中国领事保护与协助工作专门立法

2023年7月，《中华人民共和国领事保护与协助条例》（以下简称《条例》）颁布。这是当代中国第一部关于领事保护与协助工作的专门立法，将中国领事保护与协助工作多年摸索的宝贵经验上升到法律层面，体现了中国领事保护与协助制度的重大创新。

2023年7月14日，中国国务院新闻办公室举行领事保护与协助吹风会。中国外交部副部长邓励（左三）出席会议。

将非法人组织权益保护纳入领事保护与协助的职责范畴

《条例》在有关领事保护与协助服务对象的表述方面，除公民和法人之外，首次增加了“非法人组织”。《条例》第一条规定：“为了维护在国外的中国公民、法人和非法人组织正当权益，规范和加强领事保护与协助工作，特制定本条例。”在《条例》之前，无论是《维也纳领事关系公约》（以下简称《维约》）的规定还是中国外交部官网关于领事保护职责的界定都不涉及非法人组织。依据我国《民法典》第五十七条和第一百零二条，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”；“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”将非法人组织的正当权益纳入领事保护与协助的范畴更好地反映了新形势下中国“走出去”群体的多样性和他们的需求。

对驻外外交机构履行领事保护与协助职责提出更高要求

《条例》对驻外外交机构积极主动履行领事保护与协助职责提出了明确要求。一般而言，驻外外交机构是在本国公民、法人或非法人组织向其寻求领事保护与协助后履行领事保护与协助的职责。《条例》列举了九种驻外外交机构提供领事保护与协助的情形，其中包括五种在国外的中国公民、法人和非法人组织因正当权益被侵犯向驻外外交机构求助的情况，也包括了四种中国驻外外交机构“获知”在国外的中国公民、法人和非法人组织正当权益被侵犯后主动提供领事保护与协助的情况。这四种情形分别是：“获知在国外的中国公民、法人、非法人组织因涉嫌违法犯罪被驻在国采取相关措施”；“获知驻在国审理涉及中国公民、法人、非法人组织的案件”；“获知在国外的中国公民需要监护但生活处于无人照料状态”；“获知在国外的中国公民因治安刑事案件、自然灾害、意外事故等受伤”等。这意味着驻外外交机构要时刻关注履责区域内的中国公民、法人和非法人组织的境况，这样才能及时获悉他们的保护与协助需求，并及时履责。

确立了具有中国特色的领事保护与协助各方联动机制

中国的基本国情决定了中国领事保护与协助工作的艰巨性、复杂性以及多方参与的必要性和迫切性。中国是世界人口最多的发展中国家，与外部世界联系密切，中外人员往来频繁。外交部领事司负责人在接受媒体访谈时曾表示，在巨大的压力面前，如果仅靠外交部和驻外使领馆，“这是一个不可能完成的任务”。但是，“我们有中国特色的制胜法宝，发动人民战争，构建大领事格局，调动一切可以调动的资源和力量，用人民战争这种办法来打赢海外安全战役”。在此背景下，中国领事保护机制建设的参与方逐渐增加。不同年份的《中国外交》白皮书对领事保护机制建设的概括总结也在变化，从2006年的“三位一体”（中央、地方和驻外使领馆）到2011年的“四位一体”（中央、地方、驻外使领馆和企业）再到2012年的“五位一体”（中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人），显示出中国领事保护机制建设多方联动的特点。但是，对于各参与方在领事保护工作中的具体责任却一直没有明确的说法。《条例》首次明确了领事保护与协助联动机制中各方的职责，并鼓励更多力量参与领事保护与协助工作。

《条例》首先明确了外交部、驻外外交机构、国务院有关部门和地方人民政府以及有外派人员的国内单位在领事保护与协助工作中的职责。一是外交部“统筹开展领事保护与协助工作，进行国外安全的宣传及提醒，指导驻外外交机构开展领事保护与协助，协调有关部门和地方人民政府参与领事保护与协助相关工作，开展有关国际交流与合作”。二是驻外外交机构“依法履行领事保护与协助职责，开展相关安全宣传、预防活动，与国内有关部门和地方人民政府加强沟通协调”。三是国务院有关部门和地方人民政府“建立相关工作机制，根据各自职责参与领事保护与协助相关工作，为在国外的中国公民、法人、非法人组织提供必要协助”。四是有外派人员的国内单位“应当做好国外安全的宣传、教育培训和有关处置工作”。五是在国外的中国公民、法人、非法人组织“应当遵守中国及所在国法律，尊重所在国宗教信仰和风俗习惯，做好自我安全防范”。

其次，《条例》鼓励更多民间力量参与领事保护与协助工作。国家鼓励“有关组织和个人为领事保护与协助工作提供志愿服务；鼓励和支持保险公司、紧急救援机构、律师事务所等社会力量参与领事保护与协助相关工作”；并“对在领事保护与协助工作中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。

明确了海外安全风险预警与防范机制建设的各个环节

“以预防为主，预防与处置并重”是中国领事保护与协助工作的指导原则。《条例》对海外安全风险预警和防范的各个环节都做出了细致的规定。首先，驻外外交机构身处领事保护与协助工作一线，开展安全风险评估并负责对履责区域内的中国公民等进行安全风险防范方面的宣传和指导。按照《条例》，驻外外交机构“应当结合当地安全形势、法律环境、风俗习惯等情况，建立领事保护与协助工作安全预警和应急处置机制，开展安全风险评估，对履责区域内的中国公民、法人、非法人组织进行安全宣传，指导其开展突发事件应对、日常安全保护等工作”。其次，海外中国公民、法人和非法人组织等应对自己的安全负责，积极主动采取相关措施。在国外的中国法人、非法人组织“应当根据所在国的安全形势，建立安全防范和应急处置机制，保障有关经费，加强安全防范教育和应急知识培训，根据需要设立专门安全管理机构、配备人员”。第三，发布安全提醒信息对于海外安全风险预警和防范十分重要，《条例》规定了由外交部和驻外外交机构负责发布安全提醒。外交部和驻外外交机构“应当密切关注有关国家和地区社会治安、自然灾害、事故灾难、传染病疫情等安全形势，根据情况公开发布国外安全提醒。国外安全提醒的级别划分和发布程序，由外交部制定”。第四，外交部门发布安全提醒后，各有关方面也要采取相应的行动，确保安全提醒在海外安全风险防范中发挥作用。一是国务院有关部门和地方人民政府应“结合国外安全提醒，根据各自职责提醒有关中国公民、法人、非法人组织在当地做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区”。二是有关中国公民、法人、非法人组织“应当积极关注安全提醒，根据安全提醒要求，在当地做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区”。第五，针对游客这一重点海外公民群体的安全风险防范，规定了各相关方的职责。一是国务院文化和旅游主管部门“会同外交部建立国外旅游目的地安全风险提示机制，根据国外安全提醒，公开发布旅游目的地安全风险提示”；二是经营出国旅游业务的旅行社“应当关注国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，通过出行前告知等方式，就目的地国家或者地区存在的安全风险，向旅游者做出真实说明和明确提示；通过网络平台销售的，应当在显著位置标明有关风险”。最后，规定了各部门必须开展海外安全宣传教育培训工作。一是国务院有关部门“根据各自职责开展国外安全的宣传、教育培训工作，提高相关行业和人员国外安全风险防范水平，着重提高在国外留学、旅游、经商、务工等人员的安全意识和风险防范能力”。二是地方人民政府“结合本地区在国外的中国公民、法人、非法人组织状况，加强对重点地区和群体的安全宣传及对有关人员的培训”。

总之，《条例》对领事保护与协助的服务对象、主责部门的履责要求、多方联动机制和预警防范机制等都做出了明确细致的规定，体现了中国领事保护与协助制度的重大创新，为今后有关工作的开展奠定了坚实的法律基础，提供了有力的法治保障。中国领事保护与协助工作必将因此迈上一个新台阶。（作者：夏莉萍 外交学院外交学与外事管理系教授）