发起建立国际调解院：背景、基础及进展

内容摘要：近年来，国际社会对调解的需求日益增加，但目前国际上还没有专司调解的政府间国际组织。2022年以来，中国与持相近理念的国家签署了《关于建立国际调解院的联合声明》,决定共同发起建立国际调解院。国际调解院将是一个由各方共同协商建立、以条约为基础的政府间国际法律组织，致力于专门提供调解服务，为各类国际争端提供友好、灵活、经济、便捷的解决方案。国际调解院是对现有争端解决机构和争端解决方式的有益补充，将为和平解决国际争端提供一个新的平台，对促进国际和平安全发展和国际秩序稳定具有重要意义。国际调解院筹备办公室于2023年2月16日在中国香港特别行政区成立，根据《关于建立国际调解院的联合声明》的授权负责组织协调各方开展建立国际调解院的公约谈判，预计两三年内完成公约谈判并设立国际调解院。

2022年以来，中国、印度尼西亚、巴基斯坦、老挝、柬埔寨、塞尔维亚、白俄罗斯、苏丹、阿尔及利亚、吉布提等十几个国家签署或支持《关于建立国际调解院的联合声明》(Joint Statement onthe Future Establishment of the International Organization for Mediation,下文简称《联合声明》),决定共同发起建立国际调解院。国际调解院是中国政府为顺应国际调解发展趋势和需求，与持相近理念的国家共同为和平解决国际争端提供的全球法治公共产品。国际调解院将是一个由各方共同协商建立、以条约为基础的政府间国际法律组织，致力于专门提供调解服务，为各类国际争端提供友好、灵活、经济、便捷的解决方案。2023年2月16日，中国政府根据《联合声明》授权，牵头在中国香港特别行政区成立国际调解院筹备办公室，负责就订立建立国际调解院的国际公约等事项组织开展政府间谈判。这标志着国际调解院正式进入实质创建阶段。中共中央政治局委员王毅向筹备办公室成立仪式致信祝贺，中国香港特区行政长官李家超及有关《联合声明》签署方部级官员分别作视频致辞。自2023年上半年起，筹备办公室开始组织各国开展公约谈判和其他相关筹建工作。

一、发起设立国际调解院的时代背景及意义

当今世界正处于百年未有之大变局。一方面，和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡，世界多极化、经济全球化、国际关系民主化大势不可逆转。另一方面，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期，人类社会面临前所未有的挑战。面对时代之问、世界之问，习近平总书记准确把握历史前进的逻辑、时代发展的潮流，提出一系列破解世界难题的良方，为世界发展指明前进的方向。设立国际调解院的理念在此背景下应运而生，国际调解院将致力于以和平方式处理分歧，以对话协商解决争端，以互利互惠摒弃零和博弈，回应国际社会对和平安全、公平正义、合作共赢的强烈诉求。进一步而言，发起设立国际调解院的时代背景及意义体现在以下几方面。

(一)助力构建人类命运共同体

习近平总书记在二十大报告中明确指出，要促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体，并重申构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在，要坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴、绿色低碳，共同推动建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。国际调解院是将构建人类命运共同体从理念推进到行动的具体举措之一。当今，世界各国相互依存、人类命运紧密相连，与此同时，人类社会的矛盾不可避免，以对话取代对抗、以合作取代冲突是大势所趋，也是唯一出路。国际调解院体现了“以和为贵”与互利共赢的古老智慧，也蕴含着以国际法为基础的法治精神，将为国际社会提供一个中立、公正的平台，帮助各方通过平等对话和友好协商方式解决争议，预防和化解冲突，实现合作共赢，推动和平发展。

(二)促进完善全球治理体系

近年来，世界各地武装冲突、地缘政治矛盾、领土纠纷、难民危机等层出不穷，传统与非传统安全挑战错综交织。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)在多个场合表示，人类面临着前所未有的挑战，旧有紧张局势加剧，新风险不断出现，和平与安全架构正面临前所未有的压力，全球治理陷入困境。联合国集体安全机制在应对全球性威胁和挑战上存在一定不足，同时国际法院及国际刑事法院等现有国际司法机构也难以完全满足预防和化解地区冲突的实际需求。调解作为《联合国宪章》规定的和平解决国际争端重要手段，是预防、管理和解决冲突最有效的方法之一。国际调解院将是世界上首个专门以调解方式解决国际争端的政府间国际法律组织，既是对现有争端解决机构和争端解决方式的有益补充，也是对现有以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序的完善。

国际调解院的筹建过程也以实际行动坚持真正的多边主义，恪守相互尊重的原则，发挥共商共建的合力，秉持开放包容的精神，实现均衡发展的目标。特别是筹建过程将顺应发展中国家期待，增强发展中国家的参与度，提高发展中国家在全球治理中的代表性和发言权。

(三)助力全球经济持续发展

发展是人类社会的永恒追求，也是世界各国的共同责任。随着世界经济形势变化，治理体系变革关键在于兼顾公平和效率，以满足应对全球性挑战的现实需要，顺应和平、发展、合作、共赢的历史趋势。中国始终支持推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。当前，全球经济深度互嵌，中国经济迎来复苏。国家、区域、私人间的商业活动迅速恢复，对争议解决的需求也日益增加，现有机制还不能有效满足化解争端的需要。与诉讼、仲裁相比，调解具有降低时间和经济成本、提高争议解决结果可控性、促进维护长期合作关系以及提高交易效率和可预期性等优势，有助于促进生产要素有序流动和资源高效配置。在此背景下，世界各国日益重视调解，纷纷出台调解相关立法或在国内设立调解机构，许多国际组织也相继制定或根据最新发展修订调解规则，促进和推广使用调解。可以预见，后疫情时代调解将为促进蓬勃复苏的经济交往提供更大制度助力。

(四)回应国际社会对中国的期待

随着乌克兰危机延宕升级，国际社会对停火止战、缓和局势的呼声越来越高，一些国家期待中国能居中调解。2023年2月，中国政府发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》,明确提出对话谈判是解决乌克兰危机的唯一可行出路。2023年3月，习近平主席与俄罗斯总统普京(Putin)交流，并于4月与乌克兰总统泽连斯基(Zelenskyy)通话，劝和促谈，彰显大国责任担当。2023年3月，在中国政府支持和推动下，沙特阿拉伯和伊朗在断交7年后在北京举行对话，中国、沙特阿拉伯、伊朗三方签署并发表联合声明，沙特阿拉伯与伊朗双方同意恢复外交关系，这是通过调解解决分歧与争端的成功范例，也为国家通过对话协商化解地区矛盾提供了重要示范。此前，中国在缓解阿富汗、缅甸、苏丹、非洲大湖地区等地发生的冲突，推动这些冲突和平解决等方面也发挥了重要作用。据公开资料统计，美国在第二次世界大战后至20世纪90年代作为调解方(mediator)参与了90起调解，苏联参与了17起调解。中国近些年相关外交实践获得国际社会高度评价，越来越多国家期待中国在维护国际和平与发展进程中发挥更大作用。例如，一些非洲代表明确提出，对于苏丹等地冲突，中国是理想的调解方，“苏丹领导人对西方不太有信心，对中国支持的调解会更放心”。

二、发起设立国际调解院的实践基础

调解作为一种重要的纠纷解决方式，在中西方文明中都有着悠久的历史和实践基础。近现代以来，随着国际交往日益增多以及国际投资贸易增加，调解被广泛用于解决领土主权、武装冲突、外交关系、经济权利、经贸投资、商事等领域争端，并为许多双边、多边条约所采纳。近年来，随着世界贸易组织争端解决机制、国际投资仲裁机制等面临较大问题和挑战，改革这些现行机制已成为各方共识。与此同时，国际调解日益受到各方青睐，国际社会对调解的需求也不断增大，陆续制定并推出一系列调解领域新规则，国际调解实践也得到不断丰富。

(一)以调解方式解决国家间争端的实践及优势

调解作为解决国家间争端的重要手段，在大量多边和双边条约中予以规定。1899年和1907年《和平解决国际争端公约》(Convention for the Pacific Settlement of International Disputes)将调解作为4种和平解决国际争端的方式之一。1925年至第二次世界大战期间，世界范围内掀起了支持调解程序的热潮，缔结了将近200项有关调解的条约。《联合国宪章》第33条也明确规定调解是和平解决国际争端的重要方式。调解也陆续被写入一些区域性条约中，如1948年《美洲和平解决条约》(the American Treaty of Pacific Settlement,or the“Pact of Bogota”),1957年《欧洲和平解决争端公约》(the European Convention for the Peaceful Settlement of Disputes),1964年《〈非洲统一组织宪章〉关于调停、和解和仲裁的议定书》(the Protocol to the OAU Charter onthe Commission of Mediation,Conciliation and Arbitration),1981年《东加勒比国家组织成立条约》(the Treaty Establishing the Organization of Eastern Caribbean States)等都将调解作为与司法、仲裁并行的独立争端解决机制。许多全球性多边条约对调解程序作出细致规定，如1969年《维也纳条约法公约》规定，对于涉及条约效力、终止及停止实施条款的解释或适用方面的争端，当事国可诉诸公约附件规定的调解程序，1982年《联合国海洋法公约》也规定了强制调解相关程序等。据不完全统计，在联合国秘书长处保存的含第三方争端解决条款的145项多边条约中，有26项条约规定了调解程序，主要涉及环境、条约法、航运、交通和通信等领域。

国际上有很多调解成功的实践。如：1825年英国调解葡萄牙与当时为殖民地的巴西的纷争，双方签订《里约热内卢条约》(Treaty of Rio de Janeiro between the Kingdom of Portugal and theEmpire of Brazil),承认巴西独立；1938年多国(美国、阿根廷、巴西、智利、秘鲁、乌拉圭)调解玻利维亚与巴拉圭关于查科的领土争端，解决两国领土划界；1960年世界银行调解印度与巴基斯坦关于印度河使用的争端，三方签订《印度河水域条约》(the Indus Waters Treaty betweenIndia,Pakistan and International Bank for Reconstruction and Development),明确两国在使用印度河水域方面的权利和义务；1977年肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚委托瑞士前外交官作为独任调解员处理前东非共同体资产分配问题，后于1984年达成一揽子协议；1978年美国调解埃及与以色列冲突，双方签署《戴维营协议》(Camp David Accords),次年签订《埃以和平条约》(Egypt-Israel Peace Treaty),相互承认并结束战争状态；1979年罗马教皇调解阿根廷与智利关于比格尔海峡领土和海洋边界的争端，此前双方曾诉诸仲裁，仲裁结果激化矛盾，双方诉诸调解，后于1984年签署《和平友好联合声明》(Joint Declaration of Peace and Friendship between Argentina andChile),划定了两国南部地区海域、陆地和海床的界限。联合国在调解国家间及国家内部冲突方面也发挥了很大作用，包括联合国秘书长及其代表或特使应当事方请求，联合国秘书长主动提出，或按照安理会、联大要求开展调解等。

还有一些调解实践是根据多边或双边条约设立或临时设立调解委员会，如1929年根据《美洲国家间调解总公约》(General Convention of Inter-American Conciliation,1929)设立的查科调解委员会、1947年根据《和平解决国际争端总议定书》(The General Act of 1928 for the PacificSettlement of International Dispute,1947)设立的法国—暹罗调解委员会、1952年根据双边条约设立的比利时—丹麦调解委员会、1955年根据双边条约设立的法国—瑞士调解委员会、1956年根据双边条约设立的意大利—瑞士调解委员会、1958年临时设立的法国—摩洛哥调解委员会、1981年临时设立的冰岛与挪威扬马延大陆架调解委员会等。最近一起是2016年东帝汶根据《联合国海洋法公约》,就与澳大利亚海上划界问题提起强制调解程序，调解委员会因此而设立。双方于2017年达成《综合性一揽子协议》(The Comprehensive Package Agreement),2018年签署《东帝汶海海上边界条约》(Treaty Between the Democratic Republic of Timor-Leste and AustraliaEstablishing their Maritime Boundaries in the Timor Sea),结束了两国长达10年的海上勘界争端，这也彰显了通过调解解决争端的有效性。

实践证明，调解是预防、管理和解决国家间冲突的有效手段。当国家间不能通过谈判解决其争端时，第三方介入是打破僵局、产生可接受解决方案的可行途径。尤其当争端主要涉及法律问题，当事方期望公平地达成相互妥协时，调解是最有效的争端解决办法。调解的优势在于，调解程序启动以自愿为基础，且允许当事方保留对争端处理进程的控制权，不会像司法和仲裁那样可能出现出乎国家意料之外、甚至激化矛盾的结果。此外，调解还体现了主权平等、不干涉内政、和平解决争端、合作共赢等国际法原则。如果争端涉及敏感问题，调解过程完全保密，可满足国家对处理争端的特定要求。

(二)以调解方式解决国际投资争端的实践及最新发展

投资者与国家间争端解决(下文简称ISDS)机制作为全球经济治理的一项重要制度安排，近几十年来在国际上得到广泛应用。ISDS机制包括磋商、调解、仲裁、诉讼等，其中仲裁使用率最高。在投资条约实践中，根据联合国贸易和发展会议(下文简称UNCTAD)和世界贸易研究所(World Trade Institute)数据库统计，在可检索到的全球3815项国际投资条约中，1141项条约(约占30%)规定了调解程序。在案件量方面，根据UNCTAD统计，从1987年到2000年，全球约有100起ISDS案件。进入21世纪，ISDS案件快速增加，截至2023年10月，案件数量激增至1257起。根据国际投资争端解决中心(下文简称ICSID)统计，根据《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》(下文简称《ICSID公约》)和《ICSID附加便利规则》登记的案件数量为962起，其中仲裁案件948起，调解案件仅有14起(约占案件总数的1.46%)。

从ICSID受理案件情况看，投资者与国家间争端绝大多数通过仲裁解决，只有少数案件通过调解解决，主要集中在自然资源、基础设施等领域。调解程序提起方多为投资者，已知只有一起案件为国家主动提起。与国家间调解不同，网上可获知的关于投资者与国家间争端调解的信息相对较少。由于调解程序的保密性，有些案件并不公开。除ICSID上述案件外，已知案件中还有一起是常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration,PCA)管理的调解案件，涉及《联合国气候变化框架公约》清洁发展机制有关争议，但因保密原因，外界无法从公开资料中获知该案相关信息。

随着投资仲裁广泛运用，其负面影响和内在缺陷逐步显现，如外国投资者利用仲裁机制挑战东道国的施政，影响东道国公共利益，仲裁裁决标准不一致，仲裁程序持续时间过长且耗费巨大，以及仲裁员的公正性和独立性存在问题等。ISDS改革的必要性已成各方共识，其中有不少国家尤其是亚非国家有意拒绝接受国际仲裁，转而推广使用调解等更加友好的争端解决方式。自2017年7月起，联合国国际贸易法委员会(下文简称UNCITRAL)指定第三工作组探讨ISDS机制改革问题，包括探索建立更加有效的投资调解机制。一些国际机构陆续制定颁布调解规则，如2012年国际律师协会制定《投资者—东道国调解规则》(IBA Rules for Investor-State Mediation),2016年国际能源宪章大会推出《投资调解指南》(Guide on Investment Mediation),2022年ICSID颁布《调解规则》(ICSID Mediation Rules),积极推广投资调解。此外，近年来越来越多双边或多边投资贸易条约也将调解纳入其争议解决机制，如《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement)、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)、《东盟全面投资协定》(ASEAN Comprehensive Investment Agreement)、《欧盟—加拿大全面经济贸易协定》(EuropeanUnion-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement)、《印尼—澳大利亚全面经济伙伴关系协定》(Indonesia-Australia Comprehensive Economic Partnership Agreement)等。中国对外签订的双边投资或自贸协定中约有20多个协定将调解作为争端解决方式之一，内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排投资协议中也明确规定了调解程序。

与投资仲裁相比，调解赋予国家和投资者高度灵活性和自主选择权，允许调解员有一定空间采用创造性和前瞻性方法促进投资争端解决，有利于推动达成双赢结果，维护投资者与东道国政府的长期合作关系，从而起到定分止争、避免矛盾激化的作用。同时，调解也可避免冗长的仲裁程序和高昂的经济成本。

(三)以调解方式解决国际商事争议的实践及最新发展

调解因其独特优势在实践中越来越多地替代诉讼而被用于解决国际商事争议，成功地被应用于制造业、采矿业、建筑业、知识产权、保险和再保险等诸多领域。早在1980年，UNCITRAL认识到调解在解决商事争议方面的价值，制定并通过了《贸易法委员会调解规则》(UNCITRALMediation Rules),后根据调解实践发展于2021年对其予以修订。21世纪以来，随着调解日益成为解决国际商事争议的有效手段，国际调解相关立法纷纷出台。UNCITRAL于2002年制定了《贸易法委员会国际商事调解示范法》(Model Law on International Commercial Conciliation),并于2018年修订该示范法。2018年《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》(United NationsConvention on International Settlement Agreements Resulting from Mediation,又称《新加坡调解公约》)通过，该公约于2019年开放签署，并于2020年9月正式生效。国际商会(ICC)于2001年颁布《友好争议解决规则》(the 2001 Amicable Dispute Resolution Rules,ADR Rules),并于2014年颁布《调解规则》(Mediation Rules)以取代《友好争议解决规则》。瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院(SCC)于1999年制定了《SCC调解规则》(SCC Mediation Rules),后于2014年、2023年对其予以修订。许多国家也纷纷出台商事调解立法，有33个国家根据《贸易法委员会国际商事调解示范法》制定相关国内立法，欧盟颁布了《2008/52/EC号关于民商事调解若干方面的指令》。

随着商事调解的制度化、专业化，以及国际社会对调解需求日益增加，越来越多机构开始提供调解服务。自20世纪90年代中后期开始，国际商会(ICC)仲裁院、瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院(SCC)、伦敦国际仲裁院(LCIA)、亚洲国际仲裁中心(AIAC)、中国国际经济贸易仲裁委员会(CIETAC)、北京国际仲裁中心(BIAC)、深圳国际仲裁院(SCIA)等国际商事仲裁机构开始提供跨境调解服务。一些国内机构如悉尼争议解决研究所(Resolution Institute)、罗马ADR中心、伦敦有效争议解决中心(CEDR)、纽约冲突预防与解决国际研究所、美国司法仲裁调解服务有限公司(JAMS)等，向境外拓展国际调解服务。还有一些国家为解决国际纠纷设立专门的调解机构，如中国贸促会调解中心、新加坡国际调解中心、日本京都国际调解中心、巴厘岛国际仲裁和调解中心等。

一些专门从事类型化调解的机构也正在兴起，如在知识产权纠纷解决领域，世界知识产权组织(WIPO)于1994年设有仲裁与调解中心，并于2021年颁布《WIPO调解规则》。该中心现有2000多个擅长纠纷解决和具备知识产权纠纷解决专业知识的中立人(Neutrals),包括仲裁员、调解员和专家等，调解被广泛用于处理涉及知识产权的技术、娱乐等领域争议。截至目前，该中心总共受理了调解、仲裁和专家认定案件约1350起，其中调解成功率高达70%,斡旋(good offices)案件超850起，域名纠纷6万多起。

在商事争议解决领域，与诉讼相比，调解优势显著。调解不单纯以合同、法律或条约为依据确定法律权利义务和责任，更会考虑当事方的既有关系、文化背景、商业习惯和时间成本等全面利益，化输赢为共赢，其非对抗性有利于各方追求共同长远利益。此外，调解还有成本较低、程序快捷、受当事方掌控、保密性强等一系列优势。

三、筹建国际调解院过程中的重点和难点问题

2023年以来，国际调解院筹备办公室根据《联合声明》授权，负责组织协调各方开展建立国际调解院的公约谈判，并争取两三年内完成公约谈判并设立国际调解院。该公约是建立国际调解院的章程性文件，是机构未来发展运作的基础。公约内容主要包括：机构设立相关问题，如总部、成员国、财务会费、机构特权与豁免等相关问题；机构如何运作，如治理架构、决策机制、内设机构及职能分配等相关问题；机构如何提供调解服务，如受案范围、调解程序、和解协议效力与执行等相关问题。本文将简要触及公约谈判涉及的部分重点和难点问题。

(一)受案范围

受案范围条款是设立各类争端解决机构条约的核心条款之一，也是谈判的难点。国际调解院的定位是全球性专门从事调解的国际机构，受案范围上的限制不宜太多，否则其将成为专门领域的调解机构。同时，从调解有效性和避免直接卷入敏感性争议等角度出发，国际调解院受理案件将完全建立在自愿的基础上，只有当事方一致同意提交的争议，国际调解院才会受理。在受理案件类型方面，目前有3类争议供各方谈判考虑，即国家间争议、国家与另一国国民间的争议、私人主体间的国际商事争议。国际调解院受案范围究竟有多广最终取决于各方谈判结果。

关于国家间争议，从以往调解实践看，争议类型涉及陆地边界、海洋划界、武装冲突、外交关系、人质事件、自然资源、环境、航运等诸多领域。既有基于两国间友好关系，在第三方协助下双方公平地达成妥协的情况，也有双方持续多年发生武装冲突或关系已陷入僵局时，借助第三方寻求和平解决方案的情况。许多国际公约将调解作为争议解决的方式，若公约项下未设置常设机构管理调解程序，可考虑允许国际调解院作为调解相关争议的管理机构。从现有国际司法机构管辖范围看，国际法院有权管辖当事国提交的一切案件，常设仲裁法院对一切仲裁案件有管辖权。调解与诉讼和仲裁不同，属于非强制性、非对抗性争议解决方式，进入和退出门槛较低，当事国对程序具有较强的掌控性。如国际调解院将调解程序启动门槛设置为完全基于当事国自愿，并允许随时终止程序，可有效排除当事国不愿将案件提交调解机构的情形，也可避免调解结果出乎当事国意料的情况。

但需注意的是，如对两国提交的案件涉及第三国利益的情形不作限制，可能会导致第三国被迫卷入调解。若在公约中设置第三国异议程序，涉及第三国领土主权等问题，应经第三国同意后受理，如此规定似可解决这一问题。但难点在于，如何在调解程序启动前通知所有相关第三方，谁来确定第三方，以及在调解过程中出现第三方因素应如何处理等。第三方异议程序又不能过于复杂，以免使得调解程序的启动及推进过度迟滞，进而损害调解的有效性。关于国家与另一国国民间的争议、私人主体间的国际商事争议，从顺应当前投资调解、国际商事调解发展趋势看，国际调解院也可为处理上述类型争议提供平台。

(二)调解员名单

法官、仲裁员、调解员等是国际争端解决机制的核心组成部分。国际法院法官由联合国大会和安理会选举产生，法官须在各自国家具有最高司法职位的就任资格，或者是能力获得公认的国际法学家。另外，法院的法官组成必须代表世界各大文化和主要法系。常设仲裁法院有仲裁员(Members of the Court)名单，各缔约国最多指定4名公认精通国际法、享有最高道德声望并愿意接受仲裁员职责的人员。ICSID设有仲裁员名单和调解员名单，要求具有高尚的道德品质，并且在法律、商业、工业和金融方面有公认的能力，可以被信赖作出独立的判断，对仲裁员名单上的人员而言，法律方面能力尤其重要；行政理事会主席指定人员时，还应适当注意保证世界上各主要法律体系和主要经济活动方式的代表性。ICSID最初没有专门的调解员名单，自2011年起打破以往从仲裁员名单中挑选调解员的常规，开始单独设立调解员名单并指派调解员。

调解员的经验、能力、能否取得当事方信赖等因素关涉调解的质量和结果。如何挑选合适的调解员，对于调解机制能否真正发挥作用至关重要。国际调解院拟设自己的调解员名单，由每个缔约国指派一定数量的调解员组成，对调解员的资格也有一定要求。如果国际调解院受理国家间争端、国家与另一国国民间争议、国际商事争议等3类案件，3类案件所需的调解员资质和经验有所不同，调解员名单也应有所区分。尤其处理国家间争端的调解员，与处理投资和商事争议的调解员，二者之间的差异应较为明显。此外，现有争端解决机构处理案件的仲裁员、调解员多来自发达国家，发展中国家代表性较低。根据ICSID统计，自1966年至2022年，在登记的案件中，仲裁员或调解员有66%来自西欧、北美地区。国际调解院也可以此为契机大力提升发展中国家的代表性和参与度。

(三)调解程序

国际调解院将会制定自己的调解规则，规则由成员国协商制定，待国际调解院成立后经由其决策机构通过后颁布。现阶段的初步共识是调解程序的启动须以当事方一致同意为前提，调解程序的开展应遵循自愿、公平、善意、高效、经济等原则。调解程序的高效和低成本是其有别于仲裁的“个性标签”,也是其吸引力的重要保证，调解程序设计应充分发挥调解的优势。国际上现有调解领域相关规则可作为规则制定的重要参考，包括《联合国国家间争端和解示范规则》、ICSID颁布的《调解规则》、UNCITRAL调解示范法及调解规则、UNCITRAL第三工作组有关ISDS改革最新成果、《新加坡调解公约》等。

此外，还需考虑处理调解程序与其他争端解决程序的关系和衔接问题。为鼓励当事方运用调解机制，降低调解门槛，诉诸调解不应减损当事方诉诸其他争端解决方式的权利，同时也应允许调解程序与其他程序并行。需要解决的问题在于，当几种程序并行时，在程序上潜在的冲突及协调问题应如何处理，如：调解可否作为其他程序时效中断的理由，调解时限是否应与投资协定等所规定的提起仲裁的时限衔接，达成和解协议是否视为撤回仲裁、是否构成一事不再理等。这可能会产生公约与其他条约之间的兼容性或冲突的协调问题，在程序设计时应一并予以考虑。

(四)和解协议的执行问题

相较于仲裁、诉讼等传统争端解决方式，调解充分尊重当事方意愿，所有程序以当事方自愿为基础。从调解实践看，当事方自愿达成的和解协议执行率较高。但与此同时，和解协议缺乏法律强制执行力也是阻碍当事方诉诸调解的重要原因，这导致国际调解的发展和广泛使用受到制约，尤其是在跨境商事领域。《新加坡调解公约》为国际商事调解达成的和解协议的跨境执行提供了重要法律框架，直接赋予和解协议强制执行力，有利于国际商事调解的推广和使用。就国际调解院而言，公约项下是否应设置专门的执行机制以及如何设计相关规则，也是公约谈判需处理的重点和难点问题。

关于国家间争议，当事方调解达成的和解协议可能是条约、议定书、声明、公报、换函或君子协议等形式，其法律效力或性质将取决于具体协议本身，且只能依赖于国家自愿履行，或按照条约必须信守原则，由各方善意履行，但无法强制执行。此外，考虑到国家参与调解的特殊性，从不影响一国法律立场角度出发，《联合国国家间争端和解示范规则》明确规定，当事一方接受调解委员会提出的建议不表示其承认那些建议所可能依据的法律考虑或事实。

关于国家与外国投资者间争议，《ICSID公约》赋予仲裁裁决与一国法院生效判决相同的法律效力并予以强制执行，同时明确不影响国家享有的执行豁免，但对于和解协议的效力并未予以规定，仅规定双方应对调解委员会的建议给予最认真的考虑。《新加坡调解公约》适用于国际商事调解达成的和解协议，对“商事”概念未作限定，按照UNCITRAL对“商事”的广义解释，其应包括投资，即国际投资调解达成的和解协议也可利用《新加坡调解公约》机制予以执行。但《新加坡调解公约》允许缔约国对政府机构或者代表政府机构行事的任何人为一方当事人的和解协议提出保留，声明该公约不适用。国际投资调解达成的和解协议执行可能因公约缔约国的保留而受到限制。

关于国际商事争议，《新加坡调解公约》可以为通过国际调解院达成的和解协议提供执行依据，部分国家也对商事和解协议执行问题进行国内立法。但上述渠道只能解决少部分和解协议的执行问题，大部分和解协议仍有待国际调解院公约解决。如公约不设置相应执行机制，会影响调解的吸引力，阻碍当事方选择诉诸调解解决争议。调解成功后如一方不履行，当事方只能通过合同之诉来执行和解协议。因而对合同争议而言，通过调解解决争议反而不如一开始直接提起诉讼或仲裁有效。虽然理想状态下，和解协议多数能为当事人自愿履行，但当事方在争议发生后考虑诉诸何种争议解决方式时，会因和解协议存在不履行的风险且又无法强制执行，而不愿意诉诸调解。而且对国际商事争议而言，和解协议的跨境执行比在国内执行更难。

(五)能力建设

发起设立国际调解院的国家现阶段主要为发展中国家，能力建设是各方尤为关注的问题，具体包括公约中如何规定能力建设，国际调解院成立后如何开展相关活动以及相关财政资源支持等。开展能力建设有助于国际调解院实现其宗旨和目标。国际调解院除了提供调解服务外，还将致力于推广调解的使用，培育调解文化，探索和推广最佳调解实践，组织有关调解的国际、区域、国家及地方的论坛和会议，为各方交流、能力建设和信息共享搭建平台等。比如，开展调解员、调解辅助人员的培训，提高调解员的专业素养和技能水平，壮大调解人才队伍，不断提高调解服务质量，推动国际调解的专业化发展；针对政府官员、实务界人士开展相关调解培训，增强其利用调解解决争议的意识和能力；与各国政府、国际组织和民间机构加强合作，分享资源和经验。国际调解院未来也可考虑设立专项基金，优先考虑发展中国家开展能力建设的需求，助力其利用调解方式解决争议，增强发展中国家的参与度，培养发展中国家的调解人才。

四、结语

在百年未有之大变局的时代背景下，站在人类前途命运何去何从的十字路口，中国与持相近理念的国家决定共同发起建立国际调解院，以实际行动为应对全球挑战、推动和平发展提供新方案。即将作为世界上首个专门以调解方式解决国际争端的政府间国际法律组织，国际调解院将丰富和发展国际争端解决的机制和方式，对促进国际和平发展和国际秩序稳定具有重要意义。

国际调解院已进入实质创建阶段，筹备工作任务艰巨，使命光荣。根据《联合声明》和谈判各方共识，公约谈判预计需要两年时间完成。除了谈判完成建立国际调解院的公约外，筹建一个全新的政府间国际组织还涉及方方面面问题，包括研究制定配套调解规则，如国家间争议调解规则、国家与另一国国民间争议调解规则、国际商事争议调解规则、受案细则等，还包括研究起草国际调解院运作相关规则，如决策机构议事规则、行政和财务条例及秘书处内部相关规则等。此外，国际调解院还需要与东道国谈判缔结总部协定，以及推进开业前期各种筹备事项等等。为此，我们需要集众智、汇群力、增互信，为共同打造一个权威可信、高效专业的国际调解机构而继续努力。（作者：孙劲 国际调解院筹备办公室主任；纪小雪 国际调解院筹备办公室高级法律官员）