国家建构与地缘博弈： 乌克兰危机的一种分析视角

内容提要：俄罗斯发起特别军事行动，乌克兰危机升级。与2014年克里米亚“脱乌入俄”时的妥协立场不同，乌克兰这次采取了坚决抵抗的态度。西方与俄罗斯关系恶化，乌克兰成为地缘竞争的对象，其国家建构方式构成了博弈的重要内容，这为理解乌克兰危机及其升级提供了有益的分析思路。西方倡导公民民族主义，俄罗斯则依凭族群民族主义，促使乌克兰国家建构在上述两种路径中摇摆。2014年以后，乌克兰迅速向西方靠拢，采取公民民族主义建构方式，却因民主化转型困难，内核仍然是族群民族主义，引发民族主义上升和民粹主义抬头。受此影响，乌克兰按照北约模式进行军队改革，在国际谈判中立场强硬，使得《明斯克协议》执行困难，导致危机升级。从国家建构视角理解乌克兰危机，本质在于乌克兰未能找到一条适合自己的国家建构路径，在外部干预下国家分裂，这为多民族国家建构带来重要启示。

2022年2月21日，俄罗斯总统普京签署承认“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”的命令，并以“去军事化”和“去纳粹化”为目标，于24日发起对乌克兰的特别军事行动。和大多数人的预期不一样，也与2014年克里米亚“脱乌入俄”时不同，此次俄罗斯特别军事行动持续多时，至今未见停止的迹象。由此产生的疑问是：自2014年以来，为什么乌克兰危机未见平息，反而愈演愈烈？国内外学界已有诸多文献探讨这一问题，大多从地缘博弈视角出发，将其归结为西方国家与俄罗斯关系的变化。俄罗斯官方也一再强调北约东扩是俄罗斯发起特别军事行动的缘由。也有学者认为上述分析并不全面，并提出俄罗斯逐渐向“帝国”演变是乌克兰危机发生并升级的主要原因。乌克兰所处的地理位置及其与俄罗斯特殊的历史和文化纠葛，地缘政治分析有一定道理，却不足以完全解释乌克兰危机及其升级的内在逻辑。

本文承认地缘政治对乌克兰内政外交产生重要影响，但乌克兰在政策制定和执行方面的能动性也是不能忽略的方面。从上述思考出发，本文试图从国家建构的视角，论述西方和俄罗斯两种不同国家建构类型对乌克兰发展道路的影响，其中包括进而引发俄乌冲突的方面。

具体而言，西方国家倡导公民民族主义，淡化民族概念，依托公民教育，以公民认同取代民族认同，实现国家建构。与之相反，俄罗斯和东欧一些国家则采取族群民族主义，基于国家和民族的双重建构，实现国家和民族认同的统一，形成民族国家。西方和俄罗斯秉承的两种不同的国家建构方式影响着乌克兰的现代化转型——在不同总统执政时期，乌克兰随外部影响而发生变化，在公民民族主义和族群民族主义建构路径之间摇摆，后逐渐脱离俄罗斯预期的发展轨道，危机发生。2014年，随着克里米亚“脱乌入俄”，俄乌关系恶化，乌克兰和欧盟签署《联系国协定》，乌克兰坚定地倒向西方。然而，一方面，在按照西方道路进行民主化改革时，乌克兰的国家能力削弱，难以消除社会分层、寡头统治等问题；另一方面，俄乌关系变化后，乌克兰存在强劲的民族主义和压制以俄罗斯族为主的少数族裔的行为，用公民民族主义包装族群民族主义，民族情绪强盛，民粹主义抬头；而同时推进的军事改革为《明斯克协议》的落实增加了难题，危机升级。

从地缘政治博弈和国家建构视角解读乌克兰危机，有助于认识乌克兰所处地理位置容易受到地缘政治影响的方面和乌克兰自身的政策能动性——危机的发生是内外力量相互影响的结果。本文立足于公民民族主义和族群民族主义的国家建构分析视角，拟对两种路径的各自特点进行研究，并以此来说明，国家建构的成功需要找到适合自己的发展道路，否则容易引起国家建构过程的挫折。乌克兰是一个典型案例。国家建构过程中的民族主义是一把双刃剑，它既促进了乌克兰国内民众的团结，坚决抵抗俄罗斯的特别军事行动；又滋生了排外情绪，催生了民粹主义，成为乌克兰危机升级的重要因素。根据上述逻辑，本文正文分为三个部分：第一部分从理论上论述地缘博弈与国家建构的联系；第二部分梳理地缘政治博弈下乌克兰的国家建构历程；第三部分讨论2014年以来在民族主义和军事改革影响下，乌克兰采取的强硬立场，以及《明斯克协议》的执行障碍，并分析乌克兰危机升级的原因。

一、地缘博弈与国家建构

（一）国家建构：概念与类别

国家建构包括民族建构和民族国家建构等内容，彼此之间密切联系，因此国家建构这一概念的边界有时是模糊的。国家建构研究的兴起与“找回国家”的学术思潮相关，重视国家在社会中的自主性，突出国家制度能力和服务的范围。福山认为，国家建构涉及政府制度以及强化现有政府的过程，从制度能力和功能范围来看，存在四种不同类型的国家，进而重点关注国家失败的原因。安德烈亚斯·威默从为什么有的国家会发生分裂的疑问出发，论述了国家建构与政治发展的关系，指出公共产品的提供和志愿性组织、语言的同质性对国家而言的重要性，它们有助于提升国家凝聚力，促进国家建构的成功。就当今世界的总体情况而言，民族国家是最基本的行为体，其中包含民族与国家两个既有联系又有区别的范畴。有学术观点认为，民族国家的产生，与区隔型政权有关联，基于独立民族共同体进行划分，使得民族拥有属于自己的国家政权，为现代国家提供执政合法性。因此，对于国家建构过程的完全理解需要考虑国家和民族两个维度，这两个维度上的建构呈现出复杂的辩证关系：国家建构为民族建构提供了政治上的保护和活动的领土场所，民族建构为国家的运转提供了有效的合法性依据和全面的资源支持，两者共同塑造出民族国家，即国家和民族的双重建构进程。

一些学者在论及国家建构时没有着意区分国家建构和民族建构两个范畴，有时混淆使用，从而默认了国家建构带有国家和民族建构的双重含义。我国学者叶江指出，国家建构（nation building）的内涵“包括建构现代民族国家的各项国家制度以促进国家的政治整合，以及建构对现代民族国家的认同两个方面……蕴含着建构民族国家认同所不可或缺的‘民族认同’（national identity）的意涵”。从国家建构的维度来看，是否具有自主性是判断国家成功与失败的主要标准。成功的国家建构意味着国家在社会中保持较大的自主性，并能有效地从社会中汲取资源；相反，失败的国家建构往往缺乏自主性，也难以从社会中汲取资源，大多数制度停留在纸面上，政策缺乏连贯性和执行力，最终导致经济崩溃或者社会动荡。

民族建构与民族主义有联系。作为一种意识形态，民族主义通常主张以国家为中心的政治，非人格化的国家依托主权的持有者（民族）实现权威统治。民族主义的起源众说纷纭，现代化理论是较有影响力的一种，认为民族主义建立在资本主义及工业化基础上。民族主义依托着安德森所说的那种“想象的共同体”，塑造出的民族认同与政治认同相结合，形成现代民族国家的根基。从而民族建构与国家建构之间有逻辑关联，其中包括两种路径：族群民族主义路径和公民民族主义路径。

族群民族主义提出，民族国家形成过程中的历史为民族共同体的形成提供了血统、情感及文化联系，构成国家认同的基础。与此相反，公民民族主义将公民身份政治作为国家建构的中心，淡化民族在国家建构中的作用，基于利益而非情感塑造政治认同。具体来说，政治上，族群民族主义认为，每个民族都有建立自己国家的权力；而公民民族主义则认为，不同民族的人可以成为同一国家的公民，民族的属性来自公民身份。文化上，族群民族主义认为，民族的属性由族群决定，民族认同和国家认同高度重合；而公民民族主义则认为，个人的民族属性来自共同的公民身份，国家认同优先于民族认同。结合具体国家和地区的实践来看，西方国家大多采取公民民族主义，而中东欧国家则往往认同族群民族主义。然而，这种分类也受到了较多批评。因为公民民族主义容易与自由主义相联系，族群民族主义则与暴力相联系，似乎给了人们前者优于后者的印象。实际上，公民民族主义和族群民族主义难以泾渭分明地彼此区分，所有民族国家由公民和族群文化构成，将民族国家界定为“公民”和“族群”，反映了公民和族群文化共存形成的紧张关系。

（二）地缘博弈与国家建构

民族国家在自身的形成历史中选择了不同的路径，国家建构模式也因此成为地缘博弈中的重要方面。

民族国家首先出现在欧洲大陆（西欧），民族和国家间有较为良好的关系。在全球化背景下的欧洲，民族和国家两个范畴之间开始出现裂痕，民粹主义抬头，身份政治日益凸显，却不妨碍欧洲将它们的模式作为样板。欧洲倡导自由民主制度，要求国家具有自主性，与社会分离的同时能有效地从社会中汲取资源，总体上国家能力不强。立足于公民民族主义，西方国家主张通过国民教育构建出公民身份，强调跨界族群的统一和多元文化共存，意味着国家和民族建构统一，淡化民族建构来实现国家建构。为此，西方国家建构重视国家与社会分离，国家扮演着中立角色，防止出现强大国家过多干预社会。当然，西方民族国家出现后，也多次引发局部和世界性大战。为了摆脱战争，西欧国家开始联合，成立了超国家的组织——欧盟，将自由、民主、法治和人权作为核心规范，试图影响世界上其他地区的国家建构。

《欧洲联盟基础条约》第二条规定：“联盟建立在尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治，以及人权（包括少数民族权力）的价值观基础之上。在一个奉行多元化、非歧视、宽容、公正、团结和男女平等的社会中，这些价值观为成员国所共有。”冷战结束之后，欧盟开始东扩，准备加入欧盟的国家须遵守上述规范。该规范进而成为加入欧盟的基本条件和“欧洲化”概念的核心。2004年，中东欧10国加入欧盟。欧盟在边界大范围东扩的情况下，进而提出“睦邻政策”，以实现欧盟周边治理。尽管“睦邻政策”没有给周边国家提供入盟前景，却与欧盟东扩的要求一致。参与“睦邻政策”的国家与欧盟必须持有共同的价值观，遵守市场开放原则，完善法律和行政改革，构建出多元化的社会。2009年，欧盟升级“睦邻政策”，提出“东部伙伴关系”计划，在签署的《东部伙伴关系宣言》中，“民主”“经济”“安全”等都是核心词汇。

欧盟东部伙伴关系计划的对象国均为原苏联的加盟共和国，这些国家也构成着俄罗斯的“特殊利益”地区。为了争夺该地区，欧盟与俄罗斯展开了激烈博弈，而国家建构方式是其中的重要内容。

俄罗斯的国家建构历经了较为曲折的发展。独立之后，受西方影响，俄罗斯很快接受了西方的国家建构路径，实施民主化和市场化改革，基于公民身份认同来实现国家建构。然而，20世纪90年代中后期，俄罗斯转型遭遇重大挫折。在当时的俄罗斯，民主化不仅没有促进国家政治环境的稳定，反而在这一过程中出现了总统与杜马之间的权力争斗；私有化缺乏相应法制约束，寡头产生；中央政府权力出现虚弱状态，地方权力提升，地方分离主义抬头。

2000年普京执政，开始加大中央权力建设的力度，采取以国家为中心的改革，努力改善原有的“中心-边缘”和“政治-商业”的权力关系。为此，普京加大力量打击寡头，将俄罗斯联邦划分为7个联邦区，选择与自己有密切关系的人担任地方行政长官。普京对于俄罗斯的改造，从西方的视角来看是民主的倒退——向威权国家的转向，有学者甚至认为这样的俄罗斯是在向前现代国家的方向发展。

俄罗斯的民族主义经历了几个时期的发展变化。历史上，沙皇俄国选择了一种与法国大革命带来的自由、平等的民族主义相背离的路径，基于“家长式”提出了“官定民族主义”的观点，强制要求落后的非俄语地区学习俄语。不强调民族身份，注重灌输效忠沙皇的精神。十月革命前后，列宁及其领导的布尔什维克反对民族压迫，提倡民族自决。在斯大林执政时期，大俄罗斯主义重新抬头，将不接受以俄罗斯族为主要民族认同的行为视为对社会主义制度和苏维埃政权的反对。苏联解体之后，俄罗斯的民族建构呈现出双重特性。一方面，多民族的历史现实逐渐淡化了族群在俄罗斯联邦国内民族建构中的作用，历史与文化在民族界定时的意义得到重视，一系列旨在弥合族群差异的宗教、历史、文化活动得以推行。另一方面，俄罗斯的民族建构显示出强烈的帝国主义色彩。苏联的解体带来了俄罗斯民族空间急剧缩小的后果，民族生活区域与国家行政区域的不完全吻合成了俄民族主义不承认俄罗斯联邦边界为俄罗斯民族边界的理由，俄民族主义主张超越国家边界的、语言和文化意义上的俄罗斯世界，居住在俄联邦以外的俄罗斯民族也应享有共同体的保护。

许多欧盟国家和俄罗斯的国家建构路径不同。欧盟国家通常倡导公民民族主义，以公民身份取代族群身份，以国家认同取代民族认同，实现国家建构。俄罗斯则主要依靠族群民族主义区分国家建构和民族建构，依托强大的国家能力，确立主体民族，尽量尊重和保护少数民族权利，以维护国家的完整。两种路径各有优缺点。公民民族主义较好地解决了可能存在的国内族群分裂问题，但民族认同的缺乏也会为国家建构带来困难，由此导致的国家能力不足甚至会造成国家建构失败。族群民族主义依托强大的国家能力对主体民族进行建构，在此过程中，少数民族的权利可能遭到损害，从而引发国内族群冲突；如果没有妥善处理与跨境民族的关系，甚至可能导致国家间关系危机的出现。就实际情况而言，大多数国家的建构路径都具有混合性特征，包含公民民族主义和族群民族主义两种成分，在特定历史时期内某一成分更为重要。因此，不同国家和地区需要结合具体国情与实践来选择合适的路径，这有助于在国家建构过程中扬长避短，尤其是避免出现分裂以及国家建构的失败。

二、国家建构：乌克兰的实践

独立之后，乌克兰国家建构历经曲折发展。1996年乌克兰首部宪法确立了总统议会制，2004年修改为议会总统制，2010年恢复总统议会制，2014年再次修改为议会总统制。与此同时，不同总统执政时期，乌克兰在对待俄语地位、历史叙述等问题上采取不同的国家政策。主张强化与主张削弱总统权力的势力之间的博弈，公民教育与民族建构之间的较量，显示了乌克兰深受外部势力的干预，也反映出公民民族主义与族群民族主义国家建构路径之间的差异。国家建构路径摇摆不定，国内社会动乱不断——乌克兰先后爆发“橙色革命”和“广场革命”，东部地区出现分离主义倾向，这些都对领土和主权造成了破坏。

（一）独立之初的尝试：国家建构路径上的彷徨

独立初期，受到自由价值观念影响，乌克兰选择遵循西方倡导的国家建构路径。

当时刚刚经历苏联解体的俄罗斯自顾不暇，乌克兰没有处于激烈地缘博弈的前沿，有较大的自主空间。在此背景下，乌克兰第一任总统克拉夫丘克认为，乌克兰在历史和文化上属于欧洲，因此拒绝加入俄罗斯主导的独联体，也不签署集体安全条约，不同意留在卢布区，并在1992年底发行乌克兰临时货币——库邦。为了实现民主化转型，乌克兰建立了三权分立制度。然而，因为在总统制和议会制选择的问题上争论不休，制宪问题迟迟得不到解决，导致新宪法难产。在权力框架未能确定、相关法律制度尚不够完善的情况下，克拉夫丘克采取休克疗法，进行私有化改革，最终导致了经济危机，物价飞涨，国民经济处于崩溃的边缘。

为了实现公民认同，克拉夫丘克在语言、民族和宗教等问题上的态度较为温和，意图将乌克兰构建成以乌克兰民族为主体的多民族国家，在保留乌克兰语作为国家主要语言的同时，赞成将俄语列为第二官方语言。甚至在竞选时期，为了团结俄罗斯族选民，克拉夫丘克在东部和南部经常使用俄语进行交流。克拉夫丘克选择按照西方的模式建构国家，但是，受到原苏联遗产、乌克兰国家政治制度不健全、经济改革难以落实等方面的影响，这种建构的成效有限，克拉夫丘克也在再次竞选总统时落败。

库奇马当选总统后，乌克兰国家建构逐渐偏离公民民族主义，朝着综合性方向发展。

从地缘政治博弈角度看，自20世纪90年代中后期开始，尽管俄罗斯对一些西方国家并不满意，彼此也维持着良好的关系，这为库奇马倡导平衡外交提供了空间。就俄乌之间的关系而言，“乌克兰最终放弃核武器，不再要求分割苏联留下的黑海舰队，俄罗斯长期租用乌克兰塞瓦斯托波尔军港等问题得到初步解决，乌俄关系有所改善，双方甚至还缔结了友好合作条约”。

但这不意味着乌克兰彻底倒向俄罗斯。乌克兰牵头组织了旨在抗衡俄罗斯影响力的“古阿姆”集团，加入北约的“和平伙伴关系”计划和欧洲委员会。为了推动国家建构的实现，库奇马制定了乌克兰第一部《宪法》，明确了“总统议会制”的政治体制，强化了总统权力。然而，总统权力的强化也为私人谋利提供了空间，出现了大量寡头。库奇马自身也积累了巨大财富，他难以约束其他寡头，寡头干政逐渐成为乌克兰政治生活中的常态。

在民族建构方面，库奇马的立场较为含糊。虽然乌克兰语作为国家唯一的官方语言得到明确，但与此同时，库奇马也希望通过公民教育塑造乌克兰的国家认同，不以语言或族群划线，保持对少数民族和俄罗斯族相对宽容的态度，不主张与俄罗斯决裂。为了摆脱原苏联的影响，真正实现乌克兰的独立，库奇马主张重新叙述历史，1932-1933年发生的“乌克兰大饥荒”被认为是苏联政府刻意制造的专门针对乌克兰民族的族群清洗和种族灭绝行为。2003年，库奇马签署法令，将每年11月的第四个星期六定为“饥荒纪念日”。

（二）地缘博弈与乌克兰国家建构：痛苦的选择

2004年的总统选举是乌克兰国家建构的一个分水岭。俄罗斯总统普京执政后，强化对后苏联空间的控制，作为与俄罗斯同根同源的乌克兰是其中的重要目标。为此，他支持来自乌克兰东部亲俄的亚努科维奇。第一次公布的选举结果是亲俄的候选人亚努科维奇获胜。然而，另一候选人尤先科指责竞选过程存在舞弊行为，控告俄罗斯干预了乌克兰的总统大选，并拒绝接受选举结果。在西方的支持下，基辅独立广场发生了大规模抗议示威活动，爆发了轰动世界的“橙色革命”。在第二次选举中，亲西方的尤先科获胜，成为乌克兰第三任总统。

尤先科执政之后，采取“西向”外交政策，乌克兰谋求加入欧盟和北约的步伐加快，与俄罗斯的关系变得紧张起来，双方围绕亚速海刻赤海峡的主权争端激化。俄罗斯以天然气为武器，通过调高天然气价格对乌克兰进行施压；乌克兰进行反击，一再威胁要收回俄罗斯黑海舰队租用的塞瓦斯托波尔军港。

乌克兰的国家建构受到“西向”外交政策的影响，开始偏向公民民族主义的路径。在西方影响下，乌克兰开始修订宪法，向西方的政治制度靠拢。2004年，乌克兰通过宪法修订案，将政治体制从“总统议会制”转变为“议会总统制”，政府由对总统负责转向对议会负责，通过强化议会权力达到削弱总统权力的目标。这意味着乌克兰与俄罗斯走向了不同的道路。乌克兰试图限制总统权力，防止强势总统出现，而普京执政后走向的是强化总统权力的道路。但是，乌克兰的宪政改革并未促进国家建构的进程，反而因总统和总理权限不清晰引发了两者之间的权力斗争。2007年，乌克兰议会通过《内阁法》，从法律上明确议会、总理和总统在组阁、任免内阁成员和管理国家方面的分工和权限，尤先科以违反宪法为由两次否决该法。

为了淡化国内民族差异对国家建构的影响，尤先科重视通过公民教育塑造国家认同。为此，尤先科采取较为容忍和尊重其他民族的教育方针。有学者认为，颜色革命改变了乌克兰的国家身份，将容忍、包容、开放与民主等观念植入教育中。然而，从实际效果来看，尤先科的公民教育政策并不成功，因为他将公民教育与敌视俄罗斯相结合，要求民众学习和在公开场合必须使用乌克兰语。2006年，乌克兰议会通过决议，确认“乌克兰大饥荒”为原苏联政府刻意为之的系统性种族灭绝行为。2010年，尤先科授予与纳粹合作的班杰拉“乌克兰民族英雄”称号，引起了乌克兰东部、南部俄罗斯族占多数地区民众的反对。尤先科执政时期还推进宗教“去俄罗斯化”和“脱俄入欧”，借2008年纪念斯拉夫民族皈依基督教1020周年之际，尤先科正式向东正教名义上的最高精神领袖提出请求，要求允许乌克兰东正教会脱离俄罗斯东正教会。

尤先科推行的公民民族主义建构效果不尽如人意，在竞选总统时没有连任成功，亚努科维奇成为新一任乌克兰总统。亚努科维奇来自乌克兰东部，与俄罗斯有着密切联系，试图修复与俄罗斯之间的关系。2010年后，俄罗斯总统普京提出了欧亚联盟的设想，2015年成立欧亚经济联盟，乌克兰是俄罗斯重要的拉拢对象。与此同时，乌克兰与欧盟谈判《联系国协定》。由于上述两种力量互不兼容，乌克兰不得不在两者间选择其一。迫于俄罗斯的强大压力，亚努科维奇中止签署《联系国协定》，从而引发国内不满，爆发了“广场革命”，亚努科维奇也不得不逃亡俄罗斯。

亚努科维奇偏向俄罗斯的立场使得乌克兰的国家建构路径开始走向族群民族主义。2010年，亚努科维奇推翻2004年宪法修正案，恢复1996年宪法，乌克兰政治体制再次回到总统议会制。亚努科维奇还成立地区党，通过操控地区党来控制议会，达到强化总统权力的目的。与之相对应，亚努科维奇在民族建构上淡化公民身份，突出民族身份，提升俄罗斯族在国家政治生活中的地位，加大了乌克兰族和俄罗斯族之间的裂痕。2012年7月，乌克兰议会通过《国家语言政策基本法则》，赋予俄语“地方官方语言”的地位；在1932-1933年大饥荒问题上采取与俄罗斯类似的立场，引起了乌克兰民族主义政党的反对，导致了大规模街头抗议活动的爆发。2014年年初爆发的“广场革命”彻底改变了乌克兰的局势，俄罗斯出兵克里米亚，支持东部地区分离主义势力，克里米亚自治共和国举行全民公决后加入俄罗斯。东部地区顿巴斯分离势力和乌克兰政府军发生战争，造成1万多人伤亡，100多万居民流离失所。据联合国难民署2015年5月的报告，因冲突造成的无家可归人数达到125.6万人。

（三）向西的国家建构：无奈的举措

2014年后，与俄罗斯的决裂意味着乌克兰全方位倒向西方。2017年9月，乌克兰与欧盟签署的《联系国协定》正式生效。为了获得欧盟的援助并加入欧盟，乌克兰完全接受欧盟提出的条件，基于自由化和市场化原则进行国家建构，这意味着乌克兰再次转向公民民族主义——采取自由贸易、降低关税、消除非关税壁垒等政策，按照欧盟标准制定相关法律，完成法治建设和鼓励自由市场竞争。在欧盟的帮助下，乌克兰成立了国家反腐败局、特别反腐败检查办公室和国家阻止腐败机构等部门。

尽管如此，乌克兰实际上也未能按照欧盟提供的路径发展。一方面，由于权力关系没有得到很好的理顺，总统和总理权力斗争以及寡头干政等问题未能解决，政府腐败，效率低下。另一方面，欧盟自身能力有限，是“跛腿的大国”，在低级政治领域存在超国家性，国际政治领域行动能力不足，在帮助乌克兰民主化改革中作用有限。总之，“广场革命”后，乌克兰并未发生本质变化，私人权力寻租盛行，私有化导致国家资源落入寡头手中，政党成为寡头操控国家的工具。

波罗申科执政后，试图完善国家政治制度，因其自身是寡头，很难采取真正意义上的改革。2015年3月，波罗申科成立了宪法委员会，归属总统咨询委员会，负责提出宪法修正案。然而，主要政党在关于国家权力下放、顿巴斯地区特殊地位等问题上意见不一，制宪进程迟迟难有进展。由于与俄罗斯关系恶化，乌克兰民族主义和民粹主义使得境内俄罗斯族地位尴尬。2018年，波罗申科提出“顿巴斯回归社会”法案，指控俄罗斯是侵略者，认定顿涅茨克和卢甘斯克地区以及克里米亚为“临时被占领领土”。在此情况下，波罗申科很难建立真正的公民认同来取代民族认同，实现国家建构。2019年，乌克兰议会通过《关于确保乌克兰语发挥国语作用法》，首次以法律的形式加强乌克兰语的官方语言地位，规定乌克兰所有教育机构都需要以乌克兰语授课，电影院、电视、广播、报纸和杂志等使用乌克兰语的比例大幅提升，也不再承认俄语作为地方官方语言的地位。

长期的政治不稳定、社会动乱和东部地区冲突，使乌克兰经济发展面临较大困难，加剧了国内民族主义和民粹主义抬头的趋势。2014年，乌克兰GDP下降了7%，2015年又下降了7%。两年内，乌克兰货币贬值60%，国际货币基金组织不得不紧急援助171亿美元帮助乌克兰稳住经济。在对外贸易方面，2013年，乌克兰与独联体国家之间的贸易量占国家总贸易量的36%，2015年下降到29%。与俄罗斯的贸易损失并未完全从与欧盟的贸易中得到弥补，最终导致乌克兰对外贸易萎缩，2015年的出口总额下降了14%。2012-2015年，乌克兰的出口额从690亿美元下跌到220亿美元。与此同时，乌克兰的贸易结构也发生了较大变化，与俄罗斯贸易主要集中在高附加值产品、机械和服务业，与欧盟贸易则以初级产品出口为主，使得乌克兰存在较大的去工业化的风险。

与俄罗斯关系的恶化影响到了乌克兰国内民族构成。据调查，2018年，乌克兰族占总人口的91.1%，与1992年相比，提升了21.4%，俄罗斯族则从24.7%下降到7.7%。以乌克兰语为母语的人口占比从62%提升到72.1%，而将俄语作为母语的人口占比则从35%下降到27.4%。父母是不同民族的人口占比从26.3%下降到15.4%，配偶是不同民族的人口占比从24%下降到3.5%。认为作为乌克兰人感到骄傲的人口比重从2002年的41%上升到2018年的59%。

波罗申科在总统竞选中未能连任，“政治素人”泽连斯基以超高票数当选乌克兰新一任总统，显示了民众对现实的不满，希望新兴力量出现改变现状。在欧盟国家的帮助下，泽连斯基也推行了一系列改革政策，如中央权力下放、反腐败、国有资产私有化和修订银行法等。然而，泽连斯基与寡头有着密切联系，难以根除寡头对政治的干预，也无法治理腐败问题，执政后支持率逐渐下跌。根据世界银行全球治理指数统计数据显示（见图1），自1996年至2020年，乌克兰政治稳定与低暴力分数在2014年后连续下降，政府效率未见明显提升，控制腐败的措施未收到成效，法治方面也没有实质性改善。泽连斯基曾在竞选时提出结束战争的口号，执政后倡导新的“四方会谈”。2019年，新“四方会谈”在巴黎举行，受制于国内民族主义势力，泽连斯基不仅没有弱化乌克兰的立场，反而采取更为激进的态度，提出相比于第二份《明斯克协议》更为严格的主张，要求顿巴斯地区在选举之前恢复乌克兰统治，最终使和谈难以实现。在国家建构受到民粹主义干扰的情况下，泽连斯基未能按照欧盟倡导的公民民族主义进行国家建构。他试图强化公民教育，通过了关于中等教育的法律，却规定从2020年9月1日起只有小学生可用俄语学习，高中阶段至少有80%的课程使用乌克兰语。他通过保护土著人（indigenous people）法律，承认卡拉姆人、克里姆恰克人和克里米亚鞑靼人为土著人，却将俄罗斯人排除在外，受到了俄罗斯总统普京的指责。他也试图修改波罗申科时期通过的语言法，认为乌克兰语作为官方唯一语言的法律存在公共安全危险，需要找到平衡点。然而，这更多是支持率下跌情况下的一种策略性选择。泽连斯基出生于东部，长期使用俄语。乌克兰最高法院曾裁定，总统在履行职责时必须使用国家官方语言——乌克兰语。

图1  乌克兰治理指数

资料来源：世界银行全球治理指数（WGI），http://info.worldbank.org/governance/wgi/

三、国家建构与乌克兰危机升级

地缘博弈使乌克兰在国家建构的路径选择上摇摆不定。俄罗斯意识到乌克兰正逐渐脱离自己所希望的发展轨道，采取支持克里米亚、东部分离主义势力等措施，俄乌两国之间的危机不可避免地爆发了。2014年以后，乌克兰接受欧盟倡导的国家建构路径。然而，乌克兰政治改革进展有限，难以根除寡头干政，对俄罗斯的敌视也造成了公民建构内涵不完整的后果，呈现出以公民民族主义为外衣、族群民族主义为内核的国家建构方式。在民族主义高涨、民粹主义抬头的情况下，乌克兰致力于军事改革，在国际谈判中采取强硬立场，已达成的《明斯克协议》难以落实，使得俄罗斯采取进一步措施，俄乌之间的危机最终进一步升级。

（一）2014年后的乌克兰民族主义

因历史上独立时间不长，缺乏建国经验，乌克兰呈现出族群文化共同体、而非公民共同体的特征，乌克兰语成为与其他民族、特别是与俄罗斯族区分的主要方式。独立之后，乌克兰政府曾意识到多文化问题，强调不同族群都享有平等的政治和社会权利，不再突出族群问题，不进行民族身份识别，拒绝将族群和特定领土联系起来。而受到欧盟和俄罗斯的影响，不同总统执政时期对这一方针的执行有差异，乌克兰政府未能将国内不同民族团结起来完成国家认同建构。

2014年后，俄罗斯支持乌克兰东部地区分离主义势力，引起乌克兰国内民众的反对，民族主义高涨，对国家的认同逐渐取代对地方和族群的认同，客观上助推了乌克兰的国家建设。例如，2014年乌克兰危机后对乌克兰民众的调查显示，61%的受访者认同乌克兰国家，30%的受访者认同所生活的地区或城市。与2012年的数据相比，对乌克兰国家认同的比例上升了10%，认同地区或城市的比例下降了7%。调查提供了20个词汇让受访者选择其中三个来描述自己的认同情况，47%的受访者选择“乌克兰”，45%的受访者选择“男性”或“女性”，28%的受访者选择自己所生活的城市或村庄，26%的受访者选择生活的地区……而受访者对于乌克兰语的态度也发生了变化，承认乌克兰语是乌克兰独立基础的比例从2012年的20%上升到2014年的27%，承认语言统一有助于维护乌克兰独立的比重从2012年的14%上升到23%。该比例仍处于较低水平，反映了乌克兰国内存在较大分歧的情况。

乌克兰民族主义的兴起与“广场革命”密切相关，也是乌克兰试图依托公民民族主义实现民主化转型的重要尝试。然而，尽管“广场革命”促动了乌克兰民族主义发展，却并未使乌克兰完全遵照公民民族主义路径进行国家建构。公民民族主义的核心在于以公民认同取代民族认同，淡化民族身份，超越民族界限，承认社会的多元化，国家的建立以公民认同的形成为基础，而非语言或宗教的框架。在欧盟的帮助和乌克兰政府的推动下，2014年后，乌民众对乌克兰公民身份的认同有一定进展。调查显示，超过50%的受访者承认，乌克兰公民是他们的重要身份，超过三分之一的受访者认为自己是乌克兰公民，仅有不到10%的受访者不承认自己是乌克兰公民。然而，“广场革命”后，乌克兰国内社会存在仇视俄罗斯的情绪，将俄罗斯视为“他者”，从而重塑了乌克兰对“自我”的界定，去俄罗斯化逐渐成为乌克兰社会的主流趋势。即使是生活在乌克兰的俄罗斯人，也需要完成这种身份转化，或至少要同时承认自己是俄罗斯人和乌克兰人。

乌克兰公民民族主义建构效果不佳，国家建构仍以族群民族主义为内核。一方面，公民身份内涵不具有广泛性，在建构公民身份时排除某些族群，使得内核仍然是族群民族主义。如果将公民和族群身份作为选项进行民意调查，支持国家公民身份和族群身份的人口比例大致相当，前者为26.9%，后者为23.6%，以语言来界定身份的受访者占比17.7%。而且，认同公民身份的人口内部存在族群差异，认为公民身份很重要的乌克兰族受访者占比46%，而俄罗斯族受访者占比26%；承认公民身份重要性的说乌克兰语的受访者占比48.8%，说俄语的受访者占比28.9%。另一方面，乌克兰民族主义存在显著的地方区分。一般来说，西乌克兰有一定的国家建构经验，有着强烈的独立意愿。而东乌克兰一直受到俄罗斯统治或影响。调查显示，支持欧盟的西乌克兰人口比重为83%，而支持欧盟的东乌克兰人口比重为27%。尽管85%的乌克兰人支持维护乌克兰的独立和统一，但在卢甘斯克和顿涅茨克地区，支持分离的人数较多。61%的西乌克兰人希望回到2014年之前国家未发生分裂的状态，仅有27%的西乌克兰人支持给予顿巴斯地区更多的自治。而东乌克兰人支持自治的比重为41%，反对自治的比重为37%。总体上支持分离的人比较少，仅占4%。

综上所述，2014年后乌克兰民族主义带有混合性特点。采取公民民族主义的外表，既是西方对乌克兰的要求，也是乌克兰政治精英希望构建政治身份认同、实现执政合法性的诉求。尽管如此，民族主义与民主化转型之间不存在必然联系。当政治精英基于民族主义动员社会时，很容易因社会内部身份立场差异而产生分裂。在俄罗斯支持乌克兰东部分离主义势力的情况下，乌克兰国内存在仇视俄罗斯的情绪，乌克兰政治精英顺势以此进行社会动员，达到与俄罗斯和分离主义势力进行军事斗争的目的。当乌克兰化意味着去俄罗斯化时，其所引发的族群民族主义的重要后果之一就是民粹主义的抬头。于是，重新叙述历史事件——美化二战时期与纳粹合作的乌克兰游击队和乌克兰民族主义组织，将他们视为维护乌克兰独立的斗士等这类情况便陆续出现了。有学者认为，乌克兰民族主义立足于反苏联和反俄罗斯，实际上带有“军事民族主义”的意味。俄罗斯受到这种反对带来的刺激，将其视为乌克兰政府的“纳粹化”，并认为有必要对乌克兰进行去“纳粹化”和去军事化。

（二）2014年后的乌克兰军队改革

民族主义高涨促使乌克兰政府在西方帮助下大力进行军队改革。乌克兰军队建设经历曲折，独立之初曾拥有强大的军事力量，排名欧洲第二。常规军队人数达到80万，坦克6500辆，战车7000辆，作战飞机1500架，舰艇350多艘，存储的常规弹药超过250万吨，核弹头2500多枚，洲际弹道导弹176枚，战略轰炸机44架。由于无法承担庞大的军费开支，也希望走和平中立的发展道路，乌克兰开始削减军备，销毁或撤出部署在自己领土上的核武器。1994年，乌克兰与相关国家签署了《布达佩斯备忘录》，加入《核不扩散机制》，并因此获得了俄罗斯和西方国家对乌克兰的安全保障。自此之后，乌克兰的军队规模持续缩减，到20世纪90年代末，乌克兰的军队人数下降到30万人左右，坦克3000多辆，飞机500架。进入21世纪后，乌克兰继续削减军事力量，到2013年，乌克兰军队规模为13万人左右。2014年，克里米亚“脱乌入俄”，乌克兰并未实施有效的抵抗。不仅如此，乌克兰还损失了50架飞机，有1.2万左右的军人倒戈。有学者分析了乌克兰任由克里米亚“脱乌入俄”的理由，并指出，乌克兰高层对军队缺乏信心，认为俄乌两国的军事力量严重不平衡，从而导致了决策层缺乏与俄罗斯开战的勇气。

克里米亚危机的爆发和在俄罗斯支持下东部地区出现的冲突，使得乌克兰认识到俄罗斯对其国家安全构成了严重挑战。于是在西方国家和北约的支持下，乌克兰进行了军事改革。2014年，波罗申科执政后，宣布乌克兰放弃不结盟政策，致力于成为北约成员国，2015年提出了新的《国家安全战略》，认为俄罗斯是麻烦制造者，对乌克兰国家安全和利益构成严重威胁。2016年，波罗申科总统进一步颁布了《乌克兰战略防御公报》，要求国防机构进行彻底改革，到2020年建成一支能够达到北约标准的部队，为最终加入北约做好准备。泽连斯基执政后，延续了波罗申科的国家安全战略思想，强调俄罗斯是乌克兰的主要威胁、俄罗斯试图抹黑乌克兰、俄罗斯要对乌克兰发动混合战争。乌克兰因此需要进一步强化与北约的联系，按照北约和欧盟的标准实施军事改革，并积极参与到西方国家和北约的军事演习当中。乌克兰国内民众对加入北约的态度也发生了较大变化。2002年的民意调查显示，信任北约的乌克兰民众占比38%，不信任的占比34%，另有28%的民众没有表达意见。2014年再次进行民意调查时，支持北约的人数占比上升到了46.4%。

在西方国家中，美国给予乌克兰的军事支持最多。早在2004年乌克兰“颜色革命”后，美国国会就通过了《乌克兰自由支持法案》和《乌克兰安全援助倡议》。2014年，美国对乌克兰的军事援助不足10亿美元，2015年上升到近20亿美元，2016年超过30亿美元，2019年达到顶峰，超过40亿美元，2020年和2021年均维持在40亿美元左右。援助的具体项目既包括武器装备，如悍马、标枪反坦克导弹、反火炮雷达等，又包括军事训练，美军教官负责培训乌克兰的军官和士兵。此外，美国还与乌克兰军队进行联合作战演习。美国军舰到访黑海港口以示对乌克兰的支持。乌克兰长期发展与北约的关系，是首批与北约签署“和平伙伴关系计划”的国家之一。1998年，北约-乌克兰联合工作组成立，帮助乌克兰进行军事改革；2002年，北约-乌克兰工作行动计划通过。2014年后，北约加快援助乌克兰，2016年制定了《全面援助协定》，2020年乌克兰成为北约“机会增强伙伴国”的六个国家之一，在指挥与控制、规划、作战、医疗、后勤以及部队职业技能发展等方面接受北约的帮助。双方还联合举行军事演习，乌克兰军队被敦促按照北约的标准进行改革。

乌克兰的军事改革取得了一定成效，军队规模大幅度提升，军费开支增长较快。2013年，乌克兰军队仅有12.1万人，2015年上升到25.6万人，2016年为29.2万人，2019年达到了31.1万人左右。2014年，乌克兰军事开支为30亿美元，2017年上升到32.5亿美元，2018年为41.7亿美元，2019年为54.2亿美元，2020年上升到59.2亿美元（见图2）。2014年，乌克兰军费开支占GDP的比重为2.2%，2017年为2.9%，2018年为3.2%，2019年为3.5%，2020年为4.1%。与此同时，乌克兰还对军队进行小型化改革，推动大型师级部队向旅营级转变，重视营级单位独立作战能力，以达到降低成本和实现快速部署的目的。在这次俄罗斯发起特别军事行动期间，人们看到了乌克兰军队改革的成效。不仅如此，乌克兰还组建了国民警卫队，隶属于内政部，拥有装甲车、火炮等重型武器，人数超过5万人。另外还有90万名预备役人员，常年在东部作战的志愿者人数也达到1.5万人。总之，经过几年建设，乌克兰军队训练不足、资金和装备匮乏等问题得到了一定程度的解决，能够在东部有效地与分离主义势力作战。

图2  1992-2020年乌克兰军队人数和军费开支

资料来源：作者根据世界银行的数据（https://data.worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.CD?locations=UA）整理绘制。

（三）《明斯克协议》及实施难题

在民族主义的鼓动下，乌克兰积极进行军事能力建设，试图通过战争完成民族国家建构，国际谈判妥协空间缩小，注定了《明斯克协议》的难以落实。2014年9月，欧洲安全与合作组织、乌克兰前总统库奇马、俄罗斯驻乌克兰大使及顿涅茨克与卢甘斯克地方代表在明斯克签署协定，包括5条安全条款、4条政治条款、2条人道主义条款和1条经济条款。安全条款内容为双方停火，从冲突地区撤离重武器，欧洲安全与合作组织实施监督，撤离外国军事力量和军事装备，非法武装人员去武装化。政治条款包括：修改乌克兰宪法，实现去中心化，顿巴斯地区自治，举行地方选举，赦免参与冲突的武装人员。人道主义条款主要涉及人道主义救援和交换人质与囚犯。经济条款要求重新启动冲突地区与乌克兰的经济-社会联系。然而，乌克兰国内社会对《明斯克协议》有较大不满，认为这不是一份公平的协议，严重偏向俄罗斯和分离主义势力。在乌克兰国内民族主义情绪高涨的情况下，乌克兰政府很难进行妥协，不执行《明斯克协议》也就成为情理之中的事。

第一份《明斯克协议》难以落实。2015年1月，谈判各方达成第二份《明斯克协定》，包括13条内容，大多数条款与第一份《明斯克协议》重合，如要求停火、撤离重型武器、欧洲安全与合作组织实施监管、交换人质和人道主义救援等。差异之处主要集中在突出乌克兰去中心化和举行地方选举等方面，强调乌克兰对俄乌边界乌克兰一边地区的控制，设置了清晰的时间表，要求2015年1月15日零点起停火，乌克兰议会30天内启动宪法修改，赋予冲突地区特殊地位，冲突地区进行选举等。

第二份《明斯克协议》未能解决乌克兰的关切，执行效果不佳。2015年年底，时任德国外交部长施泰因迈尔基于第二份《明斯克协议》提出了简化版，被称为“施泰因迈尔公式”，内容主要包括：在欧洲安全与合作组织监控下举行地方选举，乌克兰修改法律，赋予顿巴斯地区特殊地位，恢复乌克兰政府对边界的控制。这仍然是换汤不换药，波罗申科对此并不满意，认为过于偏袒俄罗斯。泽连斯基执政后，承诺结束冲突，提出交换战俘、举行新的诺曼底模式谈判等诉求。2019年，诺曼底峰会如期举行，谈判各方承诺继续履行《明斯克协议》。但是，对于政治问题，包括举行地方选举、顿巴斯特别地位等问题没能达成共识。在上述协定难以执行的情况下，乌克兰政府军与顿巴斯地区分离势力时常爆发违反停火协定的事件。欧洲安全与合作组织的统计数据显示，顿巴斯地区违反停火协定累计超过100万次，其中2016年31.6万次，2017年40.1万次，2018年31.2万次。

《明斯克协议》存在实施障碍。从国际谈判的角度来说，谈判成功有赖于谈判各方的可接受结果之间存在交集，可以形成“可能达成协定的区域”。在乌克兰危机中，谈判的关键三方为乌克兰、乌克兰东部分离势力和俄罗斯。对于乌克兰来说，最好的结果是顿巴斯地区回到2014年前的情形，实现对领土的完整控制，不可接受的结果是顿巴斯地区独立。俄罗斯倾向的结果是乌克兰联邦化，在乌克兰培植亲俄政府，不可接受的结果是乌克兰东部地区恢复到2014年前的状态。东部分离势力则希望顿巴斯地区自治或正式独立（并入俄罗斯），不可接受的结果是回到2014年前的状态。由此可见，三方“可能达成协定的范围”包括停火、实施国际监管、交换人质和战俘、围绕顿巴斯地区未来地位进行谈判、乌克兰宪政改革等。尽管如此，如何落实停火，各方各执一词。俄罗斯认为需要先采取政治手段，乌克兰实行大赦，修改宪法，赋予顿巴斯地区特别地位，举行地方选举，然后才是军事协定的执行。乌克兰则认为，需要先执行军事方面的协定，停火、撤出重型武器和外国军事人员，然后才是执行政治协定。

本质上，乌克兰和俄罗斯都不想过多妥协，所达成的《明斯克协议》语言含糊，阻碍了乌克兰危机的和平解决。首先，各方对乌克兰危机存在认知差异。乌克兰和俄罗斯各自基于自身立场解读《明斯克协议》。俄罗斯认为它并非冲突的当事方，而是监管者，不是谈判的直接对象。乌克兰则认为，俄罗斯是冲突的直接参与者，东部地区分离势力不具有参加国际谈判的资格。对于乌克兰来说，《明斯克协议》要求撤出所有外国武装力量，是特指俄罗斯。俄罗斯则认为，乌克兰需要撤出重型武器和武装力量。其次，《明斯克协议》的法律地位存疑。作为一项国际条约，《明斯克协议》并非由乌克兰国家元首签署。代表乌克兰参加明斯克谈判的是前总统库奇马，这使得该协议归属政治协定，而非国际条约。最后，乌克兰认为《明斯克协议》不是一份公平的协议。在民族主义影响下，达成的《明斯克协议》在乌克兰看来是严重偏向俄罗斯的。乌克兰对于进行宪法改革、实行联邦制和赋予顿巴斯地区特殊地位等方面特别不满意。从程序上说，宪法修改需要三分之二多数议员同意，乌克兰拉达将俄罗斯定义为侵略者，授权乌克兰政府在东部地区进行反恐行动，这样的氛围使得修改宪法成为一个不可能完成的任务。在俄罗斯看来，危机迟迟得不到解决，是因为乌克兰在偏离俄罗斯希望的轨道上越走越远，而北约又步步紧逼，坚持东扩。在此情况下，俄罗斯决定发起特别军事行动，最终形成了俄乌关系紧张、冲突升级的局面。

四、结语

在地缘博弈的夹缝中，乌克兰国家建构受到西方和俄罗斯的影响。西方将国家和民族融合起来，倡导公民民族主义路径。在这种模式下，依靠语言、宗教、历史和文化等形成的族群因素在国家建构中的作用较小，公民民族主义国家建构路径旨在依托公民认同取代族群认同，实现国家建构。与之不同，俄罗斯以族群民族主义的国家建构路径为主。在这种模式中，民族和国家建构分离，依托强有力的国家政权进行主体民族建构，并保障少数民族的权利。

两种模式各有优缺点，也具有较大的历史惯性。公民民族主义淡化族群在国家政治生活中的作用，有助于降低族群冲突，却对国家建构要求较高。如果国家建构失败，未能实现国家认同，容易导致社会冲突和革命。族群民族主义通过建立主体民族，来瓦解可能出现的族群冲突，这要求中央政府具有较强的国家能力，在进行主体民族建构中合理保障少数民族权利。如果国家建构与民族建构脱节，在尚未实现公民认同的情况下，主体民族与少数民族的关系不能得到很好地平衡，很容易引起国内政治混乱，甚至引起国内族群冲突与战争。

地理上，乌克兰夹在西方和俄罗斯之间，注定了它的国家建构路径更为曲折，这是理解乌克兰危机及其升级的重要视角。不同总统执政时期，受到地缘博弈和国内政治影响，乌克兰在公民民族主义和族群民族主义路径上摇摆不定，或者混合采用两种方式进行国家建构。由于不恰当地模仿西式民主制度，在民族建构时又未能妥善处理作为主体的乌克兰族与其他少数民族之间的关系，特别是没有很好地处理俄罗斯族在乌克兰的地位，导致地区分离主义崛起，国家建构受挫。

2014年后，乌克兰与俄罗斯关系恶化，和欧盟签署《联系国协定》，这意味着乌克兰需要按照欧盟提出的要求进行国家建构。然而，无论是波罗申科，还是泽连斯基，都与寡头有着千丝万缕的联系，难以消除寡头对政治的影响，无法照搬公民民族主义进行国家建构。而乌克兰国内对俄罗斯的仇视情绪影响到对公民含义的界定，境内的俄罗斯族权利得不到保障，导致乌克兰的国家建构呈现出以公民民族主义为外衣、族群民族主义为内核的建构特点。另外，激烈的排外民族主义和民粹主义的兴起，促使乌克兰强化军事力量，以武力镇压东部分离势力。而在国际谈判中，《明斯克协议》很难满足民族主义者的诉求，使得乌克兰不愿意按照俄罗斯的要求赋予冲突地区特殊地位，这又引发了危机升级。

乌克兰的经验教训对发展中国家来说有较大启示意义，平衡国际压力和国内历史惯性，找出一条适合自己的发展道路，有利于国家建构成功。（作者：王志 西安外国语大学区域与国别研究院研究员、西安外国语大学国际关系学院教授；屈佳荣 西安外国语大学国际关系学院科研助理）