从复交到缔约：当代中日关系法律规范的形成与台湾问题

内容提要：中日从复交到缔约，前后耗时六年，历经艰苦谈判，中日关系通过“两步走”最终实现了历史性转折。《中日和平友好条约》从法律上确认了《中日联合声明》的各项原则和内容，规定了当代中日关系的整体架构、政治基础与发展方向。从宏观视域看，条约具有超出中日双边关系的重大深远意义，是对战后亚太地区秩序法律基础的相互确认。中日复交到缔约谈判，台湾问题始终是有形或无形的一大焦点。日方回避正面承认“一个中国”“台湾是中国一部分”，意在制造战略模糊性、保持战略机动性。日本涉台“双轨两面”政策，既带有阶段性、功利性目的，更具长远战略考量，特别是对“日美安保”战略优先性、“旧金山体制”所谓法理权威性的维护，但“双轨”“两面”本质从根本上决定了日本涉台政策的内在矛盾性、非整合性。基于对日美同盟的政治战略依赖，及为维护“旧金山体制”下获取的既得不当利益、同时限制中国国家统一方式的选择以实现对华牵制目的，日本难以改变既定立场，但其相关政策法理逻辑上的问题无疑值得予以更多关注及进一步深入系统研究。

继2022年纪念中日邦交正常化50周年后，2023年又迎来《中日和平友好条约》缔结45周年。从复交到缔约，中日关系关系通过“两步走”改变了百年来历史轨迹，实现重大转折。在中日四个政治文件中，《中日和平友好条约》承上启下，占有特殊重要地位，引领两国在不同时期根据形势发展变化，不断推动条约精神的时代化发展。从宏观视域看，条约实际也是对战后亚太地区秩序法律基础一次重要的相互确认。从中日复交到缔约谈判，台湾问题始终是有形或无形的一大焦点。日方回避正面承认“一个中国”“台湾是中国一部分”，试图借“双轨两面”政策制造战略模糊效应，为应对国际局势变化争取尽可能多的操作空间，但“双轨”“两面”本质决定了日本涉台政策的内在矛盾性、非整合性，其所谋求的所谓模糊空间实际是难以成立的。

1972年中日以政治解决方式实现了邦交正常化，《中日和平友好条约》又从法律上对《中日联合声明》各项原则、内容进行确认，规定了当代中日关系的整体架构、政治基础及发展方向，铸就了当代中日关系的法律规范。近年来，中国学界对中日复交、缔约谈判历史的研究呈现多学科探索趋势，包括越来越重视从法理角度进行研究，并取得重要成果。日本方面，从上世纪90年代开始，即有人提出“重新审视”“1972年体制”；近年来，又有人提出要使和平友好条约成为“日中关系真正的法律规范”。鉴于战后中日关系的发展、包括其中台湾问题的演化深入牵扯亚太地区国际关系的多个维度，以及双边关系多边化、国家竞争阵营化的国际关系当前走势，探索从宏观视域、综合角度、法理逻辑对中日复交、缔约过程特别是规范中日关系、处理台湾问题之法理基础形成过程展开研究，对深化认识、妥善把握现实中日关系无疑具有重要意义。

一、实现历史转折的两大战略步骤

中日两国交往的历史源远流长，而近代外交关系始于1871年。是年9月，中日两国签订《中日修好条规》，确立了近代国际法条约体系下的平等外交关系。但仅仅三年之后，1874年日本便军事入侵了台湾。自此直至1972年，中日关系走过了扩张与反扩张、侵略与反侵略以及二战后在东西方冷战背景下相互隔绝与对立的百年历史。这百年历史的大部分是由中日之间一系列不平等条约构成的，其中包括：甲午战争后，1895年4月日本迫使清政府签订《马关条约》，规定“中日两国所有约章，因此次失和，自属废绝……其两国新订约章，应以中国与泰西各国现在约章为本”。日本参与八国联军侵华后，1901年11月与英美等国共同对中国逼签《辛丑条约》。一战爆发后，1915年5月日本迫使北京政府签署基本接受其“二十一条”的“民四条约”。抗日战争期间，1939年12月日本迫使汪精卫集团签订超出“二十一条”要求的“日汪密约”；汪伪政府成立后，又于1940年11月30日与其签订了“日华基本关系条约”。太平洋战争爆发后，中国政府于1941年12月9日对日宣战，并在《对日宣战文》中宣布：“所有一切条约、协定、合同，有涉及中、日间之关系者，一律废止。”至此，近代以来所有中日不平等条约，被中国政府宣布彻底废除。在这样的背景下，1943年10月，日本仍与汪伪政府签订了“日华同盟条约”。

二战后，历经20多年的相互隔绝与对立，1972年中日两国政府签订《中日联合声明》，宣布结束战争状态、建立外交关系，1978年两国签订《中日和平友好条约》，改变了中日关系百年来的轨迹。实现这一历史转折的两大步骤即发表联合声明、缔结和约是“两步一体”、高度统一的。从立法程序角度来说，中日作为经历长期战争交恶的邻国要复交，本应首先缔结和平条约。《中日联合声明》是两国政府签订的外交文件，而非经过国家立法机构批准的“条约”，但日方在当时的国内环境下，无法迅速完成和平条约的签署和审议。根据日方的陈述，基于其议会内阁制政体，联合声明这样的政府文件经首相召集和主持内阁会议通过即可生效，但如果是条约，就需要提交国会审议和批准，如此一来可能会拖较长时间，难度也更大一些。于是，中日分“两步走”完成邦交正常化程序的构想应运而生。关于这个“两步走”构想的由来，一般认为是中方先提出的。1972年7月田中角荣组阁后，周恩来总理与日本公明党委员长竹入义胜举行会谈，提议中日可分两个步骤完成邦交正常化程序。第一步，日本领导人访华，两国政府发表声明，宣告建立外交关系；第二步，缔结条约，经过两国立法机构的批准，把两国友好关系用法律形式确定下来。这是周恩来基于对日本国内政治的了解，经过深思熟虑提出来的。“两步走”是为尽快完成邦交正常化程序的一种现实考量，后来日方接受了这一提议。

在关键的台湾归属问题上，为避免其进展不顺而影响整个复交谈判进程，日本外务省条约局在田中角荣动身访华前，就两国政府联合声明中日本政府在台湾问题上的立场拟制了两套方案。第一套方案中仅言及日本政府对中国政府的立场表示“理解和尊重”，第二套方案则在此基础上增加了“并坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场”的表述。在实际谈判中，第一套方案被中方拒绝，最终双方以日方第二套方案为基础达成了一致。时任中国外交部门负责人的回忆也印证了这一史实：“两国总理……将起草两国政府声明的重任交给了大平先生和我。在联合声明的起草过程中，如何就两国战争状态的结束、台湾问题、‘日台条约’的处理等问题找出适当的措辞，使其既能体现复交三原则精神，又能兼顾双方的不同立场，确实动了不少脑筋。”最终，关于台湾问题，联合声明采取了如下表述：“日本国承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府”。“中国政府重申，台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场。”彼时中方坚持加入日本“遵循《波茨坦公告》第八条”的表述，旨在驳倒“台湾归属未定论”。《中日联合声明》中的这些重要内容，在1978年《中日和平友好条约》中再次得到确认。

总之，签署联合声明、缔结和平友好条约这两大步骤，从一开始就是整体设计、统筹规划的。《中日联合声明》在宣告两国政府“决定自1972年9月29日起建立外交关系”的同时，其第八条载明，“为了巩固和发展两国间的和平友好关系，同意进行以缔结和平友好条约为目的的谈判”。这说明1972年签订联合声明之际，两国领导人即已对下一步所签订和约的基本原则、主要内容、其与联合声明的关系等关键问题做了整体设计。而六年后签订的和平友好条约，则以联合声明为基础，从法律上确认了声明的各项原则及主要内容。在著名的“反霸条款”问题上，联合声明规定“两国任何一方都不应在亚太地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或集团建立这种霸权的努力”，和平友好条约在“亚太地区”之后增加了“或其他任何地区”的表述。

从《中日联合声明》到《中日和平友好条约》，唯一的“意外”就是，受各方面因素的影响，“两步走”设计中第二步的实现比最初预想的晚了一些。其中包括中日两国国内政治原因，以及来自苏联、美国等外部因素的影响。在中国，第一代领导人相继辞世，国内政治发生变动。从日本国内看，与中方签订联合声明的田中内阁于1974年12月下台，三木武夫内阁继之，1976年12月三木内阁下台，福田赳夫内阁成立。日本首相频繁换人，加之自民党内派系斗争、亲台反华势力的阻挠，不可避免地对缔约进程产生了影响。正值冷战“缓和退潮期”成立的福田纠夫内阁提出“全方位和平外交”政策，试图在维持日美同盟的基础上，同步改善对华、对苏关系。与此同时，苏联竭力牵制中日关系改善，阻挠中日缔约谈判取得进展。1975年2月，苏联领导人勃列日涅夫致函三木武夫首相，提议缔结“苏日睦邻合作条约”。1976年1月，苏联外长葛罗米柯访日，再次建议商签“睦邻合作条约”，并试图把日本拉入苏联倡议的“亚洲集体安全体系”。1978 年 1月，苏联邀请园田直外相访苏，提出“苏日睦邻友好条约”草案，但日本坚持在缔结和平条约前先解决领土问题，苏联则拒绝在联合声明中写入“未解决的诸问题”等字句，持“领土问题业已解决”的立场，双方最终未能达成一致。

至福田赳夫执政中后期，中日两国及国际形势发生了有利于缔约的重大变化。在中国，十年“文革”结束，邓小平再度复出并亲自领导对日缔约谈判工作。基于国内国际形势的变化，中国开始酝酿实行改革开放。而且，至1978年2月，中日贸易协定、航空协定、海运协定、长期贸易协定先后签订，两国在经济领域的合作取得重要进展，中日缔结和平友好条约的基础更加坚实、缔约的紧迫感也进一步增强。与此同时，福田内阁改善日苏关系的目标落空，日苏关系陷入僵局。苏联对日采取强硬外交政策，先是加强了对日本人前往两国争议岛屿扫墓的限制，随后开始在这些岛屿建设军事基地。鉴于福田内阁“支持率较低，党内政治基础也不稳，缔结受舆论大力支持的日中和平友好条约对新政府树立威信具有重大意义”，日本外交重点开始转为加强日美关系与改善日中关系。从世界局势看，彼时东西方冷战再度趋紧，美苏“攻守易位”。美国受越战及水门事件影响而趋于“内向化”，苏联则借机转入战略攻势，积极介人中东、非洲等地区争端。美国拉住中国抗衡苏联的战略需求上升，对中日缔约谈判态度更加积极。在民主党卡特政府内部，总统国家安全顾问、对苏强硬派兹比格涅夫·布热津斯基权势上升，根据他的证言，当时美国“为了对苏联施加压力，希望日中改善关系。”

二、奠定当代中日关系的政治法律基础

1972年9月中日两国政府签订《中日联合声明》，宣告结束两国关系的不正常状态，“揭开了两国关系史上新的一页”。作为中日之间四个政治文件的开篇之作，联合声明规定了发展中日关系的各项原则，确认了双方就一系列重大问题达成的基本共识，奠定了当代中日关系的政治基础。（1）中日关系的主题与方向是“发展两国的睦邻友好关系”，“建立两国间持久的和平友好关系”；（2）在历史问题上，“日本方面痛感日本国过去由于战争给中国人民造成的重大损害的责任，表示深刻的反省”；（3）在台湾问题上，日本重申站在充分理解中方提出的“复交三原则”的立场上，谋求实现中日邦交正常化这一见解，中国方面对此表示欢迎；（4）在超越分歧、求同存异方面，“中日两国尽管社会制度不同，应该而且可以建立和平友好关系”；（5）对中日实现邦交正常化、发展睦邻友好关系意义的认知，“是符合两国人民利益的，也是对缓和亚洲紧张局势和维护世界和平的贡献”；（6）中日两国处理彼此关系的原则是，“在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处各项原则的基础上，建立两国间持久的和平友好关系”，“根据上述各项原则和联合国宪章的原则，双方确认，在相互关系中，用和平手段解决一切争端，而不诉诸武力和武力威胁”。

《中日和平友好条约》作为中日两国之间最高形式的法律文件，其历史性意义在于将联合声明法律化，从法律上确认了联合声明的各项原则和内容，规定了当代中日关系的整体架构、政治基础及发展方向。和平友好条约在前言部分即明确指出，“《中日联合声明》是两国间和平友好关系的基础，联合声明所表明的各项原则应予严格遵守”，从而清楚界定了条约与联合声明的关系，使二者形成一个完整的体系。《中日和平友好条约》由中日两国政府签署、两国立法机构审议批准后正式生效，从而将复交以来快速发展的中日关系纳入两国各自的法制体系。在中日迄今为止签订的四个政治文件中，和平友好条约无疑是分量最重的，为当代中日关系确立了法律规范。

从历史逻辑看，《中日和平友好条约》所展现的“和平”“友好”主题，既是对近现代以来中日关系的总结，也是两国关系继续发展的唯一正确选择。从两国探索复交之初，周恩来总理就高度重视《中日和平友好条约》的签署。他曾多次收到访日邀请，包括田中访华时对他说，“日本的国宾馆正在翻修，修好后，接待的第一位外国首脑就是阁下您”。而周恩来坚持要在中日缔约后再访问日本，这说明他认为缔约是中日建立正式外交关系的一个重要步骤。从外交实践看，《中日和平友好条约》自缔结以来，为两国关系近半个世纪的发展提供了法律支撑与政治保障，两国关系尽管历经波折，特别是进入21世纪以来在政治安全领域矛盾凸显，但始终守住了“和平”“合作”底线。

《中日和平友好条约》在四个政治文件中无疑占有承上启下、继往开来的特殊重要地位，引领了中日两国在不同历史时期，根据形势发展变化，通过细化深化条款内容实现条约精神的时代化发展。继“和平友好条约”之后，中日之间又先后产生了两个政治文件，即1998年11月在东京发表的《中日关于建立致力于和平与发展的友好合作伙伴关系的联合宣言》，以及2008年5月在东京签署发表的《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》。在苏联解体、冷战结束的背景下，这两个文件在确认《中日联合声明》与《中日和平友好条约》继续有效的同时，又对新形势下发展中日关系进行了全面规划。在这两份文件中，和平友好条约所确立的原则、精神及对一系列重大问题的规范有了进一步细化深化发展，最终共同构成新时代中日关系发展的政治基础与法律规范。

先以1998年的联合宣言为例。该文件在宣示继续遵守和平共处五项原则的基础上，结合世界政治经济形势发展，就时代大势判断、中日关系发展路径等做了重要发展和补充。如：（1）将和平与安全、发展作为时代的主题；（2）将中日关系定位为“和平与发展的友好合作伙伴关系”；（3）将中日合作纳入多边合作网络，将亚洲、世界视野引入两国关系，提出中日要合作在“世界政治、经济、安全事务”中发挥作用；（4）特别约定“日方将继续向中国的经济建设提供合作与支持”，“重申继续支持中国为早日加入世界贸易组织所做的努力”；（5）关于涉及中日关系政治基础的历史认识问题，“联合宣言”在之前两个政治文件的基础上表述得更为明确：“双方认为，正视过去以及正确认识历史，是发展中日关系的重要基础。日方表示，遵守1972年的《中日联合声明》和1995年8月15日内阁总理大臣的谈话，痛感由于过去对中国的侵略给中国人民带来巨大灾难和损害的责任，对此表示深刻反省。”（6）宣言就中日关系中的台湾问题作出进一步规范，日方首次将“中国只有一个”条文化，其在台湾问题上的立场得到更明确的限定。日方承诺，“继续遵守日本在《中日联合声明》中表明的关于台湾问题的立场，重申中国只有一个。日本将继续只同台湾维持民间和地区性往来”。这些表述的重大意义在于，日方清晰表明了“只有一个中国”，实际追溯确认了《中日联合声明》有关条款中“一个中国”的含义，同时对日台关系的定位也更加清晰，即仅限于“民间和地区性往来”。这就排除了日本对台发展官方关系的法律空间，限制了未来日本适用国内法插手台海问题、升级日台合作的政策选项。

在继承之前三个政治文件的基础上，2008年的《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》（1）明确将中日两国关系定位为“战略互惠关系”；（2）将“长期和平友好合作”视为“双方唯一选择”；（3）明确“两国互为合作伙伴，互不构成威胁”的关系原则；（4）双方再次确认，在相互关系中，用和平手段解决一切争端，而不诉诸武力和武力威胁；（5）明确关系合作导向，细化两国合作领域，相约就“增强政治互信”“促进人文交流”“加强互利合作”“致力于亚太地区发展”“共同应对全球性课题”五个方面构筑对话与合作框架，特别是明确提出要使东海成为和平、合作、友好之海。

从国际视野看，《中日和平友好条约》还具有超出中日双边关系的重大深远意义，在构成当代中日关系的政治基础与法律规范的同时，实际上也是对战后亚太地区秩序法律基础的相互确认。1943年12月《开罗宣言》宣布，盟国对日作战“宗旨在剥夺日本自从1914年第一次世界大战开始后，在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之一切领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境。”《开罗宣言》从法律上明确了日本侵占台湾的非法性，确认了台湾是中国领土，为战后中国处置台湾问题提供了国际法依据。1945年7月《波茨坦公告》第八条规定：“《开罗宣言》之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”是年8月15日，日本裕仁天皇发表终战诏书，称“朕已命帝国政府通告美、英、中、苏四国，接受其联合公告”。9月2日，日本政府代表签署投降书，其中第一条就是日本接受“中、美、英共同签署的，后来又有苏联参加的1945年7月26日的《波茨坦公告》中的条款”。中日复交之际，日本政府也再次承诺接受并遵守公告，《中日联合声明》载明“日方将坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场”。《开罗宣言》等国际法文件明白无误地确认台湾作为中国领土之一部分的法律地位，同时规定了对日战后处理的原则与框架，成为战后亚太地区秩序的法律基础。日本一方面声明将“遵循”这些国际法文件，另一方面又将“旧金山和约”视为战后地区秩序的法理基础，并据此回避正面承认“一个中国”“台湾是中国的一部分”，其政策立场的内在矛盾性表露无遗。

三、台湾问题：贯穿始终的焦点问题

台湾问题是中日邦交正常化谈判中的焦点问题。但该问题广泛涉及亚太地区秩序、日美安全保障体制等一系列深层复杂因素，因而在复交谈判过程中，在当时的国际环境及日本国内形势下，双方不可能一下子解决所有问题。至《中日和平友好条约》缔约谈判之际，鉴于基本方针是要“以两国政府联合声明为基础，不要从这个声明后退”，1974年11月，中日双方在缔约谈判的预备性会谈启动前夕确定了条约的性质和基本内容，确认了主要问题之所在，确认了条约将以《中日联合声明》的精神为基础。从当年11月14日到1975年5月7日，中日在东京共进行了12次预备性会谈。双方在会谈中确认：在条约前言中提及遵守两国联合声明，以这种形式确认双方在台湾问题上的基本立场，除此之外就不再专门写台湾问题。由此，包括台湾问题在内，“确认联合声明的各项原则和主要内容被纳入条约”成为谈判重点，加之两国经济合作这一新内容的出现等因素，使台湾问题在“反霸条款”的“遮蔽”之下不再像复交谈判时那样突出。对钓鱼岛主权归属问题，双方在缔约谈判过程中也采取了“搁置”的办法。实际上，从邦交正常化谈判开始，1970年自动延长的《日美安全保障条约》特别是其中涉及台湾的“远东条款”，以及1971年美日签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》、1972年美国将冲绳施政权移交给日本等等，有不少问题都不得不暂时“绕过”。因为，“很显然，如果中国领导人要求废除安保条约，并要求从日本撤出美国基地以恢复中日外交关系，那么（中日邦交正常化）在1972年9月，以及在可预见的未来，将肯定无法实现”。

在缔约谈判过程中，台湾问题仍然是中日都高度关注的问题，不过双方采取了对《中日联合声明》中的相关处理加以确认的方式。1974年8月15日，邓小平副总理受周恩来总理委托，与访华的公明党委员长竹入义胜就缔约问题进行沟通，并请竹入转告田中首相三点意见：比较快地谈判；要实现中日两国友好的愿望，也要体现“联合声明”缔结以来两国关系的发展和形势；解决不了的问题、难以解决的问题，可以搁一搁。这里所预想的“难以解决的问题”，指的就是台湾问题、钓鱼岛问题，当时并没有想到“反霸条款”会成为问题。邓小平非常明确地指出，中日两国之间的问题，焦点还是在台湾问题上。同样，在日本国内，无论是缔约的推进派还是反对派、“谨慎派”，都高度关注对台湾问题的处理。在缔约谈判时隔近三年重新启动之际，日本反华势力对缔约的阻挠也主要是以台湾问题为抓手。自民党内代表右翼势力的“青岚会”举行全体会议，就恢复缔约谈判提出四项条件，其中首先就是“谋求保全台湾的地位”，其他还有“要确认尖阁列岛（即中国钓鱼岛及其附属岛屿——笔者注）是日本领土”，以及“要确认中苏友好同盟条约在形式上和实质上已经消失”。由于中方始终坚持“在条约前言中写进‘遵守联合声明’就不必再讨论”的意见，所以关于台湾问题，实际上没有在缔约谈判中进行太多讨论。

与此同时，中日双方加强经济领域合作的共同诉求日益上升，增加了缔约谈判的动力与紧迫感。在中国，十年“文革”结束，开始进行大规模的现代化建设。1978年6月5日，邓小平在会见日本广播协会代表团时，表达了从中国实现四个现代化的角度，也需要与日本尽快缔约的愿望和判断。他指出，“我相信，我们两国发展合作的前景是良好的。我们要向你们学习的地方很多，我们要实现四个现代化，需要朋友的帮助。”从日方来看，经历了两次石油危机冲击的经济界视中国为重要的能源、资源供给地和重要的产品出口对象，这些因素促使日本经济界强烈要求福田内阁尽早与中国缔结和平友好条约。1978年2月，以日本新日铁董事长稻山嘉宽为团长的日本财界首脑大型代表团访华，并与中方签署了《中日长期贸易协议》，协议有效期八年，其间双方各自出口总金额为100亿美元左右。就是在这一年，中国开始实施改革开放政策，中日经贸合作呈现迅速发展势头。同年10月邓小平访问日本，被普遍视为“中国改革开放的关键之旅”，其间举行的《中日和平友好条约》批准书换文仪式则被称为“中日开启经济相互依存关系的开幕式”。此后很长一个时期，“互通有无、互惠互利的经济相互依存”成为中日关系的基本范式与突出特征。

系统梳理中日从复交谈判到缔约谈判的双边互动及对美国等第三方外交的全过程，可以清楚看到，在台湾归属问题上，无论是1972年田中内阁还是1978年福田内阁，都尽力回避采取明确态度。即，以“理解”“尊重”中方立场的表述方式，回避对“一个中国”“台湾是中国一部分”的正面承认，以及对台湾地方政权性质及日台关系性质和层级的明确界定。根据日方官方解释，这首先是囿于国际法上的限制。即，根据有关国际文件的精神，台湾归属问题的处理应由美国等盟国在二战后通过协商决定，但有关国家之间一直未就此取得共识；与此同时，日本已通过“旧金山和约”放弃了关于台湾的所有权，故在法理上对台湾归属问题无表态之地位。其次，是受美国因素的影响，具体讲是受到日美安全保障体制的束缚。就如日本学界在分析佐藤荣作内阁采取亲美反华政策的原因时所分析的那样，“在战后远东国际政治格局之下，佐藤内阁要在对华关系上采取‘大国般的行动’，那不过是幻想”，“佐藤只能在战后日美关系框架之下考虑日本的对华政策”。

从中日发表联合声明到缔结和平友好条约，美国在此过程中扮演了重要而复杂的幕后角色。一方面，美国出于对抗苏联的目的，鼓励支持中日复交并加强合作。在中日缔约谈判之际，在彼时东西方冷战“苏攻美守”战略态势加强的背景下，美国的态度较之前进一步积极主动，卡特总统的当面敦促对福田下决心签约起到了重要作用。1978年4月，福田首相、园田外相访美，美国国务卿罗伯茨·万斯在会谈中表示，“中苏铁板一块对世界是威胁”，“美日欧要一起帮助中国”，“中国经济生长出美日欧那样的自由主义机制，便不会脱离我们，所以（美国）想尽早推进与中国的正式对话。不过，（美国）国内有麻烦，所以还是由园田先生开头炮（与中国缔约）吧”。卡特总统也敦促福田首相，“希望积极地推进（与中国缔约）”。可见，美国支持中日缔约的主要目的是推动形成美日中联合对抗苏联的战略态势。另一方面，从田中内阁探索改善对华关系之日起，美国对中日复交谈判最关注的就是对台湾归属问题的处理，担心日本与中国签署“有利于中国日后改变台湾海峡现状”的文件，故对日方具体谈判方针表现出极大关注。

因此，在中日复交谈判过程中，日本一直与美国保持密切沟通，并向美方承诺“日本政府充分认识到日美关系和《日美安全保障条约》的重要性，所以在和中国政府进行协商时，不会触及《日美安全保障条约》，并将反对任何可能不利于日美安全保障关系的话题；日本政府对美国为了防卫台湾而可能使用美军基地不会加以妨碍”。1972年8月23日，田中内阁就对华复交谈判中的最大难题即台湾归属问题正式表明处理意见，表示日本“无意把台湾从《日美安全保障条约》的‘远东条款’中排除”。在与周恩来总理的会谈中，田中角荣非常关注中方对日美安全保障体制的态度 ，也从侧面印证了日方对维护日美同盟高度敏感。在1972年9月25日开始的总理会谈中，田中首相提出中日复交“与第三国关系的问题”，强调“日美同盟对日本的存在具有重大意义，因此我国希望在不损害对美关系的情况下实现（邦交正常化）”。对此，周恩来明确表示在联合声明中不涉及《日美安全保障条约》，“日美关系是你们之间的事，中国不干涉。”1978年7月21日，中日缔约谈判在北京重新启动，至8月11日共举行了16次由两国谈判代表团进行的事务级谈判。在第一次会谈中，中国外交部副部长韩念龙确认，《中日联合声明》“是发展中日两国睦邻友好关系的准则，是缔结《中日和平友好条约》的根据和基础”；日本驻中国大使佐藤正二则陈述了日本政府的见解，其中第一点就是“日美关系在日本对外关系中占有特殊地位”。 8月9日的外长会谈中，园田外相也明确提出，要“就有助于谈判顺利开展的相关问题进行对话”，而所谓“相关问题”首先就是日美关系。

日本涉台湾问题政策之所以大幅受制于美国，是因为台湾问题牵扯到美国整体地区战略布局。在1951年9月签署的名为进行战后处理、实为布局冷战的“旧金山和约”（简称“和约”）基础上，美国操控形成了“旧金山体制”。此后，在美国授意下于1952年4月签署的“日台和约”与1954年12月签署的“美台共同防御条约”（Mutual Defense Treaty between the USA and ROC）一道，将台湾拉入这一体制当中。“旧金山和约”在程序上违背了战时盟国间签署的一系列国际法律文件，违背了对日本进行战后处理要各国一致特别是主要国家要一致的原则，尤其违反了1942年1月中美英苏等26国签署的《联合国家宣言》的规定，违反了《联合国宪章》和国际法基本原则。同时，该和约改变了《开罗宣言》《波茨坦公告》对亚太地区一系列重大问题的处理决定，直接或间接涉及到台湾、钓鱼岛、冲绳等诸多问题。在《开罗宣言》《波茨坦公告》中，对日作战主要盟国已经就战后对日处置的框架做了总体勾勒，对战后处理的原则做了清晰规定，日方亦对此表示接受，然而“旧金山和约”改变了这些既定框架和原则。关于台湾问题，从日本要把台湾、澎湖列岛等归还给“中华民国”，改为日本放弃对台湾、澎湖列岛的所有权利。所以，从日美立场看，如果承认“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”，就意味着“旧金山体制”将被打开一大缺口。

日方主张“旧金山和约”“是涉及日本处理二战结果方面的国际性框架”，在台湾问题上借口“放弃了台湾的日本，没有认定其归属的权利”。但是，实际上日本对该和约采取的是实用主义双标政策。例如，根据和约，日本同意美国向联合国提出将北纬29°以南的南西诸岛（包括琉球诸岛及大东诸岛）、孀妇岩以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛及火山列岛）、“冲之鸟岛”与南鸟岛置于托管制度之下，并以美国为唯一施政方的任何提议。在此提议提出并获得通过之前，美国有权对包括领水在内的这些岛屿的领域及居民行使全部或部分的行政、立法及司法权力。但事实上，琉球问题后来并没有被提交至联合国托管程序，而是被美日私相授受。再如，根据和约，日本放弃对千岛群岛、1905年9月5日获得之库页岛部分，以及邻近各岛屿之一切权利，但实际上日方在解决日俄领土争议时从未将“旧金山和约”作为法律依据。同样，在台湾问题上，既然日方一再强调根据“旧金山和约”日本不再具有认定台湾归属的权利，那么将涉及台湾的“远东条款”纳入日美双边条约、限制中国解决台湾问题方式的选择等种种干预行为的法源又在哪里？

四、日本“双轨两面”政策及其内在矛盾

日本试图在台湾问题上制造战略模糊性，进而以此保持战略机动性，这在对华外交、对美外交层面则表现为“双轨两面”政策。在日美之间，日本将涉台干预功能内置于双边安全合作机制。1951年7月，美方向日方提交“安全保障条约草案”，其中增加了“远东条款”，旨在“明确当日本以外地区发生像朝鲜那样的事变时，如何调动在日美军”。1951年9月，在“旧金山和约”签订五个小时后，美日签署了包含有“远东条款”的《美日安全保障条约》。1960年1月，美日签署新《美日安全保障条约》，继续保留“远东条款”，“防卫台湾”在日美安全保障体制中的功能定位由此逐步固化。1969年11月，日本首相佐藤荣作访美前夕，美国以“归还”冲绳为条件，换取日方同意美国从日本本土和冲绳出兵朝鲜和台湾。佐藤与美国总统尼克松在会谈后发表联合公报，宣布1972年“归还”冲绳，并称“维持台湾地区的和平和安全也是日本安全的最重要因素”。冷战后，随着亚太地区形势的复杂演变，日美安全保障体制干预台湾问题的功能设置不仅得到保留，而且持续加强。其间的关键步骤包括：1996年，日美领导人在东京发表《日美联合宣言——迈向二十一世纪的安全同盟》（U.S.- Japan Joint Declaration on Security Alliances for the 21st Century），日美据此得以“更多地介入地区纠纷，甚至染指他国内部事务”；1997年和2015年，日美先后修订防卫合作指针，强化其地区干预功能。作为配合美国干预台湾问题的国内法支撑，日本国会还于1999年通过《周边事态法》，2015年通过“新安保法”。2021年4月，日本首相菅义伟与美国总统拜登会谈后发表联合声明，对“台湾海峡的和平稳定”表示关切，这是1969年“佐藤—尼克松联合声明”发表52年来，日美领导人联合声明首次列入所谓“台湾条款”。

面对中国，日本在台湾问题上采取将法律判断和政治判断加以区别的方针，使用的是“充分理解和尊重”“但不是承认”中方立场的模糊表述。1972年9月《中日联合声明》发布后，日本外务省条约课课长栗山尚一在国会答辩中阐述了这一立场：“我国根据‘旧金山和约’放弃了台湾，根据国际法的规定已没有任何权限。全盘接受中华人民共和国有关台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分的立场，就意味着擅自对台湾的归属问题加以认定，否定‘旧金山和约’，作为条约签署国来说是不可取的。但是，抛开台湾是不是中华人民共和国的领土的法律判断不谈，从历史渊源来看，正如《开罗宣言》和《波茨坦公告》所宣示的，台湾是必须归还给中国的，这是日本政府的政治立场。这一立场今后也要予以坚持。所以，就我国而言，对台湾是中国的领土没有任何异议，完全没有支持台湾独立的意图。《中日联合声明》第三条的后半部分，即‘日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场’，反映了政府的立场。”同样，1972年10月28日，大平正芳外相在第70届日本国会发表外交演说时也表示，“关于台湾的地位，正如过去政府反复表明的，作为根据‘旧金山和约’放弃了台湾的我国，不处于独自认定台湾法律地位的立场。但与此同时，在另一方面，如果对照《开罗宣言》《波茨坦公告》的经纬，根据这两个宣言的意向，台湾应该归还中国，这是接受了《波茨坦公告》的政府不变的见解。《中日联合声明》阐明的‘坚持《波茨坦公报》第八条的立场’这一政府的立场，正是表明了这样的见解。”可以看出，在日本官方立场中，《开罗宣言》《波茨坦公告》被视作“历史渊源”，而其作为处理台湾问题国际法依据的地位则被“旧金山和约”所取代。

在中日邦交正常化谈判过程中，日本在台湾问题上的“双轨两面”政策具有明显的阶段性、功利性目的，即“一方面通过强调台湾应该属于中国的基本原则，以满足日本方面展开对华复交谈判的需要，另一方面又通过对台湾归属问题处理的将来时态化，即以台湾问题在日美安全保障体制中的战略定位依旧不变，来冰释美国方面的疑虑”。但从长远、深层看，鉴于台湾问题深入牵扯亚太地区国际关系的多个维度，日本的目的是要借助“双轨两面”政策所产生的战略模糊效应，为应对国际局势变化争取尽可能多的操作空间。在日本看来，“台湾海峡的和平不仅对维护日本的安全极为重要，而且，日本围绕台湾归属的表态，也和维护日美安全保障体制密切关联，即如果明确承认台湾是中华人民共和国的一部分，不仅会给中国用武力解决台湾问题以正当性，而且将使日本支援美国防卫台湾的行动失去法律依据。这就意味着期待能作为地区安全保障体制发挥作用的日美安保体制的瓦解。所以，只要中国方面武力攻台的立场不变，在台湾问题上持有一定模糊性的政策就成了日本政府必须坚持的原则。”对华复交谈判亲历者栗山尚一的此番证言，坦率道出了日方在台湾问题上的精细考量。

然而，日方的政策既然是“双轨”“两面”的，也就意味着其具有内在矛盾性、非整合性，进而最终无法支撑“日本政府在台湾问题上的立场是模棱两可的”观点。正如中国学者翟新论证的那样，日本政府“充分理解和尊重中国政府在台湾问题上的原则”，以及“坚持遵循《波茨坦公告》第八条”，是在台湾问题上体现其立场的两个要点，两者在逻辑上具有一致性。正是基于这个第八条规定，日本必须履行《开罗宣言》的条款，而《开罗宣言》又明文规定把日本在中国窃取的包括台湾、澎湖列岛在内的领土归还“中华民国”。故此，对于日本来说，既已承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府，那么《开罗宣言》所说的“中华民国”也就“自然可理解为是中华人民共和国”。所谓“遵循《波茨坦公告》第八条”的立场，即意味着日本负有承认台湾归属中华人民共和国的条约义务。换言之，日本的立场应该是已被明确的。至于中华人民共和国同“中国民国”的关系，1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，取代“中华民国政府”成为代表全中国的唯一合法政府，“这是在中国这一国际法主体没有发生变化情况下的政权更替”。至1971年10月，随着第26届联合国大会通过体现“一个中国”原则的第2758号决议，中华人民共和国获得了世界绝大部分国家的承认。从国际法角度看，从“中华民国”到中华人民共和国，“中国的主权和固有领土疆域没有改变，中华人民共和国政府理所当然地完全享有和行使中国的主权”，其中当然也包括对台湾的主权。

中日实现邦交正常化、缔结和平友好条约以来，特别是伴随后冷战时代的到来，剧烈演化的国际形势特别是中美战略竞争激化、中日力量对比激变背景之下，日本越来越有意利用所谓“模糊空间”在台湾问题上打擦边球。然而，历史事实是，从邦交正常化谈判起，中国关于台湾问题的立场一贯而明确，即要复交，就必须废除“日台和约”，“日台和约”“旧金山和约”不能作为谈判的法律基础，因为其本身就是非法的、无效的，中国政府从来不曾承认过，因而不具有法律效力。至于作为日美之间双边安全安排的《日美安全保障条约》，在中日缔结和平友好条约、确认联合声明是两国间友好合作关系的基础之际，园田外相也曾解释说，“虽然对日本与美国缔结的安全保障条约第六条的解释是，‘远东’范围包括台湾，但其必要性已经消失”。

可以预见，基于对日美同盟体制的政治和战略依赖，为通过限制中国国家统一方式的选择实施对华牵制，为维护在“旧金山体制”下获取的既得利益，日本不会轻易改变在台湾问题上的立场及“双轨两面”政策。战后日本利用东西方冷战背景下美苏对抗的“前沿红利”，在美国的庇护下，先是以低廉成本完成了战后处理，进而借助“旧金山体制”获取了一系列不当得利，其中包括1972年获取冲绳的施政权。日本如果改变涉台湾问题立场，就会动摇以日美安保体制为核心的“旧金山体制”，进而导致其自身不当收益被质疑甚至被清算。为此，同中美之间一样，中日围绕台湾问题的战略博弈势将长期持续下去，中日关系将与亚太地区形势同频共振，继续曲折前行。(作者：杨伯江 中国社会科学院日本研究所、中国社会科学院东海问题研究中心研究员）