中国海外利益安全的实践类型及其战略指引

海外利益是兼具国家性、公共性和个体性的复合体，对其开展保护需要综合多种力量资源。根据不同的资源分配逻辑，中国主要采取了自助模式、被动维护模式和主动保护模式三种实践类型。上述实践是为满足中国拓展海外利益所产生的迫切安保需要，在不同阶段演化形成的反应机制，并非战略规划的产物，因而具有先天的经验取向，不足以应对百年未有之大变局背景下我国海外安全面临复杂风险的整体挑战，亟需体系化的思想指引。习近平总书记的相关重要论述为实现我国海外利益安全提供了思想指引，其海外利益战略环境观、布局观和能力观是当下和未来开展海外利益保护工作的根本遵循。走近世界舞台中心、实现中华民族伟大复兴，须以习近平总书记重要论述为战略指引，构建具有中国特色的海外利益保护体系。

引言

海外利益是国家主权、发展和安全利益的重要组成。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》重申总体国家安全观包括海外利益安全等16个领域，指出我国“适应‘走出去’日益扩大的新形势，不断完善海外利益保护体系，有力应对了一系列海外利益风险挑战。”同时强调，“同形势任务要求相比，我国维护国家安全能力不足，应对各种重大风险能力不强，维护国家安全的统筹协调机制不健全”。当前，受百年未有之大变局和新冠肺炎疫情交织叠加影响，我国海外利益面临的不确定性发展态势在明显加剧，而安全保障资源和手段还未跟上利益拓展步伐。为此，我国《国家安全战略（2021-2025年）》提出要“加强海外利益安全保护”。那么，在海外利益发展需求和海外安保能力存有内在张力的情况下，探索适应当前国际环境和我国发展阶段的海外利益安全保护模式，并凝练其思想体系，以从战略上指引保护新时代中国海外利益的发展，就成了当前我国面临的重大现实议题。

一、中国海外利益的复合体特征

我国学界对海外利益保护的研究，主要围绕海外利益的本质特征开展。学界对海外利益的本质尚未形成统一意见，多从海外利益的国家属性和经济属性入手探讨，这限制了海外利益保护的讨论空间。事实上，海外利益覆盖从在海外的国家核心利益等“高政治”领域到海外公民安全的“低政治”领域，是国家性、公共性和个人性的复合统一体。

所谓国家性，是指海外利益系国家利益从本土向海外的延伸，表现为维护国家独立、主权和领土完整，维护固有生活方式和价值体系，维护发展权益以及国家尊严等内容。在新时代，一般将它概括为在海外的“主权、安全和发展”利益。公共性是指涉及到海外不特定多数主体利益相一致的方面，具有主体数量不确定、实体共享性等特征。以中资企业境外投资领域为例，当前，中资企业遍布全球的4.4万家境外分支机构，5500个境外项目，60.1万境外中方劳务人员，投资合作业务涉及的国别之多、范围之广、人数之多，已经形成了一定规模的公共利益。个体性是指涉及到海外中国人的生命财产安全等基本的合法权益。

由于海外利益维度的不同，导致其所遵循的保护逻辑和安保手段亦不同（参见表1）。对于国家性海外利益的保护，主要依据是国家主权平等原则及其逻辑，手段主要动用国家外交、军事和情报等各国享有且对等使用的资源；对于公共性海外利益的保护，主要依据是法治规则治理，依托于企业自我规制（合规经营等）、警务联络、安保外包和社区防护等来保护海外中国实体组织和群体的运营等安全；对于个体性海外利益的保护，主要是个人的自助和求助，国家提供一定的信息提醒服务和领事保护服务，以及在特定情况下，政府会采取一定规模的“建设性介入”。

正是海外利益的三性合一，使得对其保护要充分运用各种海外力量与资源。鉴于传统的保护力量依赖于国家，而国家在面对多元任务和弥散风险的情况下，不得不将特定领域的垄断资源“社会化”；而社会也开始超越私域空间，逐渐承担公共乃至国家职能，呈现了“国家化”趋势。[14]海外利益涉及领域和保护方式的广泛性，使得海外利益保护的内涵和外延充满了抽象、延展和开放，这无疑有助于吸引更多不同学科背景的研究者进入到谈论中来。但是，也要看到，由于其内涵的丰富性，使得对海外利益保护的讨论充满了任意和想象，这不利于海外利益发展和海外利益安全保护理论研究的深入。为此，我们需要在不同情境下进行认识框架的搭建和运用，以使讨论产生相应的深度和价值。为此，可以参考卡尔·曼海姆（Karl Mannheim）“特殊的概念”（particular conception）和“总体的概念”（total conception）的区分。[15]前者指在具体情境中探讨特殊维度的海外利益，譬如海外政治利益、海外经济利益、海外军事利益等；后者指我们对特定时代或特定历史阶段，对海外利益总体特征和构成的认识，由于“更具包容性”，使得对它的讨论呈现出“总体性”的特征。本文拟以总体性进路为主要思路，以特殊维度为补充，对我国海外利益保护阶段进行历时性梳理，并对其实践类型进行模式凝练。

二、我国海外利益安全的实践类型

我国从“站起来”到“富起来”，国家利益主要集中于主权领土范围之内，着眼政治安全和经济安全，随着走向世界舞台中央、向“强起来”迈进，开始突破地理意义上的国家利益疆域，拓展非主权性质的利益边疆，[16]海外利益发展迅速。显而易见，我国海外利益保护事业是在海外利益大规模拓展后直面不确定风险而产生的安全需求和保障需要中成长起来的，这意味着中国的海外利益保护的萌芽产生和发展都与海外利益拓展有着紧密联系。[17]按照中国海外利益拓展的规模和党中央明确将海外利益保护列为国家战略议题的时间节点，可将我国海外利益分为萌芽、探索与发展三个阶段。[18]根据阶段划分并结合马克斯·韦伯（Max Webber）的理想类型理论，可将中国海外利益安全保护的发展轨迹分为自助模式、被动维护模式、主动保护模式三种实践类型。

（一）萌芽阶段：自助模式

建国以来，尤其在改革开放之后，我国越来越多的组织（企业等）和个人走出国门，在这一阶段，他们在海外主要依凭自助行为开拓国际市场或者在海外生活工作，国家主要负责兜底保护，可以把这一阶段的特征概括为自助模式，它是指海外行为体主要凭个体力量保全自己权利的行为。[19]这一模式高度依赖个体私力。这个“力”主要是指海外行为体对行动对象产生预期效果的影响力，为了达成既定的影响力，行为体可以采取包括说服、调解、动员、诉讼甚至紧急情况下的武力（正当防卫）等各种手段，而这些手段通常是混合、重叠、过渡和逐渐升级的。自助模式虽然高度依赖个体的私力（包括借助律师服务、咨询公关以及私人安保公司的力量），它并不排除政府公权力（例如，母国的领事保护、东道国的安全保护）提供的帮助，后者的主要目的是“帮助人们自助”。[20]显而易见，自助模式往往适用于国力尚不足够强大、海外利益尚不具规模的时期，政府海外利益保护手段较为单一。

（二）探索阶段：被动维护模式

随着加入世界贸易组织和实施“走出去”战略后，我国国家海外利益迅速拓展。“9·11”的发生给国际形势带来巨大影响，非传统安全挑战此起彼伏，我国外交官、中资企业境外项目和中国公民在海外遭受袭击的风险显著上升。尤其在2004年及其之前，接连发生的海外安全事件，引起国家最高决策者的高度重视（见表2）。2004年8月，党和国家领导人在第十次驻外使节会议上，首次公开就海外利益安全问题进行专门强调，要“增强我国海外利益保护能力”，[21]并于2009年在第十一次驻外使节会议上系统阐述了“坚持维护我国海外利益，加强维权能力建设”。可见，2004年以来，我国开始将如何维护海外利益提上重要议程，可以将这一阶段概括为“维护模式”。

一是强调海外利益的法律属性，维护海外合法权益是彼时的主要考虑，为此，我国主要围绕着公民、法人的海外合法权益为核心构建维护机制。例如，党的十八大报告将国家利益与公民、法人的海外合法权益分开表达：“坚定维护国家利益和我国公民、法人的海外合法权益”。二是围绕海外合法权益，我国以政府为主导构建了相应的维护机制。例如，2004年以来，我国先后新组建外交部涉外安全事务司等多家涉海外安全的机构，以保护中国公民在海外的合法权益。三是侧重于事后的应急响应和事件处置，建立了境外突发事件应急处置机制等。显而易见，维护模式是以国际规则为依托、以外交为主导、自上而下开展的。在一定意义上，可以说，它是一种被动响应和应急反应模式。

（三）发展阶段：主动保护模式

2013年“一带一路”倡议提出以来，随着从“大写意”到“工笔画”，我国海外利益拓展速度更为迅猛，以海外合法权益为核心的被动维护模式难以为继，更为积极的主动保护模式提上日程。表现在：

随着大国博弈的加剧和百年未有之大变局的加速演进，二战以来形成的国际秩序及相应的规则之治在美西方的操纵之下有演变为政治博弈的风险，法律的政治属性凸显，依法律之治演化为依政治而治，法律的确定性向政治不确定性变迁。以“长臂管辖”为代表，美西方在规则之治掩饰下，“全政府”（A Whole-of-GovernmentStrategy on China）[23]对中国海外利益进行政治打压，对中国而言，以“海外权益”为核心展开的维护模式无法在宏观层面观视我国海外利益的整体面向，更无法涵盖美西方给法律意义上的海外利益所强加之政治意涵，更为全面的以国家利益、公众利益和个体利益三位一体为载体的海外利益保护模式开始逐渐形成。为此，党和国家最高领导人开始超越外交场合，在更多领域强调海外利益保护，表述也从被动的“维护”“保障”向主动“保护”乃至“延伸”塑造转型。相对于对现状的被动维护，积极、全面甚至带有引领、塑造意义上的主动保护在更广泛的领域铺展开来。党的十九届四中、五中、六中全会通过的决议都将“海外利益保护”作为一项重大议题予以部署（参见表3）。

为应对日益严峻的海外安全形势，我国海外利益安全布局亦随之调整，国家也不再单纯围绕海外利益的法律属性进行工作部署，而更多以任务导向对海外利益保护进行总体规划和战略部署。例如，围绕着高质量共建“一带一路”，党和国家最高领导人强调要加强境外风险评估和防范体系建设，实现“海外利益保护、国际反恐、安全保障等机制的协同协作”。在战略落实层面，海外利益保护措施开始呈现出理念融合、机制整合、力量联合和手段结合等诸多特征。以理念融合为例，我国将海外利益安全保护纳入国家安全工作范畴，并要求“统筹发展和安全，统筹开放和安全，统筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全”开展保护工作。再以手段结合为例，2015年实施的《国家安全法》第33条规定：“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害”，为我国海外利益保护工作综合性措施手段的采用提供了法律依据，在实践操作中，我国尝试构建法律、军事、执法、情报、维和和私人安保公司“走出去”以搭建全面互补的海外利益保护体系。可以看出，在保护模式下，我国因应国际形势，开始从更宽泛视角来看待海外利益的组成，并展现出了综合立体的主动姿态。

可以看出，在三种实践类型中，其保护对象虽然都是海外利益，但其内涵发生了变迁，从组织和个体的生命财产等私人权益，发展到涉及境外投资的法律、政策和安保体系等海外合法权益，再到以主权、安全和发展利益为呈现形式的海外利益。这意味着对于它们的安全保护分别遵从自我保护、规则（外交）主导和军事、执法、维和与私人安保力量等多元互动。在自助模式中，其工作重点是自助与求助；在维护模式中，主要是规则之治、恢复性司法以及事前的信息提醒和事后的应急响应和事件处置；在保护模式下，主要是覆盖事态感知、风险研判、评估决策、风险交流和事后处置等全过程的综合主动防护，“统筹”资源、力量、方式和实现途径是保护模式的典型表述。其安全保护结构类型也相应从个体的零星分布和点状保护，发展为点（权益需求）线（部门保障）结合，到今天的点（利益需求）线（各力量保护）面（国家战略统筹）结合。显而易见，自助模式是平行的自我保护，而后两种均是自上而下的政府主导，区别在于参与部门的多寡和注意力的多少（见表4）。

三、当前模式亟待海外利益保护思想的系统指引

 （一）当前模式的形成及其成效

从历时性来看，我国的海外利益保护工作及其实践没有效仿更没有照搬西方模式，而是根据综合国力和海外安保需求“摸石头过河”形成了符合中国国情的保护模式，该模式在力量整合和现实成效方面取得了重大成功。在海外利益保护模式形成过程中，有四项内部机制在推动：

一是倒逼机制。该机制与中国海外利益拓展进程中遇到安全风险和挑战的“冲击——反应模式”高度相关，由具体的海外安全案（事）件触发压力逆向推动海外利益安全保护机制的持续改革与完善。二是中心工作机制。在统筹国际国内两个大局和构建双循环格局过程中，随着国家“走出去”战略的推进，海外利益保护从政府部门的传统边缘工作逐渐成为中心任务，“中心工作是我党和政府开创的独特的国家治理模式的一部分”，它是指在一段时间内，政府部门根据国家部署聚焦某个点，把注意力围绕到某一个中心任务之下开展工作。在中心工作指引下，政府部门的各种力量和组织资源也会围绕它“重新组合”。在中心工作机制下，政府各相关部门在了解海外形势、需求和期待的基础之上逐渐形成了海外利益保护的共识，并构建了相应的高级别境外安全保障工作领导机构，研究推动落实海外利益保护责任的履行落实。三是底线机制。底线机制是指做最坏准备、努力争取最好结果，有备无患、遇事不慌，牢牢掌握海外利益保护主动权的思想方法和工作方法。四是转危为安机制，在海外利益保护模式形成过程中，我国沿袭了长期以来的斗争辩证意识，使我们主动从困难中寻找突破的可能，将劣势转化为进取性和开创性力量，取得了海外利益保护的重大成功。典型的例子是：我国一名公民在海外被非法拘禁长达近三年，在党中央的领导和政府的不懈努力下，该公民最终返回祖国。《人民日报》为此评论“没有任何力量能够阻挡中国前进的步伐”，充分体现了我国维护海外利益的信心和保护中国公民安全的责任。

（二）当前模式面临挑战

着眼未来，保护模式有其内在不足，也面临外来挑战。就前者而言，保护模式是我国海外利益保护实践中生成的机制整合。作为实践的总结，该模式具有天然的经验取向，主要从重大事件或特定任务入手破解疑难限重难题，[31]在体系性方面存有内在不足。为此，在2021年党的十九届六中全会上，党中央强调要“不断完善海外利益保护体系”，将“体系建设”提上国家的海外利益安全议事日程。

就后者而论，由于海外利益安全涉及的地域广、领域多、国家多、专业杂、问题多，面临大国博弈、政权更迭、恐袭暴乱、负面舆情等多重风险，仅仅着眼实践上的海外利益保护措施无法跟进整体上“海外中国”安全保障的现实需要，系统的思想指引显得紧迫。以巴基斯坦为例，我国在巴项目或人员面临的多起恐袭事件，表明当前的海外利益保护措施面临诸多现实挑战。

尤其，2021年7月14日，巴基斯坦“开普省恐袭案”的发生，更是敲响了警钟。针对此次事件，中国在寄希望于巴基斯坦政府采取切实有效措施加强对在巴中方人员和机构的安全保护，同时，也采取了自己的行动，例如，外交部派跨部门联合工作组赴巴协助开展工作，公安部派出刑事侦查技术专家赴巴协助开展调查等。外交部部长指出“打造安保合作机制的加强版和升级版”。

特别是，2022年俄罗斯与乌克兰发生军事冲突以后，美欧全方位、无差别地对俄实施的制裁，持续冲击了全球战略稳定，意识形态冲突和价值观对立乃至文明冲突甚嚣尘上，国际产业链、供应链、创新链和价值链的“再安全化”需求上升，国际社会被动“脱钩”和主动“筑墙”的尝试将更加频繁，这无疑给包括中国在内的各国海外利益甚至本土利益带来整体性挑战。传统上那种“头痛医头、脚痛医脚”或“只见树木、不见森林”的保护措施无法应当整体性风险的挑战，从战略上统筹的必要性愈显迫切，凝练当前海外利益保护模式思想的重要性亦显突出。

四、中国海外利益安全保护的战略指引

党的十八大以来，习近平总书记高度重视海外利益安全保护工作，牢牢把握“百年未有之大变局”与“两个一百年”奋斗目标历史交汇期，从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度，提出了一系列新思想新观点新论断，深刻回答了指导海外利益保护的方向性、根本性、全局性重大问题，超越了“观点、命题和理论”，形成了内涵丰富、系统科学的中国海外利益保护思想。重大的战略论断，关系全局、事关长远。正确理解、坚持和运用习近平总书记关于海外利益保护的重要论述，不仅事关新时代我国海外安全态势的塑造，事关海外利益保护战略布局的制定和实施，而且关系有中国特色海外利益保护体系的构建。可将习近平总书记关于海外利益保护重要论述的核心要义概括为以下三个方面：

（一）海外利益安全战略环境观

面对新的形势和任务，习近平总书记把统筹国内国际两个大局、统筹发展安全两件大事纳入实现中华民族伟大复兴的中国梦提供保障的重要战略举措，他强调国家安全是“头等大事”，将“海外利益安全”作为总体国家安全观的重要内容予以强调，将其提升至战略地位。习近平总书记明确指出“重视海外安全，维护好海外利益”“延伸保护我国海外利益的安全链”，强调从构建周边命运共同体、运筹大国关系、深化发展中国家关系、推进多边外交与共建“一带一路”倡议的战略布局中开展中国海外利益安全保护。习近平总书记关于海外安全战略环境的重要判断，深化了我们党对海外利益安全的认识，厘清了海外利益保护规律的基本轮廓，成为了新形势下维护和塑造中国海外利益安全的强大思想武器。

（二）海外利益安全战略布局观

习近平总书记强调：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望”。在准确把握海外利益安全环境的前提下，我国要在统筹内外大局中对海外利益安全进行顶层设计，在统揽海外利益优先次序和进退取舍中稳定推进节奏，积极促进海外安全态势企稳向好发展，排除影响海外利益发展的干扰。海外利益战略布局观体现在七个方面：

一是坚持党的绝对领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，坚持党对海外利益安全工作的集中统一领导，是做好海外利益保护工作的根本原则。对此，习近平总书记指出“全党增强斗争精神、提高斗争本领，落实防范化解各种风险的领导责任和工作责任”，并强调要“正确把握当前国家安全形势，全面贯彻落实总体国家安全观，努力开创新时代国家安全工作新局面，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供牢靠安全保障”。在习近平总书记重要论述精神指引下，我国把海外利益安全纳入《中共中央关于加强国家安全工作的意见》《国家安全战略（2021-2025年）》《党委(党组)国家安全责任制规定》等战略党规，不仅体现了党中央从战略高度维护海外利益安全的坚定决心，并且实现了我国作为最大的发展中国家海外利益保护工作的实践创新。

二是坚持以人民为中心。以人民安全为中心，是中国海外利益保护的价值底色。习近平总书记强调：“国家安全工作归根结底是保障人民利益”，[42]充分体现了我们党对人民安全和利益的高度重视和坚定维护。作为国家安全工作的重要组成，海外利益安全要牢牢抓住人民这个核心和关键，始终把人民安全放在中心、首要和突出位置，全力守护海外中国公民生命安全。根据海外安全发展态势，我国在全球范围开展风险评估预警服务，提升海外企业人员提安全防范能力，有效撤离高危地区侨民，妥善处理重大暴力案（事）件，全力营救被绑架人员。以人民为中心意味着在海外利益保护中始终把人民视为安全工作的主人翁、参与者和受益者，全力构建为民、利民、安民、惠民的海外中国平安体系。

三是坚持统筹安全与发展。习近平总书记强调：“越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全”“发展是安全的基础，安全是发展的条件”，并将它提升至中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局的战略高度，要求我们体系统筹社会主义市场经济体制、经济发展向高质量发展转型、国内大循环为主体、国内国际双循环新发展格局等与发扬斗争精神、树立底线思维、构建中国特色海外利益保护格局、维护和塑造海外安全态势的关系，并要把安全发展贯穿到海外利益拓展各领域和全过程。我国对外投资存量的60%以上分布在亚洲周边国家，10%以上集中在发达国家。在统筹安全与发展中处理好与大国及周边国家关系，将为稳步推进中华民族的伟大复兴创造和平的国际环境。

四是坚持化解防范海外风险。当前，世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻，我们要有效防范各类风险连锁联动。对此，习近平总书记强调“要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。要完善共建‘一带一路’安全保障体系，坚决维护主权、安全、发展利益，为我国改革发展稳定营造良好外部环境”。对于我国海外利益面临的复杂形势，习近平总书记强调，“我们既要高度精警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。为此，我们要保持战略定力、坚持底线思维、发扬斗争精神，着力防范化解重大风险，运用制度威力应对挑战冲击，构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善境外分类分级监管体系，健全“一带一路”风险防控体系，防范各类风险挑战内外联动、累积叠加。在危机中育先机、于变局中开新局。

五是坚持战略预置。对于外部安全环境，习近平总书记强调“要积极塑造外部安全环境，加强安全领域合作。”2014年，在听取空军工作汇报时，他对空军走出国门，遂行联合军演、撤侨护侨、应急救援等军事行动表示赞誉，充分肯定了军队在维护海外利益中的重要作用。习近平总书记强调，“海上通道是中国对外贸易和出口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。”中国武装力量的远程投放能力建设不可或缺，同时，在国家领土范围之外的“海外利益攸关区”，有必要建立具备显著地缘辐射影响和重要战略价值的支撑点。对此，2015年中国与吉布提签订协议，建立军事后勤保障设施。同年，中国租借巴基斯坦43年的瓜达尔港自由贸易区开始建设。与此同时，中国武装力量积极参与亚丁湾护航、打击索马里海盗以及国际维和等行动。除了预置军事力量，中国积极建设警务联络官队伍等执法力量和私营安保公司等市场主体。坚持战略预置既是处于保护本国海外利益的需要，也是促进地区和世界和平的需要。有别于西方的“中国式存在”，有助于展示负责任大国形象，传播命运共同体理念。

六是坚持涉外法治。习近平总书记高度重视运用法律手段保护我国海外利益，他强调：“坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。要把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题，延伸保护我国海外利益的安全链。要加强涉外法治人才建设。”在习近平总书记关于涉外法治重要论述指引下，我国海外利益保护要统筹国内法治与涉外法治，积极运用法治方式保护海外利益安全，尊重和坚持国际法，推动国际关系法治化，培养涉外法治人才，积极参与全球治理。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益”。近三年来，我国颁布实施《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》等法律法规，明确了反外国制裁的情形、反制程序和反制措施等内容，围绕我国法律的域外适用和国际法运用能力提升等加快涉外法治工作战略布局，为中国海外利益保护提供了有力法治保障。

七是坚持共同安全。全球化时代，各国利益互嵌共生，中国向来强调统筹自身安全与共同安全，不追求自身海外利益的绝对安全而置其他国家利益于不顾。习近平总书记强调，我们“主张共同、综合、合作、可持续的安全观”。[54]尤其，全球安全问题凸显并呈泛化态势，主要大国之间的战略竞争加剧，传统安全威胁和非传统威胁交织共振，安全问题的联动性、跨国性、多样性更加突出，各国海外利益安全风险系数增大，世界安全形势也趋于复杂。为此，习近平总书记提出“维护安全和稳定，构建安全共同体”重大倡议，认为“安全和稳定是国家发展的首要前提，关乎各国核心利益。”[55]只有共同安全，才能有效应对各类威胁和挑战，营造良好地区安全环境。这一倡议丰富了海外安全利益保护内涵，为打造海外利益安全共同体指引了行动方向。

（三）海外利益安全战略能力观

海外利益保护的决策和走向“取决于实力、意愿和将实力转化为行动的能力”，对于能力的建设是海外利益安全战略的落脚点。对于我国海外利益保护能力的短板，习近平总书记进行了深刻论述，“我国企业在海外投资形成的资产规模迅速扩大，我国公民出境人数迅速增加。我国海外资产总量已达64000亿美元，在境外设立企业约29700家，对外直接投资存量8826.4亿美元，我国公民年出境旅游人数达1亿人次左右。国际安全形势很复杂，而我们在国际上基本上是不设防的，也没有什么有效手段。遇到重大风险可以集中撤侨，但对活动在全球各地的我国公民和法人，我们的安保能力十分有限。要说短板，这也是我们的一个突出短板。我们要加紧研究、加大投入、加强防范，逐步提高海外安全保障能力和水平，保护海外我国公民和法人安全，保护我国海外金融、石油、矿产、海运和其他商业利益。”他强调“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。”如何提升保障能力和水平，关键要树立海外利益安全战略能力观：

一是实力转化能力。当前，虽然我国综合实力大幅提升，但实力内部结构显失均衡。硬实力较软实力强大，失衡的实力结构一定程度上限制国际地位的提升和海外利益的实现。在国际上，除了打造基于硬实力的“结构性领导力”，还要打造基于软实力的“知识性领导力”，在发展我国海外利益过程中给东道国乃至国际社会带去新的、具有吸引力的知识体系、规则体系、审美体系和价值体系。为此，习近平总书记多次强调：“中华文明是在同其他文明不断交流互鉴中形成的开放体系”，要“美美与共”，并从文化、社会、外交、制度等维度对中国国家形象进行了文明大国、东方大国、负责任大国和社会主义大国的打造，指出，“要加强国际传播能力建设，增强国际话语权，集中讲好中国故事”，“讲好中国故事，向世界展现一个真实的中国、立体的中国、全面的中国”。显而易见，通过实力转化，打造基于软实力和认同之上的共同体，才能构建牢不可破的合作伙伴关系，才能塑造于我国海外利益有利、于世界有益的安全格局。

二是海外行动能力。长期以来，我国海外安全行动克制、谨慎，这一特征有着深刻历史渊源。近代丧权辱国的历史现实和民族记忆，使得中国格外珍视主权和国格，强调中华民族共同体意识，重视集中精力办好自己的事情，恪守互不干涉内政原则等“和平共处五项原则”，排斥西方霸权干涉行为。随着综合国力的增强，我国的海外利益格局发生深刻调整，“新兴大国心态”的形成要求我国以深邃的全球视野，主动塑造面向国际社会的海外安全大战略，积极探索新时期中国特色的海外利益保护方式方法，创新并提升海外行动能力，深度融合和参与全球治理和地区稳定工作之中，构建利益安全共同体。

三是风险驾驭能力。当前的国际秩序是二战后西方主导形成的权力分配、利益分配、观念分配的结果，近现代以来，我国从身处边缘、被动、消极参与到积极参与、主动构建，中国与现行国际秩序的互动逐渐从浅到深、由深至浓。作为最大的发展中国家，保护我国以及发展中国家的海外利益，我国须实现从现行国际秩序的接受者、学习者到新的国际体系引领者、建设者的角色转变。纵观历史，守成大国的怀疑、敌视乃至软硬实力打压成为伴随新兴大国海外利益拓展的现实。对此，习近平总书记强调：“中国不觊觎他国权益，不嫉妒他国发展，但绝不放弃我们的正当权益。中国人民不信邪也不怕邪，不惹事也不怕事，任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。[64]现实中，我国既要面对全球利益格局调整、大国地缘战略博弈在中国海外利益链条上产生的“不确定风险”的威胁，又要面对探索海外利益战略纵深中科技、知识和信息方面的“未知性风险”的挑战，上述挑战使得我国很难在“信息充分”和“认识足够”的情况下从容不迫、深思熟虑地去规避、抵御、预防海外安全风险，而不得不“决策于未知之中”，要求我国必须学会与风险“共处”甚至与风险“共舞”，必须敢于、勇于、擅于“驾驭风险”。

五、构建具有中国特色海外利益保护体系的战略面向

保障包括海外利益安全在内的国家安全是当代中国的头等大事，中国海外利益得以安全保护是新时代党和国家事业取得的历史性成就之一。我们“经受住了来自政治、经济、意识形态、自然界等方面的风险挑战考验，为党和国家兴旺发达、长治久安提供了有力保障”。[65]构建具有中国特色的海外利益保护体系是保障和维护海外利益持续性安全的基本方式和根本之策，我们应以习近平总书记关于海外利益的重要论述为指引，提升对海外利益安全的战略认识，形成系统完善的海外利益保护理论，为新时代取得海外利益安全提供理论基石和行动指南。对于中国海外利益保护体系的构建，应重点做好以下四个方面工作：

一是坚持战略统筹。统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，充分估计国际格局发展演变的复杂性、世界经济调整的曲折性、国际矛盾和斗争的尖锐性、国际秩序之争的长期性和我国周边环境中的不确定性，准确把握当前东升西降的趋势与西强东弱的现实之间的矛盾、有效化解坚持和平发展与国际安全危机复杂化尖锐化之间的矛盾、妥善解决总体稳定与局部热点的矛盾、积极谋划解决积极进取与防止战略透支的矛盾，[66]坚持共同、综合、合作、可持续的海外安全观，从战略上统筹设计海外利益安全理念体制机制等重大问题，着力提升海外利益保护能力。

二是完善战略设计。充分发挥中央国家安全委员会的职能，建立健全集中统一、高效权威的海外利益安全领导体制，加强统筹协调、系统推进、督导落实。完善海外利益安全战略体系、法治体系和政策体系，提升海外利益安全战略评估、战略决策、战略动员和战略执行能力和水平。整合各涉海外利益安全部门的职责，在中央政府下设立专司海外利益安全保护的部门，统筹政府资源和私人安保力量，行使海外利益安全保障职能。完善军地协同的海外利益保护工作协调机制和应急管理机制，丰富中国海外利益安全保护的工具箱。

三是加强战略融合。海外利益安全保护与海外利益拓展共生相伴，应将安全保障贯穿到海外利益发展全过程，融合嵌入到国家政治、经济、外交和军事等重大战略部署之中, 形成以人民安全为宗旨、以塑造引导为理念、以涉外法治为依据、以政府主导为主线、以多元共治为途径、以军事保障为后盾、以共同安全为价值取向的融合共治海外利益保护体系。

四是建设战略能力。搭建循序渐进、梯次部署、高效覆盖的海外利益安全保护能力布局。当前，应以任务为导向，坚持“和平性、正当性和建设性”理念为指引，以具有中国特色的建设性介入方式保护海外利益攸关区、海外能源通道、战略通道、“一带一路”和海外机构、人员、资产等有形利益的安全以及中国国家利益、国家形象等无形利益的安全。未来，可跟进全球安全态势演化发展，体系提升实力转化、海外行动和风险驾驭能力，为中国走近世界舞台中心保驾护航。（作者：郭永良 法学博士 中国人民警察大学涉外安保学院副院长）