构建“经济安全国家”：相互依赖时代的美国竞争战略

内容提要：在大国竞争重新成为美国对外政策的主轴后，如何在新的、相互依赖的国际体系中展开竞争、趋利避害就成为美国政策界的核心关切。相关研究在视角和原则上均延续了冷战时期的类似讨论，关注国家应对外部安全压力和维护核心价值之间的关系，主张在长期的大国竞争中制定追求适度安全、平衡安全和发展需要的竞争政策，并据此构建与政策相匹配的国内体制。在当今美国，上述研究正围绕什么是经济安全，美国面临着何种经济安全形势，应该构建什么样的“经济安全国家”等议题展开。基于不同的对华认识，美国在经济安全问题上存在两种大相径庭的认识。一者主张只有“全面脱钩”才能确保经济安全，另一者主张美国能够依靠“去风险”来兼顾安全和发展需要。拜登政府也是这场争论的参与者，其对经济安全的认知也随着俄乌冲突的爆发和中美力量对比的消长而变化。相对于特朗普政府，拜登政府收窄了经济安全的定义，没有将中美经济关系全面“安全化”,也没有大刀阔斧地重构国内的经济安全机构，而是选择了一条更为温和平衡的战略路径。透过考察美国如何设计和构建“经济安全国家”,可以更加精准地理解美国的对华竞争战略，也有助于中国更好地统筹发展与安全的关系，妥善应对这一竞争。

当代国际关系的现实表明，经济相互依赖并不足以消弭大国间的激烈战略竞争。美国政策界正在重新发掘冷战时期的“思想库存”,用于指导当前对华竞争。其中，“经济安全国家”(economic security state)的概念就颇具代表性。与美国相比，中国迅速发展为世界第二大经济体，在以这一身份应对霸权国的战略竞争时，相对缺少相关的理论和政策经验。正所谓“他山之石，可以攻玉”,对“经济安全国家”相关理念与实践的推敲有助于中国认识美国在对华竞争中所进行的环境评估、政策选择和体制建构，理解其战略背后的权衡取舍，也有助于缓解中国应对大国战略竞争所催生的沉重物质和心理压力。

一、“经济安全国家”:经典冷战议题的再现

2023年10月，美国学者亨利·法雷尔(Henry Farrell)和亚伯拉罕·纽曼(Abraham Newman)在《外交事务》杂志上发表了题为《新的经济安全国家：去风险将如何塑造地缘政治》的文章。与其他讨论中美战略竞争的著述不同，这篇文章的逻辑链条更长，思考层次也从国家对外政策下沉到国家安全体制。其不仅讨论了美国在相互依赖时代应该制定怎样的对华竞争政策，还追问了应如何基于该战略调整美国的国家安全体制，并言简意赅地提出了“经济安全国家”的概念。对于熟悉冷战的研究者来说，法雷尔和纽曼提出的这一问题似乎标志着美国政策界和思想界正在娴熟地回归大国竞争模式。“经济安全国家”的提法显然模仿了美国地缘政治学家丹尼尔·耶金(Daniel Yergin)在20世纪70年代的创意。当时，耶金出版了成名作《破碎的和平：冷战与国家安全国家的起源》,在书中其提出了“国家安全国家”(national security state)的概念。所谓“国家安全国家”是指美国在冷战期间构建的以对苏竞争为目的的新型国家安全体制，其组成包括国防部、国家安全委员会、中央情报局等一系列新建部门和机构。其特征是拥有富有权势的国家安全机构和规模庞大的军事外交预算，并以自我强化的方式不断加剧美苏冷战。

“经济安全国家”和“国家安全国家”的相似性不仅体现于概念的表述形式，更在于其“制度应与政策相匹配”的思维路径。耶金在40多年前指出，在第二次世界大战前后美国有两种对苏战略思路：其一是里加教条(RigaAxiom),它主张苏联是一心扩张的“世界革命”国家，与其缓和既不可能又非常危险；其二是雅尔塔教条(Yalta Axiom),它认为苏联和过去的传统大国无甚区别，其推行的是谨慎且以防御性为主的外交政策。“国家安全国家”是里加教条在政策争论中胜出的结果：正是因为“格外”重视苏联对美国的安全威胁，才需要投入史无前例的注意力和资源，并构建拥有空前权势的国家安全体制。法雷尔和纽曼也采用了相似的两分法，他们将美国的制度和政策逻辑分为两种理想化类型：一是“冷战国家”方案，其政策逻辑是国家安全需求不同于且高于市场需求，应最大程度地限制与对手的相互依赖，为安全牺牲繁荣；二是“全球化国家”方案，其政策逻辑为市场需求就是国家安全需求，应最大程度地增强与潜在对手的相互依赖，同时获得繁荣和安全。“冷战国家”方案需要国家对市场的更多干预，“全球化国家”方案则意味着去管制化。

“经济安全国家”这一概念的浮现表明，美国政策界已经进一步将当前美国对华竞争视为历史上美国对苏竞争的“再现”,开始像冷战时期那样系统性地关注“倒置的第二意象”(the second image reversed)的影响，并开始关注美国对华政策对美国国内体制的重塑。当然，“再现”绝非对历史的复刻，“回归”的问题也只是相似而非相同。就相似性而言，正如冷战史大家约翰·加迪斯(John Gaddis)所暗示的，如果将“冷战”理解为一切没有走向战争的“持久国际竞逐”,那么当前的中美关系显然是冷战时期美苏关系的翻版。但就差异性而言，当前的美国对华竞争又面临着与冷战时期大相径庭的环境约束。美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)明确指出，当前的美国对华竞争为“相互依赖时代的竞争”。“相互依赖时代”这一定语意味着美国虽然要采取各种措施防止中国所谓“不公平地利用美国的开放性”占据战略优势，同时又要继续支持全球经济的相互联通，因为这也是美国经济繁荣的重要来源。用美国学者何瑞恩(Ryan Hass)的话说，这就是要求美国在“保存有效全球体系”和“限制中国力量和行为”之间有所平衡取舍。

相互依赖时代的关键在于，中美对对方的力量成长均有相当贡献，这使得美国更难计算以何种方式和力度削弱对手才能取得相对或者绝对意义上的最佳效果。如果计算失当，采取了“过多”或者“过度”的负面竞争手段，甚至可能弄巧成拙。法雷尔和纽曼在2019年就指出，全球化使得各国置身于各类全球经济网络之中，这种相互依赖的存在使得在网络中占据主导地位的国家获得了“全景敞视”(panopticon)和“阻断”(chokepoint)其他国家的权力。然而福兮祸之所伏，如果主导网络的国家频繁使用这两种权力，则会导致其他国家减少对该网络的使用，削弱主导国基于网络的权力。当今时代，包括竞争和对抗在内的国家间互动，都在前所未有的深度相互依赖的环境中展开。国家在制定对外政策时，必须充分考虑其对自身所处的相互依赖网络的影响，否则就难以趋利避害。

无可置疑的是，相互依赖为当前的中美竞争设置了新的环境约束，冷战和“新冷战”之间无疑存在重大差异。正如“经济安全国家”概念的出现所示，在大国竞争中平衡经济和安全目标、有效维护经济安全已成为美国的热门议题，越来越多的人正在高呼“经济安全时代”已经到来，必须修正和管控对外特别是对华相互依赖。不少政策界人士更是敦促美国政府制定逻辑清晰、前后一致的经济安全战略，并据此重构相关体制，实现“经济安全机构的标准化”。然而，和冷战初期一样，虽然很多美国人都认可需要构建一个平衡的对华竞争政策，再基于此构建新的经济安全体制，但是他们对于两者的具体样态仍充满分歧。可以说，当今美国政策界正在“重现”冷战爆发前的对苏政策大辩论，其原则方向依然是将对外政策与国内体制紧扣在一起。正因如此，无论是“经济安全”还是“经济安全国家”,围绕相关概念的争论都给了我们管窥美国对华政策争论的机会。本文将先回顾历史上发生于美国的类似争论，以更准确地理解当今的类似现象。

二、“倒置的第二意象”:大国竞争与体制建构的美国之辩

正如法雷尔和纽曼效仿“国家安全国家”提出了“经济安全国家”,“国家安全国家”的提法同样不是空穴来风。早在1906年，德国比较宪政史学家奥托·欣茨(Oto Hintze)就主张，能够决定性地影响一国体制的是外部安全环境而非内部阶级关系。在塑造机制上，欣茨认为外部安全压力越大，就越可能催生军国主义和绝对主义国家，反之则有利于出现议会政治和地方自治。无论其具体结论是否正确，欣茨都系统展示了国家体制发展“由外而内”的视角，这一“倒置的第二意象”的视角对后来者产生了深远影响，启发了数代学者。美国历史社会学家查尔斯·蒂利(Charles Tilly)就是其中较知名的一位。他系统讨论了历史上欧洲的战争与国家建构的关系，在理论上否定了外部安全压力和国内体制建构之间的线性关系，强调国家在面对外压时，会根据自身禀赋差异建构不同体制。此即“战争导致国家改变，国家的改变又反过来影响战争的命运”。

无论是欣茨的决定论还是蒂利的筛选论，其都试图说明外部安全压力可能增强一国体制的特定模式，这也是20世纪美国学术界和政策界的一项主要焦虑来源。随着科技的持续进步和美国对外交往的不断扩展，越来越多的美国精英认识到，广阔的大西洋和太平洋已经不足以保障美国成为遗世独立的“理想乡”,美国不再拥有对外部世界的变化无动于衷的余裕。欣茨论文发表后不到10年，美国就与乔治·华盛顿在告别演说中的告诫分道扬镳，在伍德罗·威尔逊的领导下投身第一次世界大战，继而以“十四点计划”为纲领参与战后国际秩序的重构。在威尔逊看来，民主制度非常脆弱，美国的也不例外。只有彻底改善国际环境，构建出一个拒绝“孤立主义、民族主义和帝国主义”、促进民主的国际共同体，才能从根本上保障美国的政治体制。②威尔逊的努力最终受挫，但上述国际主义思潮在两次世界大战期间不断壮大，主张美国应致力于设计、建构和领导“可预测”的世界体系之观念也不断成熟。在第二次世界大战后，“作为民主国家的美国不可能独自繁荣存续”的观念在政策上转变为“首要地位”(primacy)战略，并延续至今。该战略认为，要想维持维护美式民主所必需的自由主义国际秩序，美国必须在全球所有关键地区都占据优势地位，任何退却最终都将导致危及美国的大灾难。

威尔逊主义反映且强化了美国思考外部安全压力的基本方法，即应对外压的目标不仅是要保存国家独立或者说物质存在，还要维护政治体制或者说价值存在。后者与前者同等重要，甚至更为重要。对此，美国学者阿诺德·沃尔弗斯(Arnold Wolfers)在其1952年关于国家安全的论文中有清晰阐述。在这篇美国国家安全研究的开山之作中，沃尔弗斯将国家安全定义为“模糊符号”(ambiguous symbol),合理的国家安全则是对“必不可少的核心价值(core value)的保护”。沃尔弗斯的定义强调，维护国家安全的根本目标是维护社会的基本价值。冷战史学家梅尔文·莱弗勒(Melvyn P.Leffler)更明确地指出，核心价值是将物质本身的利益和更加基本的目标结合起来；如果用生死攸关的利益(vital interest)而非核心价值来定义国家安全，就会显得过于强调物质和可见因素，不能反映安全的全部维度。正因为将维护价值存在等同于甚至凌驾于确保物质存在，美国在投身大国竞争时才会对两者之间的张力格外敏感。

以威尔逊主义为代表的国际主义理念反映了一种乐观主义心态和大战略思维，认为美国有能力重塑外部环境。然而，保持乐观绝非易事。美国社会的悲观主义情绪在大萧条后达到顶峰。随着法西斯国家的不断出现和局部战争的频频爆发，美国社会感受到空前的外部压力。这种压力不仅是物质上的，也是心理上的。“战争而不是和平成为生活的常态”,情绪上的亢奋、四处可见的宣传和高额军费支出都在逼迫国家改变政治体制和生活方式。美国国家安全政策研究的先驱爱德华·厄尔(Edward M.Earle)在1939年时就坦承：“人们很难肯定地说……盎格鲁—美利坚所珍视的自由可以在这样一个完全被战争和敌对心态所支配的世界继续保持下去。”焦虑最终汇集为美国社会学家哈罗德·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)在1941年提出的“堡垒国家”(garrison state)构想：世界进入产业社会阶段后，国家竞争将演变为整体性的社会竞争；暴力专家将取代其他精英群体主导社会，国家也将沦为“堡垒国家”;这一转变将在所有国家发生，最终诞生全部由“堡垒国家”构成的世界。

1947年，第二次世界大战结束后不到两载，冷战又骤然爆发。尚未降温的“堡垒国家”构想又成为美国社会热议的话题。当时，《纽约时报》评论家汉森·鲍德温(Hanson Baldwin)的话最为人熟知。他在题为《权力的代价》的著作中问道：“在准备一场全面战争时，我们要怎么做才不会变成一个堡垒国家，才不会摧毁那些原本打算维护的德性和原则?”此后，观察美国是否在向“堡垒国家”转化就成了美国学界持续关注的问题。在拉斯韦尔之外，很多人发出了类似的严厉警告，其中包括历史学家小阿瑟·施莱辛格(Arthur M.Schlesinger,Jr.)。1972年水门事件爆发后，施莱辛格一反之前支持美国总统扩大职权的立场，转而严厉批评美国行政部门在冷战中不断利用国际危机侵占国会制定外交政策的权力，进而在国内追求集权(concentration),这导致美国总统权力的性质发生了危险变化，美国总统演变为“帝王式总统”(imperial presidency)。施莱辛格的叙述是对拉斯韦尔猜想的具象化。抛开具体结论上的差异，拉斯韦尔、施莱辛格和耶金的研究均可归于同一谱系，关注的都是“冷战美国”(Cold War America)前后产生了何种值得警惕的变化。

美国政府同样关注“冷战美国”问题。作为第二位“冷战总统”,艾森豪威尔就明确主张在国防资源分配上“应当尽可能地审视其长期和国内影响，并以后者为标准来加以衡量”。在离任讲话中，艾森豪威尔更是呼吁民众对军工复合体之于美国经济、政治和精神上的“不正当影响”始终保持警惕。可能正是因为美国社会始终高度警惕外部安全压力对国内体制的影响，其负面后果才未充分显现。在《堡垒国家》一文发表10周年之际，拉斯韦尔再度撰文，强调“堡垒国家”构想将在多大程度上成为现实，取决于社会群体的反应。美国有望成为个人自由不会因长期战备而遭受永久性损伤的“公民堡垒”(civicgarrison),不会堕为公民权利大为萎缩的“堡垒军事国家”(garrison militaristicstate)或者“堡垒警察国家”(garrison police state)。在冷战结束后的1992年，美国政治学家范亚伦(Aaron L.Friedberg)再次回顾了这一经典议题。他指出，美国政府在冷战中有意选择了技术密集型的威慑战略，以避免对金钱和人力的过度汲取，并据此构建了一个依靠私营部门的“合同国家”(contract state);冷战的结果证明，平衡兼顾的对外政策和体制建构要比“堡垒国家”更适应大国竞争。

冷战不仅显著重塑了美国的国内体制，其结果也强化了美国社会对于应对大国竞争的观念，那就是应当适度评估外部威胁，制定平衡的资源方案，再据此有限重构国内体制。冷战结束后，更多美国人确信，包括政治体制更开放、更容易受利益集团影响在内的诸多“弱点”,才是美国在面对迫切外部威胁时仍能限制“国家安全国家”权力的关键。在他们看来，在外部安全压力下尽可能地维护美式自由民主体制就是最好的应对方式，维护物质存在和价值存在具有内在同一性。

三、构建何种“经济安全国家”:当前美国对华竞争政策的争论

与冷战时期相似，当前美国关于“经济安全国家”的讨论实质上是在争论什么是必要且适度的对华竞争政策。在美国的话语传统中，“不恰当”主要是指对外部安全压力做出过度反应。这一方面正如沃尔弗斯所说，“增强任何程度的安全都需要付出额外代价，亦即损害其他价值”,且达到一定程度后，安全产生的收益将不足以覆盖其成本；因此，国家应当追求最低程度的必要安全，而且“这一必要水平往往比多数决策者和大众认为的还要低”。另一方面，为了应对外压而增加安全投入，不仅意味着资源分配上“量的转移”,还意味着对一系列社会关系“质的调整”。正如美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)所言，国家安全体制总是要同时满足“应对社会安全威胁的功能必要性”和“社会价值观的社会必要性”。为了应对外压而重构国内安全体制，很可能将其拨离兼顾功能和社会必要性之间的平衡点。

在认为中国是美国的主要外部压力源上，美国政策界并无太大分歧。横向而言，在美国2022年11月发布的《国家安全战略》报告中，中国被定义为“唯一兼具重塑国际秩序之意图及相应经济、外交、军事和科技能力的竞争者”。纵向而言，2023年4月美国驻华大使尼古拉斯·伯恩斯(R.NicholasBurns)在被记者问及中国和苏联的异同时表示，非同一般的经济基础决定了“中国的力量比任何时候的苏联都要远为强大”。在美国看来，共建“一带一路”表明中国试图控制整个心脏地带(heart land),其战略规模是过去的德国和苏联从未设想过的，更遑论拥有足够的资源来实施。然而，对中国拥有强大总体力量(aggregate power)的共识，并不等于对“中国威胁”大小的共识。对于中国构成何种“威胁”,以及美国应如何在相互依赖的时代理解和维护经济安全，美国社会存在两种观念。

第一种观念认为，中国终将以武力挑战美国及其主导的霸权秩序，和苏联一样都是美国的“生存性威胁”(existential threat)。维护经济安全需要美国在经济领域对华“全面脱钩”,以最大程度地防止中国利用经济相互依赖扰乱美国，并阻碍中国经济力量的积累。其逻辑在于，包括最不敏感的民用品贸易在内，一切经济联系都能通过资源替代效应来增强对手的军事能力。因此，在预期将与中国交战的情况下，理应切断一切经济联系。在特朗普政府时期，持上述观点的政治力量迅速抬头。2019年3月，以史蒂夫·班农(Steve Bannon)为首的极端反华派高调重启了活跃于冷战时期的“当前危险委员会”(Committee on the Present Danger),鼓吹中国是美国的“生存性威胁”。2020年3月，时任美国国务卿蓬佩奥刻意在尼克松图书馆发表讲话，宣称尼克松开启的对华接触政策已彻底失败，实力强大的中国变成了一个让“关键国际商业水道更不安全”、借助不断增强的军事力量积极“扩张帝国”的“弗兰肯斯坦”,美国必须断然采取措施应对“已置身于自由世界边境之内的共产主义中国”。

第二种观念认为，中国与冷战时期的苏联有很大差异，其以武力挑战美国及其霸权秩序的前景并非不可避免，其也并非“生存性威胁”;维护经济安全只是要求确保对中国的管控能力，找到维护国家安全和促进经济福利之间的平衡点。其逻辑包含两个基本点。第一，与苏联不同，中国自我定位为“不是心满意足地维持现状的国家，但也不是要完全推翻现有国际制度的修正主义国家”,其发展军力的目的是捍卫少数核心利益。第二，只要美国能维持足够优势，且对中国持开放态度，就可以让中国“待在船上”;一味排斥中国只会导致“国际体系的结构性分裂”,给美国带来更多安全困扰。既然中国只是美国“有限和可控的威胁”,那么就不应夸大中国从双边经济联系中所获收益可能导致的对美安全压力，而应控制经济安全政策的成本。有人这样比喻：强化经济安全就如同“购买汽车保险”,如果价格太高，不如放弃购买。

美国建制派政治精英更倾向于第二种判断。不过，过去数年间其相关认知也在不断变化。在2022年前，中美以美元计算的国内生产总值的差距在不断缩小。此时，即使是建制派精英，也对美国能否维持对华优势充满疑虑。2021年3月，美国国务卿布林肯(Antony Blinken)在介绍拜登政府对外政策时承认，美国当前并未占据足以保障与中国接触“有效”的“实力地位”(position of power)。美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)在同年10月的对华经济政策讲话中也表达了类似论调，主张美国的贸易政策应先立足于获得实力地位，然后再考虑改变中国。布林肯和戴琪虽然没有宣称美国要与中国“脱钩”,但强调要投资国内和联合盟友，更多传递出排斥中国的信号。

在2021年下半年之后，面对中美两国经济发展的新变化，美国社会和建制派政治精英的信心有所增强，“中国过峰论”(Peak China)开始盛行。2021年第四季度，美国媒体开始大肆炒作中国经济增长的减速，鼓吹美国的季度增速首次超过中国。2022年第二季度，在中国经济增速受新冠疫情影响降至0.5%后，美国舆论开始欢呼美国经济增速将自1976年以来首次超过中国，高调宣扬“新时代的大国竞争可能还没开始就走向结束”。美国学者哈尔·布兰兹(Hal Brands)甚至撰文表示，与中国的预想不同，新冠疫情暴发不仅没有提升中国追赶美国的速度，反而成为两国力量消长的“新转折点”。虽然GDP数字变化背后有美国通胀高企等复杂原因，但是不少美国人更愿意从中美力量差距再度拉大的角度来理解这一现象。更何况，在人工智能技术取得重大发展后，美国对于以“第四次科技革命”巩固经济和技术领先地位更是信心十足。当前，美国政策界已经形成基本共识，那就是中国的经济增长奇迹已经结束。一些人甚至认为中国已经陷入需求不足所导致的严峻经济危机，并且很难调整现有“优先工业生产”的经济发展模式。

基于对两国力量对比的感知变化，部分美国学者抛出“衰退中国最为危险”的论调。布兰兹和迈克尔·贝克利(Michael Beckley)等人多次撰文，鼓吹大国“在长期崛起后预期自身将走向衰落”是“最危险的场景”。他们指出，如果中国陷入衰退，中美将有更大概率围绕台湾问题爆发军事冲突。这一提法在美国政策界产生了一定影响，并一度影响了拜登本人。2023年8月，在一次竞选筹款活动上，拜登不仅将中国经济称为“定时炸弹”,还表示“这并非好消息，因为坏家伙在遭遇麻烦时就会做坏事”。不过总体上，拜登政府还是认为美国“在经济竞争中领先”的状况有利于说服或者迫使中国与美合作，而不是让合作更不可能。在中美两国元首于旧金山会晤后，对于中国的所谓“衰退”,拜登政府更明显地倒向了“机会论”而非“风险论”。2023年底，沙利文一扫布林肯在2021年讲话中透露出的不确定感，高调宣称美国已经构建起实力态势(situations of strength),过去两年半证明美国理应“对自身有能力在竞争中战胜任何国家抱有持久信心”。回顾过去数年的中美关系，在特朗普政府于2018年挑起对华关税战后，美国社会虽然迅速形成了反华共识，但是对于应采取何种竞争政策仍存在激烈争论。伴随中美竞争态势的演变，争论的主题和基调也在不断变化。总体来看，主张对华“脱钩”的强硬派依然不可小视，但是认为美国有能力兼顾维护全球经济体系和遏制中国、不必对华“脱钩”的温和派的地位也正在增强。

四、拜登政府的经济安全观与体制构建

当前美国的对华政策与“经济安全国家”的构建是一枚硬币的两面，对两者中任何一者的把握，都有利于我们更好地理解另一者，进而思考如何加以应对。围绕经济安全这一相互依赖时代大国竞争的关键点，对比梳理拜登政府的经济安全观和体制构建，可以更好地理解其在美国对华政策光谱中的位置。

在拜登政府执政前，特朗普政府就开始在政策文件中使用“经济安全”一词。其于2017年11月发布的《美国国家安全战略》报告有专门一章讨论经济安全，其中“经济安全就是国家安全”一句更是广为流传。对于经济安全，特朗普政府的理解是“重建经济力量和重塑对美国经济模式的信心”,为此要去管制化、减税、加强基础设施建设、减少联邦债务以及增强服务于产业工人的就业培育。彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)也将经济安全解读为让美国劳工拥有更高收入，让美国制造业重获竞争优势。特朗普政府强调美国的经济力量是国家安全的基础，同时突出制造业对于美国经济力量的意义。这一“破题”法有两个问题：一是过于宽泛，如果将经济安全理解为增强美国经济力量，概念外延将极为广阔，容易失焦；二是将维护经济安全完全落脚于维护美国产业部门的地位，又过于狭窄，难以覆盖很多重要议题。除过于宽泛之外，观察特朗普政府经济安全政策的具体主张，可以发现其是在新自由主义的“主干”上加入制造业保护的“枝叶”。去管制化、私有化、公共支出紧缩这些“华盛顿共识”的支柱，仍然得到特朗普政府及其支持者的认可，仅贸易自由化方面有部分调整。即使在贸易上，特朗普和罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)也多次表示，加征关税是实现“公平”自由贸易的施压手段。拜登政府的经济安全政策则开始动摇新自由主义的“主干”。

拜登上台后，将“特朗普主义”和美国建制派外交政策相“嫁接”。其抛弃了“特朗普主义”中政治孤立主义的成分，重视联盟体系，重新树立“促进全球民主”的大旗；对于“特朗普主义”中经济民族主义的成分，则大量吸纳，提炼出“服务美国中产阶级的外交政策”。“经济安全”的概念以及“经济安全就是国家安全”的表述也被拜登政府接受。沙利文就极为重视经济安全，也是“服务美国中产阶级的外交政策”的坚定支持者。在拜登胜选前，沙利文就与前国务院政策规划司官员詹妮弗·哈里斯(Jennifer Harris)共同撰文，主张美国外交界应积极讨论经济政策，强调国家安全专家不应在经济领域“不加质疑地”接受新自由主义。在美国国家安全委员会内，沙利文更是配合拜登大力打破“外交和国内政策之间的旧有藩篱”,致力于将国家安全、经济和社会政策塑造为“无缝衔接的更广阔整体”。新的政策话语表明，拜登政府将更多基于对外政策来规划经济政策。

拜登政府的经济安全观也是不断变化的。在2021年3月发布的《国家安全战略临时指南》报告中，拜登政府沿用了2017年《美国国家安全战略》“经济安全就是国家安全”的表述，但从强调确保美国经济优势和保护制造业转为维护美国中产阶级的力量，指出经济政策要服务于所有美国人而非少数特权阶级。在措施上，报告删除了去管制化、减税等内容，加入了促进劳工权利、机会平等和环境保护以及确保国际经济规则不会发生不利变化等内容。与特朗普政府相比，拜登政府更大幅度地偏离了“华盛顿共识”,更多将制造业保护的立足点放在劳工保护上。

2022年2月爆发的俄乌冲突又加深了美国政治精英对经济安全的认识。冲突爆发后，美俄双方都尝试利用经济武器削弱对方的能力和意志。美国联合盟国针对俄罗斯发动了史无前例的多边经济制裁，俄罗斯则以能源武器加以反制。双方的做法严重扰乱了国际经济的正常运转，产生了巨大的负面外溢效应。这使得“经济安全就是国家安全”有了新的注解，也强化了“经济正日益成为地缘竞争的中心战场”的共识。美国政治精英积极讨论双方经济博弈的得失，并呼吁加紧将相关经验运用到对华竞争中。在防御维度，要防止中国获取西方先进技术，以技术威慑确保军事威慑；在进攻维度，要减少西方供应链的脆弱性，削弱中国将相互依赖作为“保护网”的能力，做好“经济核战争”的准备，增强对华金融和经济威慑的可信度。这些看法也被部分吸纳到了拜登政府的政策话语中。

2023年4月，美国财政部长耶伦(Janet Yellen)在新形势下系统阐述了拜登政府的对华经济政策。耶伦专门反驳了“美国衰落论”,指出当前是中国而非美国的“长期经济增长趋于下行”,美国“不必担心与任何国家的健康经济竞争”。这表明其下调了对华威胁认知，与之相应，美国对华政策的趋缓空间也有所增加。耶伦表示，美国的对华限制性经济政策“不以获得竞争性经济优势”为目的，也不试图“妨碍中国的经济和技术现代化”,仅在于维护有限的国家安全利益。这些利益包括阻止中国在军事和经济上支持俄罗斯，应对中国“以贸易限制惩罚特定国家的外交做法”,以及降低“人为造成的生产和关键物资的在华过度聚集”。耶伦强调，美国不寻求与中国“脱钩”,相信两国能够“共享全球繁荣”。一周后，沙利文提出了“新华盛顿共识”(NewWashington Consensus),更宏观地阐述了拜登政府的经济安全观和经济政策。与耶伦相同，沙利文也表示美国对华经济政策不是“脱钩”,而是“去风险”(derisking)和“多元化”(diversification),要以“小院高墙”防止中国获取先进技术、增强对美军事威胁，同时防止中国利用美国在半导体、关键矿产和新能源供应上的脆弱性。上述讲话表明，拜登政府的经济安全观出现较为温和的“定型”,趋于将部分中美经济联系“去安全化”,而非追求更加极端的全面“安全化”。

迄今为止，拜登政府沿用了“经济安全”的概念，用于引领对华政策，但也选择了一条相对温和的路径。落实到体制上，这反映为拜登政府在“经济安全国家”的构建上同样偏好温和有限的调整，而非大刀阔斧地新建一批经济安全部门和跨部门协调机制。在冷战初期的1947年，围绕对苏战略及其资源分配，美国政治精英内部出现过两种关于构建新“国家安全国家”的意见。其一以哈里·杜鲁门(Harry Truman)为代表。其尽管提出了全球范围内遏制苏联的“杜鲁门主义”,但并不认为苏联构成了美国的迫切军事威胁。据此，他主张建立一个由文官担任部长、能够统一管理陆海空三军的国防部，提高资源利用效率，最终减少军事预算。其二以海军部长詹姆斯·福莱斯特(JamesForrest)为代表，其大力渲染苏联的对美军事威胁，强调比起统一军事部门，更应建立有权制定和审查外交军事政策以及国防预算的国家安全委员会，以及协调军事战略和产业政策的国家安全资源委员会，以推动外交和产业政策的“安全化”。

无独有偶，近年来美国政策界一直有人主张，拜登政府应当基于“经济安全”概念制定更明确的战略规划，并“审查本国制度是否真正有利于完成当前面临的紧迫任务”。这实际上是批评拜登政府没有实施足够严厉的针对中国的经济安全政策，更没有构建足以实施这些政策的新体制。有些人更直白地表示，拜登政府应基于与俄对抗的经验，围绕台海问题为对华全面经济制裁做政策和体制准备。这包括根据2022年美中经济和安全审查委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission)的建议，成立拥有独立预算和人员的经济应急计划委员会(Economic Contingency Planning Committee)。这一新机构也就是“对华经济战委员会”(Economic War Council for China)。法雷尔和纽曼则主张，美国不应过于保守、习惯性地单纯依赖金融制裁，但也不能过于激进、让国防部来主导出口管制，应考虑在顶层制定统筹全局的经济安全政策。这一方面包括“激活”白宫科技政策办公室等既有机构，另一方面则应效仿1947年的做法，建立经济安全委员会(Economic Security Council)。新委员会将是国家安全委员会和国家经济委员会(National Economic Council)的“中介”,并主要由前者的成员来主持。

面对这些“大动干戈”的体制重构建议，拜登政府做出了与杜鲁门政府相似的选择，那就是尽可能地避免建立新的委员会，控制经济政策领域的“安全化”程度，力争以强化现有机构的方式“解决”问题。拜登政府的国家安全委员会在建立之初，就提出了“打通内政外交”的口号，并新设了负责技术和国家安全事务的高级主任职务，以更好统筹国家安全和科技产业政策。拜登还任命彼得·哈勒尔(Peter Harrell)担任国家安全委员会负责国际经济和竞争力事务的高级主任。哈勒尔的专长是制裁、出口管制、贸易政策以及地缘经济工具，这些事务与传统美国语境中“国际经济和竞争力”的所指截然不同。不过，虽然拜登政府在国家安全委员会这一决策中枢强化了国家安全和经济产业政策之间的协调，但是并没有像冷战中期那样让国家安全委员会幕僚凌驾于各行政部门之上。商务部、财政部、国防部、外国投资委员会、美国贸易代表办公室仍然在出口管制、金融制裁、外国投资、关税加征等议题领域拥有主导权。

其中，商务部是拜登政府“经济安全国家”构建中的最大“赢家”。在出口管制领域，商务部虽然要咨询国务院和国防部的意见，但是其下设的工业和安全局仍然牢牢把控着包括制定“实体清单”在内的相关职权。在国内产业补贴领域，由于《芯片与科学法》的通过，商务部可以支配的相关预算总额更是由90亿美元增长到1500亿美元。在盟伴关系上，商务部更是“挤占”了国务院的空间，频频参与甚至牵头组建各类科技联盟。就连美国商务部长雷蒙多都坦承，过去主要是“商界喉舌”的商务部产生了深刻的职能转型，发挥着“与其既有体量不符”的影响力，成为连接产业界和军事情报共同体的纽带。让有“亲市场”传统的商务部主导处于“职能交叠地带”的出口管制，有利于让美国商界和产业界的意见传导至经济安全决策圈，从而抑制经济政策的“安全化”。

诚然，正如美国学者沃尔特·米德(Walter Mead)所说，美国社会正在加速回归汉密尔顿主义，经济政策由后冷战时代的自由放任回归到由政府监控市场运行、培育特定产业和企业的平衡模式，对跨国公司提出了更严格的维护美国国家利益的要求。但是，如果执政的不是持有更温和的经济安全观的拜登政府，美国在经济领域的对华政策可能更加严苛，其内外经济政策的“安全化”水平完全有可能“更上层楼”。

五、启示：如何应对相互依赖时代的大国竞争

“相互依赖”与“大国竞争”都是国际关系研究中的重要概念和议题。对于两者之间到底是何种关系，至今仍然充满争论。比起分析相互依赖是激化还是缓解了大国竞争，美国政策界对如何在相互依赖条件下展开竞争更感兴趣，也有较为深入的思考。从直觉上来说，美国作为冷战的“两极”之一和最终胜利者，其可能更容易被过往的经验束缚，会自觉或不自觉地用“冷战思维”来看待当今的中美竞争。然而，“冷战思维”或者说冷战经验本身就高度复杂，其中固然有“多米诺理论”这样的误导性观念，但也不乏有洞察力和预见性的思考。可以想象，如果美国社会和政策界没有持续关注“堡垒国家”议题，那么美国在冷战中很可能会对外部安全压力作出更多“过度反应”,带来更多本不必要的政治、经济和社会损失。“经济安全国家”这一概念的提出也表明，美国社会和政策界仍然具备在大国竞争中兼顾内外的意识。对于被动陷入大国竞争的中国而言，借鉴美国的思考和做法，平衡好安全和发展的关系，也有利于穿越当前风高浪急的“风险地带”。

理解了环境评估、政策选择和体制构建之间的紧密联系，我们将有更多途径来认识美国对华政策和中美关系的状态与变化。在国际关系中，高估或者低估对手的能力和意图都会导致战略误判，都可能造成严重后果。即使两个大国已经陷入战略竞争之中，它们的相互政策和双边关系依然能存在相当幅度的“波动空间”。正是因为大国竞争牵一发而动全身，国家才更有必要敏锐地捕捉对手的认知和意图，进而适度应对，确保总体竞争成本始终处在足以保障必要安全的较低水平。在相互依赖时代，构建“经济安全国家”是美国对华政策中的核心议题，这决定了美国社会和政策界对经济安全的看法，同样可以反映其对中国和中美关系的认识，甚至可能比直接涉华言行更能体现其真实意图。针对拜登政府的对华经济政策，我们当然有理由批评“去风险”只是“脱钩”的托词，或者揭露其对华投资贸易管制“不以获得竞争性经济优势”的表态是言不由衷的欺骗，但是也要认识到，不同的表述总是在某种程度上代表着不同的取向。精准识别和理解这些变化，有助于我们更好地统筹发展与安全，妥善应对美国对华竞争。（作者：曹文娟 中国社会科学院信息情报院编辑；肖河 中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员）