，但这一主张被仲裁法庭驳回。
如果缔约国没有作出声明选择，或者依据《公约》第287条作出了声明但选择的机构与加拿大或俄罗斯选择的机构不同，则表明争端方之间没有接受《公约》第286条规定的同一程序，但这并不意味着无法适用《公约》的争端强制解决程序，《公约》第287条第5款规定，如果争端各方未接受同一程序以解决这项争端，除各方另有协议外，争端仅可提交《公约》附件七规定的仲裁。
四、适用《公约》争端解决机制的管辖权和执行问题
（一）管辖权问题
1.强制解决程序的自动排除例外
《公约》第297条规定，对于沿海国在其专属经济区和大陆架上的海洋科学研究行使权利或斟酌决定权，或暂停以及停止海洋科学研究发生的争端；对于专属经济区内生物资源的主权权利或该项权利的行使而发生的争端，沿海国没有义务将上述争端提交第二节规定的强制解决程序，而且这些被排除的争端并不需要缔约国作出选择，因此属于自动排除的例外。但上述例外并不是绝对的，《公约》的缔约国若同意交由法院或法庭解决，则这一限制就不再起到排除管辖权的作用。
关于北极航道的航行争端通常并不能适用上述限制条款，因为航行权并不涉及在沿海国专属经济区的海洋科学研究或生物资源的捕捞活动，除非船舶在航行过程中从事上述活动，被沿海国以“涉及行使主权权利或管辖权”为由而进行执法活动。
2.强制解决程序的任择性例外
《公约》第298条规定，缔约国可以通过书面声明哪几类争端不接受第287条所选择的几种争端解决程序中的一种或多种，第298条第1款规定，缔约国可以在签订、批准或加入《公约》时，或在其后任何时间，通过书面声明的方式排除某一种或几种争端接受强制解决程序。虽然《公约》第309条不允许缔约国对《公约》提出保留，但允许缔约国以声明的方式排除部分争端适用强制解决程序，《公约》这一规定平衡了缔约国自主意志与《公约》适用的统一性，但这种声明须无意排除或修改《公约》规定适用于该缔约国的法律效力。
俄罗斯和加拿大均依据《公约》第298条的规定，在声明中对该条规定的几类争端排除《公约》的强制解决程序。因此，当俄罗斯和加拿大以享有“历史性所有权”的排他性主权为由而拒绝外国船舶通过其海峡时，这就涉及《公约》关于“历史性所有权”的解释和适用问题。因为“历史性所有权”内容存在不确定性，在法院或法庭的实践中，鲜有争端方以此为由排除管辖权。就北极航道的航行争端而言，俄罗斯以航道途经的海峡属于其“历史性内水”为由主张适用《公约》第298条涉及“历史性所有权”的争端而排除法院或法庭的管辖权已初露端倪。
（二）裁判的执行问题
对于依据《公约》成立的争端解决机构所作出的裁判，《公约》规定该裁判具有确定性和拘束力，争端所有各方应予以遵从；按照《公约》附件七组成的仲裁法庭所作出的裁判应有确定性，不得上诉；《公约》附件八的特别仲裁未规定裁判的执行事项；《公约》附件六《国际海洋法法庭规约》规定法庭的裁判是有确定性的，争端所有各方均应遵行，但未规定执行事项。《国际法院规约》第60条规定“法院之判决系属确定，不得上诉”，但并未规定判决的执行问题。《联合国宪章》第94条规定：“遇有一造不履行依法院判决应负之义务时，他造得向安全理事会申诉。安全理事会如认为必要时，得作成建议或决定应采办法，以执行判决。”但安理会对于常任理事国为当事国的案件却无能为力。
《公约》规定缔约国之间的争端最终可以由争端一方提交给按照《公约》附件七组成的仲裁法庭强制解决，但这与国家接受第三方裁判的同意原则相抵触。因此，《公约》规定了强制解决程序的例外情形，从而保证缔约国可以将重要事项不纳入《公约》的强制解决之中，这其中包括自动排除的例外情形，也包括任择性例外情形，而后者规定的“历史性所有权”对于加拿大和俄罗斯规避按照《公约》附件七组成的仲裁法庭的管辖具有重要的作用。
五、《公约》的非缔约国与缔约国之间的争端解决方式
《公约》非缔约国与缔约国之间就北极航道的航行发生争端，主要是在美国与《公约》缔约国俄罗斯和加拿大之间。联合国的会员国对于国际争端的解决必须遵守《联合国宪章》规定的基本原则，会员国之间“应以和平方法解决其国际争端”。对于北极航道发生航行争端的《公约》缔约国与非缔约国而言，应当适用《联合国宪章》确定的原则和方法解决它们之间的争端，但是无法适用《公约》规定的争端解决程序，特别是强制仲裁程序，因为后者的规定仅适用于《公约》缔约国之间。在实践中，美国通过谈判与加拿大达成协定，寻求国际海事组织解决争端即是对《联合国宪章》争端解决方法的具体适用。
《公约》缔约国与非缔约国之间的争端也需要考虑是否适用国际法院的强制管辖。国际法院可以审理任何涉及国际法的法律争端，《国际法院规约》第36条第2款说明国家可以单方面的行动承认国际法院具有强制管辖权，如果争端各方都作出承认国际法院管辖权的声明，那么，国际法院就将对争端任何一方提交的争端具有强制管辖权。
关于国际法院管辖权声明，加拿大于1994年5月10日就《国际法院规约》第36条第2款向国际法院提交声明表示接受国际法院的强制管辖权，作出接受声明的其他国家可以将它们与加拿大之间发生的北极航道的航行争端提交国际法院解决。美国在1985年10月7日通知联合国秘书长，宣布终止对《国际法院规约》第36条第2款强制管辖权的接受。俄罗斯没有作出接受第36条第2款的声明。
综上所述，美国、加拿大、俄罗斯之间发生的北极航道航行争端，均无法适用国际法院的强制管辖程序，因而无法通过强制的司法途径解决，《公约》的其他非缔约国目前未与俄罗斯或加拿大发生北极航道的航行争端，如果今后发生争端，还需要检视是否符合《国际法院规约》第36条第2款的强制管辖条件后再做判断。（作者：王泽林 西北政法大学海上丝绸之路法律与政策研究所所长）