美国在台协会介入台湾政局及影响

1979年美国与台湾当局“断交”后，仍维持与台湾当局的实质关系，不断对台湾政治社会施加影响力，以确保台湾地区成为其维持亚太霸权的重要一环。不论是蒋经国主政“威权政治”时期，亦或20世纪90年代台湾地区领导人直接选举后，美国一直通过各种方式介入台湾政局，其手段包括由白宫和国务院官员对台湾政局发表言论、提升美台“实质合作关系”、美台高层互访，以及由国会通过涉台法案等。在美国涉台决策执行层面，“美国在台协会”（以下简称“AIT”）作为美国处理涉台事务的准“官方机构”，在美国对台湾政局的介入中扮演核心角色。数十年来，AIT一直以直接或间接手段介入台湾岛内政治运行过程。特朗普和拜登总统任内，基于推行“以台制华”的战略需要，明显加大了介入台湾政局力度。尤其是2020年蔡英文连任台湾地区领导人后，为巩固执政和推行渐进“台独”，更加积极“倚美谋独”，全面倒向美国，甚至配合美国介入岛内政局活动。在此背景下，蔡英文连任后AIT在台湾岛内政局中作用和影响也愈发凸显。

一、“美国在台协会”介入台湾政局的历史沿革

1979年美国与台湾地区“断交”后，设立AIT作为维持“美台关系”的非盈利和非政府的法人团体。理论上，AIT是依《与台湾关系法》在美国注册成立的民间组织，其雇员也并非美联邦公务人员。但实际上，AIT工作人员由美国国务院任命与派任，完全接受美国国务院的监督和拨款，其主要职能就是代替原先美“驻‘中华民国’大使馆”的职责，执行美国政府的涉台政策。

自1979年成立以来，AIT的主要职能就一直存在成文规定与实际执行之间落差，在履行其注册文件所规定的经贸、文化等非政治属性职能外，AIT还一直负责执行美国政府交付的政治、军事领域涉台任务，在维持美台实质关系上扮演准“官方机构”作用。根据AIT在其注册文件中的明确规定，其职能包括：“1.维系美台商业、文化或其他关系；2.代表美国开展执行对台计划、交易等活动；3.在上述两项原则下执行国际协定及相关安排；4.代表美国执行原本应该由政府来履行的职责。”注册文件还标明AIT主要从事科学、教育、慈善活动，极力淡化其政治属性。但从AIT实际运作看，在其40余年发展历程中，代表美国政府与台湾当局进行政治往来一直是其核心职能。2017年特朗普上任以来，随着台海在美国地缘战略中位置日趋重要，美涉台政策出现较大幅度调整，AIT的职能重心也在发生变化，在逐步突破非官方机构身份同时，日渐加深其对于岛内政局的介入力度。

上世纪80年代台湾“党外运动”风起云涌之时，AIT就曾插手台湾政治转型进程，首任理事主席丁大卫在其后的访谈中证实，他曾劝说蒋经国解除“戒严令”，并督促台湾进行民主改革。进入21世纪后，AIT继续根据美国政府涉台政策需要对台湾政局施加影响力，例如在小布什总统任内，前台北办事处处长薄瑞光曾公开批评陈水扁的“入联公投”是制造麻烦，对民进党当局的“台独”冒进行为加以约束。2017年特朗普上台后，出于全面遏制中国崛起的战略需要，美涉台政策中“以台制华”、挑衅中国大陆的成分明显提升，AIT也开始加大对走“渐进台独”路线的民进党当局支持，2020年台湾地区领导人选举成为台湾地区历次选举中美国介入最深的一次选举。2021年拜登上台后基本延续了特朗普政府将中国视为“唯一战略竞争对手”的定位，加大了打“台湾牌”、围堵中国的力度。2021年10月29日，新任AIT台北办事处处长孙晓雅在其上任后首场新闻发布会上，提出AIT将“持续推进拜登政府的各项全球与区域目标”，包括在对抗中国的所谓“恶意影响力行为”等方面与台湾进行合作，结合其上任后一系列动作来看，AIT现阶段任务是要把台湾完全纳入美遏制中国的战略轨道上来，为此，将不遗余力地加强对台湾政局的介入力度，提升对台湾当局的影响力和控制力。

二、蔡英文连任后“美国在台协会”介入台湾政局主要方式

长期以来，AIT对岛内政局介入多聚焦于把控台湾政治变迁的大方向，以及确保台湾当局内外政策、包括两岸政策不影响美国全球战略布局等较为宏观的领域。但随着美全球战略调整，台湾在美国印太地缘政治中的工具性价值上升，在特朗普和拜登总统任内，美国对掌控台湾岛内政局呈现出了明显的更强力的企图心，尤其是2020年蔡英文连任以来，AIT华盛顿总部和其“驻台北办事处”全面影响岛内政局走向、控制台湾当局的趋势已经越来越明显。

1、以“公共外交”影响台湾社会政治价值观。“公共外交”一直是AIT的主要职能之一，其内涵是指由美国政府发起或主导的，针对国外公众进行沟通的外交活动。蔡英文连任后，台美双方在教育、文化等领域的“合作”较为密切，美方首要目的是在AIT的主导下通过各种形式的文教交流，在台湾传播美国的政治文化和价值观，增进台湾民众对美国涉台政策和发展台美关系的理解和支持。一是通过“台美教育倡议”深化台美“教育合作”。这一“合作倡议”旨在“提供一个架构让美台双方增加教育交流，扩大双方教育合作计划”，2020年由台美共同启动。“台美教育倡议”主要目标是增加美国学生向台湾教师学习中文的机会，以及协助台湾在2030年前达成汉英双语政策目标。2022年3月1日，由AIT和台湾“外交部”举办“台美教育倡议”第二次高层对话，台美双方同意发展3至5年中长期计划，在“台美教育倡议”架构下强化“双边合作，彰显台美共享价值”。二是通过继续发展“美国资料中心”在台湾传播美国文化和价值观。“美国资料中心”项目在台湾开始于2005年，其主要功能是提供大量美国相关书籍以及数字资料，并定期举办美国文化、美国留学相关活动，是美国“公共外交”的重要一环。2020年8月，屏东美国资料专区整修后重新开幕，此外，AIT台北办事处的“美国中心”也进行了改造升级，于2020年10月5日重新对外开放。三是深化台美文化交流，扩大台美文化领域人员交流规模。2021年8月31日，台“文化部长”李永得和AIT台北办事处处长孙晓雅共同签署“合作备忘录”，开展“傅尔布莱特—台湾文化部艺文专业人才奖助计划”，赞助台湾艺文工作者赴美交流。孙晓雅称这一计划将“持续深化美台人民之间的友谊、以及共享共荣的文化价值”。总的来看，2020年后美国对台“公共外交”开展频繁，强调台美“共享基于民主自由”的“共同价值观”是当前美国对台“公共外交”的突出特点。

2、在多方面肯定蔡英文当局政绩，为民进党背书。2017年蔡英文上台以来，AIT逐渐改变了对岛内政党政治相对超脱的定位，从“相对中立”走向“全面公开力挺”民进党当局。2020年蔡英文连任后，AIT在疫情防控、环境保护等多方面为民进党当局政绩背书。一是全力称赞民进党当局新冠疫情防控的政绩，将台湾树立为“自由世界”抗击新冠疫情的“模范生”。2020年3月31日，美台官方高级官员举行网络虚拟论坛，分享台湾抗击新冠的“经验”，与会者包括AIT台北办事处处长郦英杰、时任台“驻美代表”高硕泰、“外交部”政次谢武樵等。讨论重点是世界各国分享“成功的、受到国际赞誉的”抗击新冠疫情的“台湾模式”。现任AIT台北办事处处长孙晓雅也在其首度与蔡英文会面时称赞台湾防疫成果，称台湾“成功应对新冠疫情”。二是公开肯定民进党当局的环境政策。孙晓雅在美国创新中心2022年世界地球日年度论坛开幕致词时表示，“不论是风能和地热发电技术发展、创新废弃物管理倡议、或是近期发布的2050年净零碳排路径政策，台湾确实是公认的全球环境领导者”。事实上，民进党当局的环保和能源政策一直饱受台湾社会各界诟病，孙晓雅对台湾环境保护政策的公开表态，尤其是特别提到民进党当局“国发会”“台湾2050净零碳排路径”，无异于是代表美国为民进党当局的争议政策背书。

3、通过密集的高层交流影响台湾政治人物。AIT官员通过密集地拜会台湾核心政治人物，对台湾政局施加直接影响。2021年AIT新任处长孙晓雅上任后就开展了密集的拜访行程。其交流对象主要包含三类：一是“部长”级及以上民进党当局核心成员。7月到任后，孙晓雅就与蔡英文、赖清德、苏贞昌、游锡堃、邱国正、吴钊燮、顾立雄、陈时中、王美花及“科技部长”吴政忠，以及陆委会主委邱太三等相关部门负责人会面，其拜会范围基本涵盖民进党当局所有核心“部会”首长，会谈中孙晓雅反复强调对推动并深化美台“伙伴关系”的承诺，强调美台“共享的民主和经济价值”，以及美国对台湾“恒久的承诺”。二是“六都”市长等地方县市首长。孙晓雅上任一年来频繁参访台湾各县市，已与包括全部6位“直辖市”市长在内台湾县市首长举行会谈，其与县市首长会谈主题主要包括美国同相关城市地方交流、文化交流，以及产业合作等。此外，为维护美国在台利益，向地方首长施压也是AIT台北办事处人员在进行县市交流时重要议题，例如孙晓雅在与县市首长在美台经贸、防疫、科技等问题交换意见中就涉及关于“支持开放美猪美牛限制”的议题。三是国民党主席等台湾重要政党负责人。孙晓雅上任后曾与国民党主席朱立伦举行会晤，孙晓雅表示支持国民党在美国设立办事处，愿意与国民党保持密切联系。

除了AIT台北办事处人员外，身在美国本土的AIT主席也会在台湾政治人物到达美国时与其进行会面。2022年1月，台当局副领导人赖清德在出访洪都拉斯途中过境洛杉矶，AIT主席莫健亲自上机迎接，在赖于几天后回程过境旧金山时，莫健再次上机迎接，莫健还在随后媒体采访中给予赖清德“睿智聪明政治家”的评价，彰显AIT对未来台湾地区领导人热门人选的重视。此外，国民党前主席江启臣和主席朱立伦访美时，也都与莫健举行了现场或视频会晤。通过与台湾各界政治人物保持密切往来，AIT得以及时向台湾政界传达美国政府涉台最新立场，掌握台湾政坛的最新动态，为维护美国涉台利益对台当局施加直接影响。

4、在经济领域进行泛政治化操作。2020年后台美经济联系日渐紧密，在“经济合作”层级方面有所突破。值得注意的是，美国在台美“经济合作”中注入了明显的意识形态因素，在经贸、网络、供应链等领域进行泛政治化操作，以“民主——威权”二分法极力地将台湾捆绑在美国为首的“民主阵营”战车上。一是AIT主导台美加强“供应链合作”，打造所谓“非中供应链体系”。2021年6月22日，AIT与日本台湾交流协会及台湾“经济部”共同举办“科技产业全球供应链合作论坛”，时任AIT台北办事处处长郦英杰在致词中强调了“与理念相同伙伴在科技产业供应链加强合作”的重要性。2022年4月29日，AIT主办“美台合作提升全球半导体供应链韧性”座谈会，孙晓雅在开幕致辞中称中国与日俱增的“挑衅”以及疫情等因素，愈发验证了半导体产业的重要性及台湾居中的关键角色。AIT将在“科技贸易暨投资合作架构”（TTIC）框架下，延续美台之间战略性的产业合作，处理供应链中断问题。

二是，台美双方在网络和5G通信领域结成“价值同盟”。2020年8月26日，AIT和“驻美国台北经济文化代表处”（TECRO）共同发表“5G安全共同宣言”，称美台将透过“全球合作暨训练架构”（GCTF）紧密合作，提升全球对5G网络风险的认知，并期盼能与理念相近的伙伴持续合作，共同发展合适的5G标准。台美透过更迭将现有网络不受信任的软硬件供货商，转换为可信赖的供货商。2020年11月12日，时任台北办事处处长郦英杰在“台湾网络治理论坛”发表致词，称美国深深忧心网络可能被“专制政府”操纵、破坏或控制的风险，称台湾是保护5G网络的典范，肯定台湾当局禁止华为参与电信网络建设的行为，期待台美在美国主导的“乾净网络”（Clean Network）倡议框架下开展“5G安全及网络自由合作”。

三是，AIT主导台美以“共同价值”为基础深化经贸关系。2020年11月21日，AIT和“驻美国台北经济文化代表处”主办首届“美台经济繁荣伙伴对话”，AIT称这一对话平台将协助深化美台经济关系，进一步扩大双边社会对“民主机制”的尊重。2022年6月1日，台美双方藉由AIT和“驻美国台北经济文化代表处”协调，发起“美台21世纪贸易倡议”，双方计划利用“美台21世纪贸易倡议”，来推进和深化重要的美台经贸关系，促进“共同价值观”。2022年3月，孙晓雅在提及2021年第二次“美台经济繁荣伙伴对话”时，称此一对话有助强化台美经济合作，并建立一个联盟，来对抗中国不公平的经济和投资政策。

5、全面支持民进党当局“抗中保台”路线。蔡当局从2018年“九合一”选举惨败后逐渐确立起以“抗中保台”为主轴的执政和选举策略，这一策略和美全面围堵中国大陆的“印太战略”相契合，因此美方通过各种方式为民进党当局的“抗中保台”路线助力。一是AIT通过发表声明、举办国际会议等方式多次力挺台参加国际组织、拓展与他国的实质关系，提升台湾的国际地位。2021年5月21日，AIT与“英国在台办事处”及“日本台湾交流协会”等联合声明支持台湾“有意义地参与世界卫生组织”事务，并以观察员的身分参加世界卫生大会。AIT和台湾“驻美国台北经济文化代表处”也于2021年3月和10月召开线上论坛，讨论如何扩大台湾在联合国及其他的国际参与。在帮助台湾维持和发展与他国实质关系方面，2021年7月，AIT声明肯定“驻立陶宛台湾代表处”的设立协议。此外，2021年10月，孙晓雅也曾就台湾与梵蒂冈所谓“外交关系”可能生变表示，“与台湾的关系应由各国自己决定，不应受到任何施压”。

二是，AIT全面推动台美“军事合作”，增强对台湾“防卫力量”的影响力。AIT开展台美“军事合作训练项目”。2021年10月，台“陆军司令”徐衍璞访美时证实了台美特战部队小组合作真实性，这一小组在AIT台北办事处“安全合作组”特战联络官指导下运作，主要任务是协助台湾军队举行相关作战演习和训练。2021年3月25日，AIT与台湾“驻美经济文化代表处”共同签署“设立海巡工作小组备忘录”，使得美国海岸防卫队（USCG）及台湾海巡署这两个准军事组织，可以透过此平台增进沟通、建立合作关系、分享信息。AIT华盛顿总部多次就台湾“防卫政策”发表指导意见，敦促台湾增强军事力量。主席莫健于2021年10月声称：“台湾必须向国际社会展现其致力于自身改变，尽快建立强大的吓阻力量”，而这种力量来自“不对称战力、强化防御纵深（需要全社会动员投入），以及非常规作战能力”。AIT执行理事蓝莺也在2021年9月强调“台湾必须致力于自立自强，台湾必须尽快建立强大的吓阻力量，需要真正的不对称能力以及强大的后备力量”。上述表态形同直接对台湾的“防卫政策”下“指导棋”，要求台湾增强“抵抗意志”，将“防卫政策”重心转移到发展不对称战力和全民动员体系上。 

三是，不遗余力对中国大陆进行抹黑和攻击，应和民进党的“反中”政治宣传话语。2020年3月新冠疫情爆发之初，AIT在和台“外交部”发表联合声明中，诬称新冠肺炎病毒源自中国武汉，随后更在其官方“脸书”主页声称“真正的事实是，新冠病毒源自于湖北省武汉”。AIT也频繁发表言论声称中国大陆“威胁地区稳定”，并配合民进党当局攻击“一国两制”。如孙晓雅在出席台湾美国商会2022谢年饭时表示，“中国对台湾的外交与军事施压对全球民主国家构成威胁，中共在台湾附近挑衅的军事活动正在破坏稳定，恐导致误判，并破坏区域和平及稳定。”2020年10月，莫健声称“中国对台的欺凌与敌对性倍增”，他还称“‘一国两制’方案遭到几乎所有台湾人拒绝，中国不仅只是寻求与台湾统一，还将破坏台湾民主”。

三、“美国在台协会”介入台湾岛内政局的影响

AIT对台湾政局的深度介入，对于台湾政治变迁、政党政治、政治文化，以及台湾当局未来内外战略与政策的走向都将产生一定影响。

1、控制台湾政治变迁方向。AIT对台湾政局的介入在政治价值上带有明显的“美式民主”色彩，尤其是拜登上任后，台美在各个领域“合作”愈发以“民主价值”为基础，其用意在于确保台湾的政治变迁方向朝着“美式民主”方向不断演进，加强台美关系中意识形态纽带的作用，使台湾地区成为美国“民主价值”同盟在印太地区的核心成员，同中国大陆展开制度竞争。AIT和民进党当局从2019年9月开始联合主办的“台美印太民主治理咨商”，就集中展现了美国希望控制台湾政治变迁进程与方向的企图。“台美印太民主治理咨商”主要内容是加强台美在“政府治理”和“民主体制”方面“合作”，如强化台美“反贪腐”及“开放政府”合作，由台美共同举办“开放政府在线国际研讨会”，讨论执行开放政府原则等。“台美印太民主治理咨商”未来可能发展为美国制度化影响台湾的政治变迁的重要平台。

2、影响岛内政党政治竞争生态。美国因素一向是台湾地区政党政治竞争最重要的外部变量，AIT在台湾蓝绿两大政党之间选边，对未来岛内政党政治竞争发挥着至关重要作用。在台湾未来的战略走向方面，民进党当局2016年上台后逐步确立了全面倒向以美国为首的西方阵营的“倚美抗中”路线。国民党则坚持“亲美和中”路线，在向美国靠拢的同时，希望与中国大陆和平共处，不愿过度挑衅，试图让台湾在中美博弈之间寻求双向平衡。相较于民进党“倚美抗中”与全面挑衅大陆，国民党坚持的“亲美和中”路线越来越不符合美国“以台制华”的战略需要，因此难以得到美国的青睐。如前所述，AIT在岛内政党政治竞争中采取了“全面挺绿”立场，在蓝绿竞争中不遗余力支持民进党，这无疑将构成对民进党在台湾长期执政的外部助力。3、增进台湾社会“亲美”政治心理。台湾社会长期存在并不断被强化的“亲美、崇美”政治心理，很大程度上是AIT长期在台经营的结果。近年来AIT在台湾进行的一系列“公共外交”活动，不断强化台湾民众对台美是“民主价值同盟”和“美台命运共同体”的认知，对台湾社会的“亲美”政治心理进一步产生了强化作用。这一政治心理，一方面是台美关系的纽带，确保台湾社会仍然将美国视为可以依靠的盟友，支持台美“准同盟”关系不断升级，不抵触美国对台湾逐步加强控制；另一方面是确保台湾的主流政治势力都将“亲美”视为不可忤逆的“政治正确”，在台湾内部压缩“亲大陆”势力的生存空间。

4、确保民进党当局维护美国利益，服从美国战略大局。作为美国政府在台的机构，AIT在台活动的首要目标是维护美涉台利益和确保台湾服从美国战略大局。AIT在经济议题上向台湾施压，包括迫使台湾进口含有莱克多巴胺的美国猪肉，以及支持台积电在美国设厂等，都显示所谓“加强美台经济合作”的本质是逼迫台湾服从美经济利益。此外，AIT越来越积极地在台美“军事合作”中扮演关键角色，强化台湾的“自我防卫”能力，以及鼓励民进党当局在“印太战略”框架下发挥更大作用，都体现了AIT介入台湾政局意在使台湾成为美国在亚太地区维持霸权、遏制中国崛起的政策工具。

5、助长民进党当局“台独”图谋。小布什和奥巴马时期，AIT在台海局势中仍扮演一定“稳定器”角色的定位，对民进党当局的“台独”冒进政策与行为进行一定程度的纠偏，特朗普和拜登上台后，伴随着美涉台政策转向，AIT在其涉台活动中不断虚化一个中国原则，提升美台实质关系，帮助台湾当局拓展“国际空间”，客观上构成对“台独”分裂势力的支持。从台湾内部来看，以民进党为首的“台独”势力也必然会将AIT的举动解读为美国为台当局的“渐进台独”路线撑腰，从而采取进一步的极端“台独”分裂活动。

四、结语

随着台湾问题已经成为中美战略博弈中最敏感、最关键的问题，以及美国民主、共和两党在涉台政策上已经达成了跨党派的对华强硬共识，中美关系结构性矛盾和美国国内政治的双重制约，共同导致美国的涉台政策短期内不存在和缓的余地，继续虚化和掏空一中政策、“以台制华”将成为未来几年美国涉台政策的主基调。AIT也将继续加大介入岛内政局的力度，力图全面控制台湾、为美国“抗中”大战略服务，将台湾打造成美国主导的“民主阵营”、“印太战略”、“非中产业链”的核心成员。在这样的态势下，台海局势的稳定和两岸关系发展都将伴随美国对台控制程度的加深而面临巨大挑战。（作者：严安林 上海国际问题研究院副院长、研究员）