从规范力量到地缘政治力量？——欧盟的身份认知变迁及其挑战

一、欧盟的身份认知及其转变

20世纪70年代，欧洲共同体被学者界定为“民事力量”，强调欧洲力量主要源于经济权力及经济相互依赖。冷战结束后，欧洲学术界和政策界又逐渐接受欧盟作为“规范力量”的身份定位。简言之，欧盟“规范”体现为：欧盟在价值观方面发挥全球引领作用；在全球经济和社会发展议程方面具有规则制定主导权。但在近期国际局势发生重大变化后，欧盟对“规范力量”的认知发生了动摇。

欧盟新的身份认知最先发端于容克在任内承诺自己将领导一个“政治委员会”。2019年3月，欧盟委员会发布对华政策联合通讯，将中国描述为“经济竞争者和制度对手”，把“地缘政治”意识嵌入欧盟对外政策。同时，有关“欧洲主权”的叙述也为欧洲向地缘政治力量身份认同转变做了准备。2017年9月，马克龙提出建设“欧洲主权”，时任德国总理默克尔则以欧洲“必须将命运掌握在自己手中”呼应马克龙的“欧洲主权”倡议。2019年底，冯德莱恩担任欧委会主席并誓言领导一个“地缘政治委员会”以及欧盟外交和安全政策高级代表博雷利随后告诫欧洲必须学会使用“权力的语言”后，欧盟的地缘政治意识达到有史以来的高峰。

进入21世纪第一个十年，欧盟地缘政治意识的“觉醒”来自近年来最重大的地缘政治事件的强烈刺激。首先是中美等大国间竞争逐渐超越大国协调与合作。这种变化甚至终结了冷战结束后大国关系基本处于稳定合作的状态，欧盟面临“选边”的挑战。俄罗斯在乌克兰开展的特别军事行动更是为欧盟敲响了警钟。而冷战结束后兴起的初代全球化的衰落，使欧盟过去秉持的“自由主义”理念受到冲击。新兴国家的崛起不仅给欧盟带来经济竞争，并在一定程度上对其认同的“自由主义国际秩序”构成威胁。

二、欧盟转向地缘政治的三个维度

欧洲政治学者米德拉尔（Luuk Van Middelaar）将“地缘政治”含义分解为三个要素：首先，它是一种权力关系，相关方不依靠法律或者市场，而是通过权力来实现目标。其次，它关乎地理空间的现实和想象。地缘政治与“地理问题”密切相关，一个国家因其所处地理空间的差异而具有不同的战略优势或弱点，并涉及一国对地理空间功能的自我想象和设定。最后，它关乎群体认知和话语建构。基于这一理论假定，欧盟在地缘政治转向上的努力实际上包含三个重要维度：防务自主、欧盟帝国主义及其东扩和对他者的重塑。

第一，强化作为地缘政治力量支柱的防务自主。地缘政治转向的核心是构建独立自主的安全力量，这也是欧盟试图区别于过往“规范力量”的核心要素。不过欧盟防务自主建设并非始于今日，只是这一进程最近在加速。历史上，“欧洲一体化之父”让·莫内在1952年开始推动欧洲防务共同体（EDC）的建立，由于法国反对而功亏一篑，直到90年代前南斯拉夫内战催生了共同外交与安全政策（CFSP）及欧洲安全与防务政策（ESDP）。之后，欧盟在防务自主方面取得不少进展，包括基于1998年“圣马洛宣言”的欧洲防务力量的壮大；欧洲安全与防务政策（ESDP）向共同安全与防务政策（CSDP）的转型；安全机制化程度的提升（如对外行动署和欧洲防务局的成立）等。进入21世纪第一个十年以来，欧盟加快了防务领域一体化建设，包括成立永久结构性合作(PESCO)，使之成为欧盟大部分成员军事合作的主要工具；通过了指导防务独立的“战略指南针”；编列了预算内“防务基金”，并改革了预算外“欧洲和平基金”；设立“年度防务评估”(CARD)制度；以及在俄乌冲突发生后，成员国强化了防务建设，并加强了与北约的合作。

第二，欧盟的帝国体系及其地理扩张。作为地缘政治转向的行为体，欧盟对自身地理空间保持高度的敏感性。一方面，欧盟始终维持内部地理空间上的有机特性，使不同地理组成部分承担不同的功能，形成一个有“核心-边缘”、具有功能划分的地理结构。其中核心区对边缘区实施欧盟化进程，包括在经济和意识形态领域上使核心保持对边缘的主导地位。这可以称为欧盟的“帝国化”。另一方面，它始终保持地理扩张的态势。在2000年萨格勒布峰会和2003年塞萨洛尼基峰会上，欧盟都确认未来要吸纳西巴尔干国家。在俄乌冲突背景下，欧盟快速赋予乌克兰等俄罗斯部分邻国以候选国或潜在候选国身份。尽管这不意味着事实上的疆域扩张，但体现了欧盟将自身势力扩展到更远地理范围的意志和决心。欧盟甚至从未否认其他周边邻国如亚美尼亚、阿塞拜疆和地中海沿岸国家加入欧盟的可能性。

第三，重塑他者。对欧盟及其势力范围之外的“他者”的规范化或社会化是欧盟塑造地缘政治身份认同的另一途径。这包含三个层面：一是国际秩序的重新确证。欧盟将地缘政治斗争置于自由和专制、民主与独裁、规则与无序、道德与邪恶等二元对立价值之争中，并以捍卫和传播自由主义国际秩序为己任。其次，它在全球寻求价值观伙伴，以共同价值观作为寻求意愿联盟与区分对手和敌人的重要标准。除美国作为最大价值观同盟外，欧盟越来越重视与其他所谓“民主国家”如日本、韩国、印度等非白人国家的合作。第三，制定越来越多的针对外部的行动方案，以扩展欧盟地缘政治影响力。其最重要的组成部分包括对外“印太战略”“全球门户战略”、各类自贸区谈判及“供应链法”等在特定领域可束缚外部行为体的内部政策与法律文件。

三、欧盟地缘政治转向的挑战

然而，欧盟在上述三个维度的转向都面临困难。第一，就防务自主而言，欧盟现有防务预算资金不能满足自主所需。许多欧盟成员尚未承担作为北约成员的国防开支义务，而在北约预算外额外增加资金来增强欧盟防务自主将成为成员国的负担。另外，欧盟成员国在防务自主上的意愿并不相同。例如，法国强烈推动欧盟层面的防务一体化和防务自主，弱化欧盟防务与北约联系。对此，德国和中东欧国家并非完全赞同。在对威胁的感知和相关安全优先事项的排列上，成员国间也有重大差异。此外，现有防务独立政策与政府间主义决策机制存在冲突，防务自主所需的超国家主义行动自由受到成员国协调机制的束缚。最后，欧盟防务独立与美国领导的北约间关系很难理顺。若欧盟一直依赖北约提供安全，则独立防务自主在本质上是多余的。

第二，东扩的困境。2022年5月，马克龙总统倡议建立“欧洲政治共同体”，使西巴尔干国家和乌克兰近期在无法加入欧盟的情况下，合法参与欧洲政治和安全事务。但这对东扩毫无益处。目前，成员国对是否加快东扩存在分歧，西欧和北欧国家不愿东扩对象在与“哥本哈根原则”相距遥远的情况下实现入盟目标。

第三，“重塑他者”的所有方案都具有致命缺陷。目前，欧盟重视的自由主义国际秩序会因美国力量的相对衰弱而受到削弱，并将遭到外部其他国际秩序观的挑战；基于价值观同盟的盟友关系在强化的同时，也使欧盟陷入地缘政治斗争的漩涡而加剧安全困境；频繁推出的地缘政治竞争方案在一定程度上会被刻意提高的行业标准所束缚，也会遭遇物质条件和内部协调难度的限制等。

总体而言，首先，考虑到对外强势推行“欧盟化”进程以及一直保持“扩大”态势，欧盟的地缘政治意识并非近几年突然觉醒。实际上，它始终是一个地缘政治力量，或者说“规范力量”包含“地缘政治力量”因素。其次，欧盟地缘政治力量的强化将改变其作为一个“和平方案”的特质，在很大程度上会改变欧洲一体化的方向，并对世界稳定造成不利影响。再次，欧盟地缘政治转型或强化过程遭遇的诸多挑战，难以使其成为一个纯粹的地缘政治玩家。未来，它将继续维护“规范力量”的身份，但在“地缘政治力量”方面会付诸更多努力。（作者：简军波 中国欧洲学会理事，复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员）