“香格里拉对话”面临的挑战及前景

一、东盟防长扩大会等其他地区多边防务机制重叠效应的冲击

香会面临的突出挑战之一是地区其他类似机制的冲击，特别是东盟防长扩大会（ADMM+）。香会主办方IISS一度曾希望将香会发展为正式的官方机制，但东盟2010年成立东盟防长扩大会，使香会发展为“一轨”对话合作渠道的希望落空。ADMM+被定位为“东盟成员国与八个伙伴国关于地区安全的最高层次的部长级国防与安全协商、合作机制”，且坚持以东盟为中心，奉行东盟的不干涉内政、协商一致等合作原则。作为地区最高层级的防务机制，ADMM+在创建之初，有不少人担心它“与‘香格里拉对话’构成零和性质的竞争关系”，竞争性互动使“香格里拉对话”需要调整定位与制度架构，维持大国对其资源投入。尽管从近年来的实践来看，ADMM+的发展并未对香会构成根本性挑战，双方在某些方面形成了互补性关系，但由于东盟在ADMM+机制中占据中心地位，它更倾向于支持和利用这一机制，而且ADMM+在推进地区务实性防务合作方面的确发挥了主导作用，如该框架下的联合演习逐步推进，重点领域工作组的设立进一步便利了务实合作的推进。在2022年香会上，法国和加拿大都表达了加入ADMM+的意愿，如果ADMM+进一步扩员，其作用可能更为凸显。相比之下，香会或只能作为防务对话的平台，提出一些倡议或理念，难以在推进务实性防务合作方面发挥直接作用。

此外，除香会之外，本地区其他国家纷纷建立了一些防务会议机制，如中国的“北京香山论坛”、韩国的“首尔防务对话”、印度的“瑞辛纳对话”、印尼的“雅加达国际防务对话”等，并产生了一定影响力，也对香会构成挑战。因为在地区和全球安全挑战日益复杂多样、各国疲于应付的情况下，香会与ADMM+及地区其他防务对话机制不得不“在争夺各国防务部门的关注和精力方面构成竞争”。

从更深层次上看，虽然香会与ADMM+等机制某种程度的重叠可能难以避免，因为它反映了亚太地区内在的多元性，但这种现象也反映了日益加剧的竞争，特别是在大国之间。近年来，大国越来越倾向于通过它们感到最为舒适和最具影响力的机制来展现在本地区的存在，对不同机制的态度出现分野，在防务外交方面这种困境同样明显。例如，美国、日本、澳大利亚等国利用“香格里拉对话”强化其议程设置和舆论引导优势，而中国和一些东盟国家则更为倾向于ADMM+进程。这一情况带来后果是，它将使真正意义上的、整个地区范围内的防务领域合作变得越来越困难。

二、不同秩序观、安全观、防务合作模式的张力对会议氛围的破坏

亚太地区长期以来存在不同秩序观、安全观的较量，一边是以美国主导的联盟体系为基础的集体安全观，另一边是中国及东盟等国倡导的综合安全和共同安全理念。就本地区的防务合作模式而言，既有美国主导的亚太军事同盟体系，也有上海合作组织等以不结盟、对外开放为原则的组织，还有东盟地区论坛、东盟防长扩大会、“香格里拉对话”、西太海军论坛、“北京香山论坛”等机制。由于理念和模式的不同，难免出现对同一问题“不同调”的情况，加之香会并不避讳敏感议题，不同国家的看法分歧会更为突出。例如，美西方近年来利用“印太战略”“基于规则的秩序”“航行自由”等概念，在香会上对中国在南海、东海、台海乃至内政问题上的做法多有指责，中方不得不做出回应，捍卫自身利益。乌克兰危机导致的地缘政治紧张，进一步加剧了上述对立。有学者认为：“中国与西方国家之间的言语交锋，某种程度上一直是香会的标签，但近年来的情况反映了形势的进一步恶化及大国之间日益增加的不信任。”

这些背后折射的是地区力量对比和地缘战略环境的巨大变化。对中国的“担忧”，促使美西方打着维护现有规则和秩序的旗号，对中国的发展进行规制。问题是，各方对本地区现有安全规则存在不同的认识，而且规则也并非完美无缺，一些不合理或不合时宜的规则是可以随着时间推移而加以修改、补充和完善的。正如新加坡总理李显龙在2019年香会主旨演讲中所说：“中国希望对这些改变拥有话语权，这是个合理的要求。因为现有的规则是过去拟定的，中国当时没有参与。”

香会的目的是利用对话促进建立信任和务实合作。适度的交锋和争论有利于各国了解别国的政策、立场、观念，从而避免误解和误判。但是，如果由于地缘战略因素导致国家间对立加剧，将香会作为平台对对方进行攻击和指责，甚至联手对付对手，将破坏对话的氛围，因为“有效的对话有助于建立信任和信心，但公开的批评和争吵则会损害上述努力”。

另外，香会虽然为各国阐述各自的安全观念和政策立场提供了平台，但基于其西方主导色彩，东盟等中小国家的声音往往并未受到充分关注。美日澳等国依然将香会作为争夺防务安全领域话语权的重要场所，例如，表面上称尊重东盟在地区合作中的中心地位，但越来越强调双边、三边、四边等排他性防务合作机制的重要性，加剧地区安全的阵营化趋势。在2022年和2023年香会上，美国防部长奥斯汀都谈到盟友伙伴关系的战略作用，日本、澳大利亚、英国等国防务官员也强调QUAD、AUKUS等小多边机制的作用。相比之下，中国和本地区其他一些国家则力主加强地区多边安全合作，重申地区机制应体现开放性和包容性原则，致力于实现互信、合作与共赢。

由于利益诉求的差异性和矛盾的深刻性，不同安全观、秩序观的碰撞仍将在今后较长时间内存在，并影响整个地区安全架构和地区安全秩序的塑造过程。

三、中美博弈态势发展的挑战

近十年来，每逢香会，中美两国与会者之间的碰撞交锋都是各方高度关注的重头戏。中美由于国家利益和目标的不同，彼此存在分歧实属正常，但中美博弈态势的不断发展，对两国在香会的交流日益产生负面影响。起初，中美之间的主要矛盾集中在海上安全，特别是南海问题上。但自特朗普政府上任后，美国以“印太战略”为牵引，将中美博弈逐渐导向更大范围、全方位较量，双方的矛盾分歧从海上扩大到经济、贸易、科技、军事等诸多领域。拜登政府上台后，更是联合盟友伙伴扩大对华遏制围堵。

香会作为美西方主导的地区防务论坛，在很大程度上反映上述竞争态势。这在几个方面有所体现：其一，中美在会上的立场表态从最初尚具合作性、包容性到越来越针锋相对，双方陷入各说各话的境地，难以有实质性沟通。其二，中方本就对香会的西方背景抱有疑虑，也曾出现过降低参会级别的情况。近年来，美联合盟友对华展开全方位竞争导致中方在会上被指责攻击甚至“围攻”的情况越发凸显，这可能进一步影响中方对香会的看法。2022年香会上，有中国代表提到香会议题“指向分歧多于指向合作”，并询问新加坡国防部长如何看待这些观点，显示中国近年来对香会的疑虑又有所上升。其三，中美博弈态势的加剧，使得许多中小国家陷入困境。有东南亚学者指出：“合作安全之光由于互不信任、军备竞赛及军事机动等阴影的笼罩而逐渐暗淡。对于东南亚国家而言，在和平与力量之间保持中间立场比以往任何时候都更加重要，但也更加困难。”

四、“香格里拉对话”前景：能否被取代？

尽管面临挑战，但“香格里拉对话”短期内难以被取代，甚至近年来其受关注度进一步提升。正如IISS在2018年关于香会的报告中所说：“引人注目的是，各国政府保持甚至在很多情况下加强了对‘香格里拉对话’的参与。香会已经高度机制化，并成为亚太国防部长和其他高官日程中反复出现的事项。”

香会之所以能够在各种地区性防务合作机制或论坛中保持其竞争力，主要有几个方面的原因。

其一，当前全球和亚太地区安全环境剧烈变化，各国面临的风险挑战日趋多元复杂，乌克兰危机加剧了大国之间的博弈竞争，并且显示传统战争并未远去，传统和非传统安全威胁的烈度都在加强，对世界各国乃至整个人类的影响之大超乎想象，这些都使得对多边防务论坛的需求不是降低了，而是进一步增强。2023年，香会进入第20届之际，时任新加坡总统哈莉玛就表示，在美中关系日益紧张、台海和南海形势升温之际，作为各方都能就军事安全议题沟通交流的重要国际平台，香会的作用无疑更为关键。新加坡国防部长黄永宏也指出，当下的形势反衬20年前设立香会的做法是明智和值得的。

其二，香会在为西方国家提供话语权和制度性权力方面发挥着不可忽视的作用，如对地区制度架构、防务合作提出新建议，改革现存制度等，且除每年邀请各国防长参加会议外，还利用文献和研讨会等各种方式引导地区安全话语，谋求在安全理念、话语层面塑造地区合作。例如，香会在每年开会期间都会发布当年的《亚太地区安全评估》报告。2023年香会召开之际，IISS为该评估报告举行了线上发布和研讨会，使全世界更多的专家学者可以参与，进一步扩大了报告影响力。相比之下，ADMM+则更侧重各国军方在防务领域的务实合作，因此，在各种多边机制相互竞争的情况下，香会仍有其发展空间。

其三，尽管香会也关注非传统安全议题，但其更大的价值在于它是本地区极少能够定期讨论传统安全挑战及合作的多边机制，如军事同盟、军备竞争、领土争端、军事现代化、军事透明度等，这使其相对其他机制有明显优势。正如有学者所言，领土争端等传统安全议题在东盟平台下的讨论会遇到“东盟方式”的阻碍，“香格里拉对话”提供了差异性“公共物品”，甚至一些地区小国借助此平台在领土安全议题上向中国施压。虽然香会作为论坛并没有任何实质约束力，但各国军方代表的公开发言，多少起着某种非正式国际承诺的暗示作用，能够降低非理性行为。

其四，在亚洲背景下，多边机制通常会由于“机制黏性”而延续，从而不太容易解体。而且，考虑到香会是IISS提升自身在全球影响力的举措之一，该研究所在香会在之外还创设了其他一些防务对话机制，如“麦纳麦对话”，因此IISS也倾向于保留香会这一重要机制。

但也应看到，香会是美英等国安全智库对21世纪亚洲安全高度关注的产物，虽然其宣扬的防务外交理念正在影响亚洲的一些安全智库和防务部门，但它毕竟只是亚太地区防务合作的模式之一。亚洲国家仍在积极探索适合本地区的不结盟、开放式的防务合作架构和方式，如东盟主导的一系列防务合作机制、上海合作组织等，香会无法主导整个地区的防务安全合作总体走向。相反，它必须适应和顺应地区安全形势的走向，并与其他机制相协调，才能发挥作用。

“香格里拉对话”经过20年的发展，已经成为亚太地区备受关注的“一轨半”多边防务机制。2023年10月，巴斯蒂安·金格里奇接替已执掌IISS 多年的奇普曼成为该所新任所长兼首席执行官，这标志着香会一个阶段的结束和一个新阶段的开启。香会为亚太各国防长和防务高官进行对话提供了平台，在探讨地区安全架构、促进地区防务对话与交流方面发挥了一定作用。但它也试图在议题设置、议题选择、对话形式等“软”规则方面发挥优势，为西方国家提供制度性权力。其西方主导的背景，使其与东盟主导的其他地区多边防务和安全机制形成一定竞争。亚太地缘战略环境的变化，特别是中美博弈的加剧以及由此所带来的地区小多边机制的兴起，也使地区一些国家对香会产生疑虑。在可预见的未来，香会作为地区重要防务对话平台的作用难以被完全取代，但其未来发展也需要在不断完善自身机制、议题设置等的同时，在日趋复杂的地缘战略环境中谨慎应对。（作者：刘琳 中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员）