美国智库影响北极政策的渠道研究——以伍德罗·威尔逊国际学者中心为例

1、引言

近年来，北极地区因其丰富的能源、矿产、渔业以及重要的地缘价值，越来越引起相关国家的关注和重视，俄国、美国、加拿大等国纷纷加强了在北极地区的战略投入，着力提升行动能力。不仅如此，中国、印度、日本、韩国等北极利益攸关方也加快了参与北极事务的步伐，积极维护在北极地区的国家利益。北极地区逐步成为国际竞争的新场域和大国战略博弈的新焦点。除此之外，北极事务在美国国家安全战略和外交政策议程中的排序不断提高，美国在北极地区投入的战略资源逐年增加。在此背景下，制定科学、准确的北极政策，指导美国对北极事务的参与，塑造和维护美国在北极治理中的主导权，对维护美国的全球战略利益的重要性进一步突显。

第一次世界大战以来，美国智库在外交政策规划中逐渐取得卓越地位。伍德罗·威尔逊国际学者中心（Woodrow Wilson International Center for Scholars，以下简称“威尔逊中心”）是美国重要的主流智库。根据美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目的《2020 全球智库报告》（2020 Global Go To Think Tank Index Report），威尔逊中心在全美排名第 7 位，在外交事务类的排名中位于全球榜单的第 7 位。威尔逊中心在北极问题研究领域深耕多年，为美国政府提供了大量政策建议，部分学者的北极观点分别在奥巴马时期、拜登时期的北极地区国家战略报告中得到了体现，凸显了其在美国北极政策制定中的重要地位和作用。

国内学者对美国参与北极事务的研究主要集中于对政府北极政策实践的解读方面，从智库运营的角度对美国北极问题进行分析的成果较少。杨松霖梳理了美国智库关于“冰上丝绸之路”倡议的认知，并对认知产生的原因进行了分析。吴棋航则将《中国的北极政策》白皮书发布以来美国主流智库对华的北极认知进行了系统性的梳理。孙凯等认为，美国智库的北极问题研究具有时效性强、政策相关度高以及协作性强的特点，这些特点也为中国涉北极研究的智库提供了经验借鉴 。黄雯等认为，美国智库多元化的成果传播对北极决策产生了重要影响。总体而言，相关学者们均注意到了美国智库对北极政策的重要影响力，并对相关智库的研究机构、人员、领域等进行了梳理，对智库的北极认知进行了归纳，并对中国外交智库的建设提出了对策建议，具有相当价值。然而，已有研究主要集中在智库的北极事务认知及特点方面，并未围绕智库的政策影响力开展深入研究，亦未围绕该主题进行个案式剖析，并对美国智库影响北极政策的方式进行分析和总结。

本文以威尔逊中心作为典型个案，分析其影响官方北极政策的主要方式和手段，探究美国智库影响北极政策的主要渠道，以期为中国外交智库政策影响力建设提供借鉴和参考。

2、威尔逊中心概况

1968 年，美国国会通过《伍德罗·威尔逊纪念法案》，特许威尔逊中心作为伍德罗·威尔逊总统的官方纪念馆，其使命是在思想界和政策界之间建立联系，促进国家与全球事务中有关政策和学术的独立个体之间的研究与合作。从政治倾向上来看，威尔逊中心属于中间派智库。作为威尔逊总统的官方纪念馆，美国国会每年会通过财政计划支持威尔逊中心的运营，此外其年度运营预算的70%来自个人、公司和基金会的捐赠。

董事会是威尔逊中心的最高领导机构，下设研究所（项目组）和行政部门。董事会成员负责战略规划、投资政策等方面的工作。行政部门具体包括：运营部、发展部、对外关系部、财务部、信息部和技术部。威尔逊中心拥有一支强大的、专业的研究队伍（图1），研究领域涉及灾害管理、大国竞争、极地事务等诸多方面。

威尔逊中心通过多种营销渠道使其意见获得“倾听”，智库思想营销渠道呈现多元化的发展趋势。针对官方群体，威尔逊中心推出特定服务，定期推送研究简报和研究论文，为参议院和众议院的工作人员提供外交政策项目培训。针对公众群体，威尔逊中心频繁举办学术研讨活动，议题遍及美巴关系、新冠疫情、网络安全、北极安全等诸多领域，并面向公众开放。近年来，随着北极问题逐渐升温，北极事务在美国政策议程中的地位得到提升，威尔逊中心依托其雄厚的研究基础，逐步搭建起影响北极政策的知识渠道、人员渠道、舆论渠道和国际渠道（图2），致力于将其北极政策倡议转化为美国的北极政策。

3、对北极政策的多元影响渠道

3.1、知识渠道：加快北极知识生产满足决策需要

对美国政府而言，制定科学的政策离不开专业的、科学的极地知识支撑。为满足官方北极决策的知识需求，威尔逊中心积极组建北极研究团队，加速北极知识产品供给，为北极决策提供智力支持。

3.1.1、整合智库资源组建专门研究团队 2017 年，威尔逊中心成立极地研究所（Polar Institute），针对极地基础设施、环境安全、极地国际关系等领域开展研究。目前，极地研究所研究人员共计25名，其中涉及北极领域的研究员共计24 名，研究范围包括美国北极政策、北极地缘政治、气候变化与北极安全、能源开发、原住民权益保护、极地科学技术、海洋治理、航道开发、中国北极政策、生物安全等多个领域。研究人员具有较强的科研能力，多位成员受聘于海军战争学院、贝克北极咨询公司、坎特伯雷大学、基辛格中美研究所、阿拉斯加费尔班克斯大学、外交关系委员会、海牙战略研究中心、新美国安全研究中心、北极大学、哈佛大学等国内外知名的涉极地研究机构、高校、智库等组织。2022 年8 月，丽贝卡·平卡斯（Rebecca Pincus）接替迈克尔·斯弗拉加（Michael Sfraga）出任极地研究所所长，其将致力于提升、扩大、加强极地研究所的影响力。极地研究所通过研讨会、公共活动、政策论坛等形式，推动极地事务的探讨，已成为讨论极地问题的重要论坛，在美国被誉为“北极公共广场”。与此同时，研究所对外提供实习机会，希望更多的人才投入到北极研究中。

3.1.2、围绕决策需求扩大知识生产 以威尔逊中心官方网站作为智库北极倡议来源数据库进行文献检索，将检索条件设置为以“北极”（Arctic）为主题，以“冷战”后至2021 年12 月31 日为时间截点。通过数据筛选，剔除活动预告、会议视频、播客、专访、评论、公告、研讨会简讯以及与主题不符的文献，最终获得有效研究报告和文章27篇（图3）。由图3 可以发现，自1997 年以来，威尔逊中心围绕北极问题的研究成果逐步增加，2021 年是威尔逊中心发文最多的年份（6 篇）。值得关注的是，1997年，威尔逊中心的弗兰克林·格里菲思（Franklyn Griffiths）发表了题为《美国安全辩论中的环境问题：以消失的北极水域为例》（Environment in the U.S. Security Debate: The Case of the Missing Arctic Waters）的文章，这是“冷战”结束后美国主流智库中较早关注北极问题的研究成果。

本文涉及的智库可溯源于17 个国家，主要是欧美国家以及部分亚洲国家。具体包括：美国28家，英国5 家，德国3 家，巴西、韩国、加拿大和印度各2 家，比利时、俄罗斯、法国、南非、葡萄牙、日本、瑞士、以色列、意大利和中国各1家。其中，中国上榜的人工智能智库是海国图智研究院。人工智能智库所在国与类型见表2。

在具体议题分布上，本研究通过“微词云”软件对威尔逊中心北极相关研究成果进行词频分析，发现威尔逊中心对北极安全、北极环境、中俄参与北极事务等议题较为关心（图4）。这些议题也是美国官方十分关注并且对美国北极利益具有重要影响的议题，反映出威尔逊中心的北极问题研究紧跟官方决策需求。

3.1.3、提供有吸引力的政策观点 威尔逊中心依托专业化的极地研究团队，动态跟踪美国政府的决策需求，努力提供有吸引力、竞争力的北极政策观点。总体而言，威尔逊中心形成的北极政策观点可以分为两大类。其一，美国要积极维护北极传统安全。智库专家认为，美国应当高度关注在北极地区的传统安全利益，这对美国的战略安全具有重要意义。2018 年12 月4 日，威尔逊中心举办“北极与美国国家安全”（The Arctic and U.S.National Security）研讨会，与会专家一致认为，美国政府需要优先考虑北极安全问题，在北极建立更显著、可持续的军事力量。有学者认为，美国应当加强同加拿大在内的西方盟国的北极安全合作，美、加两国应继续就北极主权相关事宜保持沟通，以避免政治误解。也有学者强调，美国应充分利用海军和陆军的北极战略来保护美国在北极地区的国家利益。随着中国参与北极事务步伐的加快，有学者指出，中国的“冰上丝绸之路”倡议公然将其北极野心与“一带一路”倡议联系在一起。也有学者认为，中国打算在经济、科学和战略方面寻求北极存在，美国必须加强其在北极气候变化地缘政治中的领导作用。其二，美国要捍卫北极非传统安全利益。1997 年，格里菲思（Griffiths）指出加大对北极环境的考察力度，对维护美国生态安全具有重要意义。如何维护美国在北极地区非传统安全利益是智库研究的重点内容。有学者建议美国进一步发挥北极理事会的重要作用，推动北极八国通过紧密联系和协同行动，确保对北极区域发展的控制权。有学者指出，美国应该更积极地参与北极事务，甚至可以尝试加强与俄罗斯的北极合作。也有学者强调，美、俄两国应通过北极理事会等渠道找到共同点，加强在科学、海洋、搜救和不受管制的捕捞方面的合作。随着中国、日本、韩国等北极利益攸关方加入到北极治理进程中，有智库专家指出，应当加强同上述国家的北极合作，以维护美国在北极地区的非传统安全利益，日本、韩国、新加坡等亚洲国家对北极的兴趣主要集中在经济领域，可以利用其促进北极科学合作。

3.2、人员渠道：通过人员交流参与官方决策

威尔逊中心借助听证会、“旋转门”等现有的人员交流机制，推动智库研究人员参与到北极政策制定过程中，对官方政策施加影响。

3.2.1、努力影响并塑造国会议员的政策观点 美国国会是一个相对松散的决策机构，在审议外交议案时，议员们需要外交政策专家的专业知识，这就为智库影响外交政策提供了机会和舞台，邀请著名智库专家和学者出席国会听证会也是国会议员获得政策思想的重要途径。2018 年9 月，大卫·巴尔顿（David Balton）大使代表威尔逊中心极地研究所出席参议院商业、科学及交通委员会举办的听证会，并发表了题为“渔业战争：对海洋资源冲突的审视”（Fish Fights: An Examination of Conflicts over Ocean Resources）的证词。其强调，美国在海洋方面正面临渔业不可持续发展、海洋污染、海水酸化等相互关联的严峻挑战，并提出了相应的解决对策。2019 年4 月，威尔逊中心的谢里·古德曼（Sherri Goodman）出席众议院外交委员会举办的“气候变化如何危及美国国家安全”（How Climate Change Threatens U.S.National Security）听证会，其证词涉及亚太、北极、中国、俄罗斯、中东和非洲的水脆弱性以及军事准备情况，系统地分析了气候变化对美国国家安全带来的威胁。2019 年9 月，极地研究所所长迈克尔·斯弗拉加出席众议院运输和海上安全小组委员会听证会，指出美国在北极事务中面临“7 个C”问题，包括气候（climate）、商品（commodity）、商业（commerce）、连通（connectivity）、社区（community）、合作（cooperation）和竞争（competition），呼吁美国政府高度关注。

3.2.2、通过人员交流对决策过程施加有力影响退任后的政府官员加入智库，一方面，能够通过其自身知名度提升智库的社会影响力；另一方面，其卓越的政策制定经历能够为智库建设指明方向。多位学者曾在美国海洋渔业部、国防部、海岸警卫队、参议院军事委员会、加拿大领事馆、政府北极科学与政策顾问处等政府部门担任职务，卸任以后加入威尔逊中心从事极地问题、美加关系、北极安全战略等相关研究。例如，谢里·古德曼曾任国防部第一副部长（负责环境安全）和参议院军事委员会成员，加入威尔逊中心后专注于国家安全、能源、科学、海洋和环境领域。上述学者（官员）在欧亚事务、美加关系以及国家情报等问题上拥有丰富的工作经验，可以协助智库准确把握美国官方对北极问题的关注点，推动智库研究紧密贴合政策需要。同时，威尔逊中心还积极推动智库学者进入政府部门。例如，2023 年2 月，美国总统拜登任命迈克尔·斯弗拉加为美国首位北极大使。迈克尔·斯弗拉加是威尔逊中心极地研究所的创始人和首任所长，长期致力于极地地理环境、北极政策领域的研究。部分智库专家在积累一定的研究经历后，加入政府部门从事相关领域的工作，将智库的思想观点进一步传播到权力核心，使知识与权力得到了最有效的结合，对官方政策施加更为直接的影响。

3.3、舆论渠道：影响公众舆论向官方施加压力

社会公众的观点、意见以及所形成的公众舆论是官方政策制定过程中必须认真考量的因素，因此，也成为智库影响官方政策必须关注的因素。威尔逊中心通过图书、博客、网络专栏等方式，向社会公众积极传播智库的北极倡议。

3.3.1、影响社会公众的北极认知 智库通过出版图书、学术刊物等多元化渠道，向社会公众推介智库的北极倡议，以此积极塑造和引导公众舆论。2020 年7 月，极地研究所开始推出“极地视角”（Polar Perspectives）系列出版物，至今共计发布了8 份，内容涉及旅游业发展、北极治理、原住民、法律、太空等议题，积极吸引公众关注。2021 年11 月，威尔逊中心的凯南研究所（Kennan Institute）发布的《凯南电报73 号》（Kennan Cable No. 73）中，对俄罗斯在北极的基础设施问题进行了全面分析，让公众对该问题有了全面了解。除此以外，相关学术出版物还包括《第一届国际青年年会论文集：25 年后的北极》（Proceedings of the First Annual International Youth Symposium:The Arctic in 25 years）、《俄罗斯的北极：21世纪发生巨大变化的区域》（The Russian Maritime Arctic: Region of Great Change in the 21st Century）等。

3.3.2、引导北极问题的社会舆论 有学者曾指出，通过广泛的媒体联系，智库可以把其研究成果和倡议传递给社会公众，影响社会思潮和民意走向，进而影响相关的国会议员、行政部门决策者或相关人士，间接地推动其评估、选择或改变某些政策[35]。威尔逊中心积极借助社交媒体的传播力量，扩大智库北极倡议的社会影响力。例如，2020 年8 月，迈克尔·史蒂斯（Michaela Stith）等学者在威尔逊中心旗下博客“新安全节奏”（New Security Beat）中开设“极地导航”（Navigating the Poles）专栏，以面向民众分享最前沿的研究[36]。2021 年10 月，威尔逊中心举办线上新书分享会，邀请来自加拿大努纳齐亚福特自治区、挪威北极大学以及奥斯陆大学可持续医疗中心的研究人员，借助网络媒体对《韦尔普：气候变化与北极身份》（Welp: Climate Change and Arctic Identities）一书进行点评和推荐，增强公众的北极知识素养。

此外，智库塑造和引导社会公众认知的手段还包括开设播客、语音播放等。例如，2019 年8月，威尔逊中心在“需要知道”（Need to Know）播客栏目中，探讨丹麦在北极地缘政治中的重要性；2022 年1 月，极地研究所的米凯拉·斯蒂斯（Michaela Stith）发表《和平建设北极环境》（Environmental Peacebuilding in the Arctic）一文，倡导加强原住民在北极地区的作用，保护原住民权益，尊重原住民意愿[37]；2022 年9 月，威尔逊中心转载了《被迫东看？中俄印及北极治理的未来》（Forced to Look East? Russia, China, India,and the Future of Arctic Governance）一文，对俄乌冲突背景下，北极合作的影响进行了分析[38]。借助现代化的媒介方式，智库学者的认知观点实现了快速传播和普及，从而对公众北极认知和社会舆论产生一定影响，以此为重要支点影响官方政策。

3.4、国际渠道：提升国际影响力引起政府关注

国际影响力建设是智库影响力建设的重要组成部分，也是主权国家提升国际话语权的重要手段。在北极问题领域，美国智库试图通过提升其国际影响力，积极配合美国北极话语战略，捍卫美国在北极话语中的主导地位，进而引起美国官方的关注和重视。

3.4.1、引进海外北极专家加盟智库 威尔逊中心积极加强与海外北极专家的交流，并为其在智库提供相应研究岗位，不仅可以提升智库的研究实力，还可以借助来自海外的北极专家传播智库的北极观点和倡议，增强说服力。为此，极地研究所设立了全球研究员职位，加强海外专家与智库的学术联系。智库多位成员具有在挪威、新西兰、斯洛伐克、加拿大等国外高校或研究机构从事极地海洋研究的经历，对极地环境政治、北极安全战略、北极原住民经济发展、能源安全、中国问题等十分熟悉，享有广泛的国际知名度和影响力。例如，阿尔夫·哈康·霍尔（Alf Håkon Hoel）先后履职于挪威特罗姆瑟大学、挪威驻美大使馆，后加入威尔逊中心关注极地环境政治等议题。

3.4.2、加强国内外的北极学术对话 国际性学术会议是威尔逊中心面向国际社会集中展示其北极研究成果，增强学术国际影响力的重要机会和平台，受到高度重视。2021 年11 月，威尔逊中心极地研究所参与主办了第14 届极地法研讨会，参办此次研讨会的单位包括日本神户大学（极地合作研究中心）、冰岛阿库雷里大学（极地法研究所）、芬兰拉普兰大学（北方环境与少数民族法研究所——北极中心）、芬兰北极大学及其北极法律专题网，推动了威尔逊中心与包括上述单位在内的国际研究机构的交流。除了学术机构外，官方机构也是威尔逊中心拓展国际影响力时极为关注的对象。与官方机构的对话，能够有效地提升智库在北极问题上的国际影响力。2021 年12 月，威尔逊中心对话芬兰外交部国务秘书曼提·安托尼（Matti Anttonen），针对芬兰最新的北极战略进行交流，分享威尔逊中心对相关问题的看法。上述研讨会均可通过网络免费观看，从而进一步增强智库研究成果的影响力。

此外，威尔逊中心还积极参与海外主办的相关学术会议，拓展其国际影响力。2021 年5 月，“第五届中美北极社会科学研讨会”在广东外语外贸大学南国商学院召开，威尔逊中心极地研究所有关专家在发言中表达了对中美北极合作的看法，其认为“北极地区可以成为中美两国推进合作的一个地区，对于双方而言，合作发展才是最好的出路”。学者在海外学术会议的发言无疑有助于智库进一步拓展国际知名度，增强其对官方政策的影响力。

4、对中国外交智库的启示

智库影响力一般分为政策影响力、学术影响力和社会影响力。对于智库的政策影响力，学者们相继展开了研究。王传奇等认为智库政策影响力可以解释为智库有意识、有目的地以直接或间接的方式作用于政策制定者，促使政策选择或政策过程发生改变，从而影响公共政策的能力。本文拟从这一视角出发，总结威尔逊中心在北极事务领域影响官方政策的主要渠道，并据此为中国外交智库的政策影响力建设提供参考建议。

4.1、加快外交知识产品的生产和推广

智库影响官方政策的实践活动需要依托智库的自身建设展开，包括构建智库-政府关系、组建专业团队、形成知识产品等。智库应不断充实外交政策研究所、中心等研究人员和经费，适当引进跨学科人才、国外相关专家以及外事部门的卸任官员等，提升研究团队的研究水平。智库的知识产品能够对官方政策产生影响力，需要具备一项必要条件，即能够满足官方决策需求。智库需要以满足官方的决策需求为原则，开展知识生产活动，根据外交部门的决策需求，积极开展相关研究，并提出政策建议、研究报告等；同时，注意研究成果形式的多元化建设，以满足不同决策部门、决策人员的个性化需求，提高对政策的影响力。

4.2、加强与外交政策制定机构和人员的交流

威尔逊中心能够对北极政策制定产生重要影响，人员沟通渠道发挥了重要作用。中国特色外交智库要高度重视影响官方政策的人员渠道的建设。一方面，要积极推动智库研究人员通过岗位锻炼、借调、挂职等方式，进入外交政策部门观摩或者参与政策制定，以恰当的方式向官方传递智库的政策建议；另一方面，设置灵活、多样的人员交流机制，邀请官方人员来智库交流意见或者开展研究工作。此外，重视退休外交官员的作用发挥，经常性地开展外交议题的座谈会、研讨会等，增进智库对外交政策制定、实施等过程的理解和对相关外交议题的认识。人员渠道的建设是中国外交智库建设当前较为薄弱的环节，也是应当引起高度重视的建设内容。

4.3、注重对外交问题社会舆论的塑造和引导

毋庸置疑，智库与政府部门的接触与交流是影响官方政策的直接渠道，而智库通过影响学术舆论和社会舆论对外交政策产生影响，则属于较为间接的影响方式，这是威尔逊中心影响美国北极政策的重要经验。中国外交智库在不断出版优质学术作品、获得学术界认可、拓展学术影响力的同时，还要积极塑造社会公众的北极认知，积极争取社会公众对智库观点的认可与支持；通过影响社会公众对某一问题的认知，塑造和形成相应的社会舆论，对官方决策形成话语压力，推动将智库的政策倡议转化为政策文本；在此过程中，要重视并科学使用微信、抖音、微博等现代社交媒体，加强对社会受众阅读喜好的研究，采用更有针对性的传播方式，增强对社会公众外交认知的塑造和影响，以此为重要支点，增强智库对外交政策的影响力。

4.4、提升智库在外交领域的国际影响力

中国外交智库要构建系统的国际传播体系，加快提升国际传播能力，将智库的中国外交声音传递到国际社会，争取获得国际学界、政界的认可，向官方证明智库的研究实力和影响力。在加强智库自身建设、提升研究质量的同时，在丰富传播手段和研究传播受众两个方面进一步下功夫，提高智库对外传播的效率。一方面，推动智库学者担任相关国际组织的专家顾问、高级官员，学习和使用海外社交媒体及其相关规则、习惯，熟练掌握国际传播的技能与方法。另一方面，要下功夫研究传播受众的阅读喜好、文化习惯、历史传统等可能影响国际传播效果的多种因素，根据传播受众的不同，匹配差异化的传播手段，以增强传播受众的获得感、愉悦感和认同感。

5、结语

为增强智库在美国社会生活中的竞争优势，美国智库进行的一切研究和咨询活动都是以试图影响政策为起点和归宿的。威尔逊中心通过构建和完善知识渠道、人员渠道、舆论渠道和国际渠道，持续提升其政策影响力，为中国外交智库的政策影响力建设提供了有益借鉴。中国外交智库要加强智库自身建设，加快构建多样化的影响渠道建设，积极围绕着官方决策需求开展问题研究，着力加强对社会公众舆论的塑造和引导，进而提升影响官方政策的能力，将智库的有益观点转化为外交政策，推动中国特色新型智库建设和大国外交进程。（作者：黄雯 博士 广东外语外贸大学国际关系学院讲师；杨松霖 博士 华南农业大学马克思主义学院讲师）