韩国政府与财阀“发展联合体”的结成与解构
摘要：韩国从二战后苦苦摸索发展道路的众多发展中国家中脱颖而出，一跃而成为发达国家，为现代化研究提供了重要个案。韩国的经济成功源自具有发展取向的政府与私营企业结成“发展联合体”，共同完成经济增长和出口目标。部分私营企业在各种政策刺激下快速成长为大企业，有的甚至发展成为具有一定垄断能力的财阀企业。这些有强大国际竞争力的大企业，本身就是韩国经济发展的重要成果。随着韩国经济发展进入新时期，财阀企业的影响力上升，政府对经济的影响力下降，韩国的政企关系开始重塑。尽管政府和财阀企业仍然在实现经济增长方面有共同的诉求，但原有的政府主导、企业追随的“发展联合体”模式面临解构压力。政府的重心不再是通过政策刺激大企业发展，而是倡导“经济民主化改革”，限制大企业的垄断和扩张，保护中小企业和劳方利益。即便如此，韩国政府和财阀关系的重塑，仍将是一个漫长而艰难的过程。
经济企划院《现代汉语词典》中对“阀”一词的解释是，“指在某一方面有支配势力的人物、家族或集团”，“财阀”指“垄断资本家”。本文中所用财阀指具有家族控制特征、财力雄厚、经营业务涉及诸多领域、对韩国经济具有某种支配能力、形成垄断效果的少数大型企业集团，一般指三星、现代、LG、SK、乐天等大企业集团。韩国财阀是在经济高速成长期发展壮大起来的，与谋求经济增长的政府结成利益攸关的“发展联合体”，对韩国经济发展曾经做出重要贡献。与此同时，财阀深度融入韩国人政治经济和社会生活的方方面面，“官商勾结”、腐败蔓延、不正当竞争、遏制中小企业发展等弊端也显露无遗。传统政商关系面临着调整的压力。
01、韩国“发展型国家”推动“有计划的经济”
美国学者查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）曾根据日本经验提炼出“发展型国家”（developmental state）的概念，指称那些在经济发展中制定产业政策、发挥引导作用的政府，这些政府以私营企业和市场经济为基础，通过产业政策的实施，推动国家经济增长。朴正熙时期的韩国也被看作典型的“发展型国家”。1961年5月16日，朴正熙通过政变上台，掌握了国家权力。新的领导集团改变了国家的发展轨迹，韩国经济在威权政府领导下开始腾飞，政府制定发展目标，并与私营企业结成“发展联合体”，共同实现经济增长目标。韩国“发展型国家”的一些基本政策思路一直延续到20世纪80年代末90年代初。
约翰逊在日本的研究中，突出强调了通产省在经济发展中的作用。在韩国，扮演类似角色的是1961年7月设立的经济企划院。根据韩国《政府组织法》，为国家经济社会发展制订实施综合计划，并为计划实施筹措财源、编制预算并管理其执行，为处理各中央行政机关规划的调整与审查分析等事务，兹在国务总理所属下设立经济企划院。国务总理兼任经济企划院院长。在朴正熙政府时期，经济企划院受到极高的重视。自1965年1月开始到1979年10月遇刺身亡，朴正熙参加了经济企划院147次月度经济形势报告会中的146次。随着出口在经济发展中的重要性提高，经济企划院组织了出口促进扩大会，在1965—1979年的152次会议中，朴正熙只缺席过5次。在速度和效率被视为最重要的品质之际，月度经济形势报告会和出口促进扩大会视为相当有效的决策方式。
韩国“发展型国家”干预经济的一个重要工具是经济计划。从20世纪60年代到90年代初期的韩国经济，在一定程度上可以称为“有计划的经济”。韩国从1962年开始实行第一个五年计划。第七个五年计划（1992—1996年）实施不久，金泳三政府上台，开始推行“新经济计划 (1993—1997年)”，取代了第七个五年经济计划。在韩国的经济发展计划中，政府的经济增长目标总体来说得到了非常好的执行，主要的政策方向推进顺利。韩国各经济计划的主要内容参见表1。
表1 韩国经济计划概况（1962—1997年） 单位：%
资料来源:Byung-Nak Song,The Rise of the Korean Economy,Third Edition (New York:Oxford University Press,2003),pp.156-159。
在冷战和南北对峙的大格局下，朴正熙政府有一个清晰的目标“胜共统一”，即在经济上战胜朝鲜，取得统一的优势。很多人可能因为当前南北经济的巨大差距而忽视一个基本的事实，即一直到20世纪70年代，朝鲜的主要经济发展指标仍优于韩国。可以说，当时的南北经济差距对韩国政府来说是很大的外部压力，尤其是对一个通过政变上台、政治合法性遭到严重质疑的政权。关于朴正熙为什么会建立经济企划院这样一个如此强有力的“超级经济部”，有分析指出，军政府需要通过尽快提升公共福利、促进工业和经济发展赢得合法性，所以军政府对政府主导的经济发展计划非常感兴趣，而此前韩国已经有了几个经济计划，但是由于缺乏领导力而被搁置一旁。
从本质上讲，朴正熙的“发展型国家”，在很大程度上是一部强大的军事机器，决策机制高度集中、自上而下的指令性特点明显，下级官员像执行军事命令一样贯彻来自顶层的经济发展意图。韩国在威权时期经济上取得成功的要点在于政府确立的出口导向型发展战略让韩国的发展深度融入国际市场，政府有清晰的发展战略和产业重点。1973年，韩国政府发布《重化学工业化宣言》，确定了钢铁、石化、汽车、机械、造船、电子、有色金属、水泥、陶瓷及纤维工业等十大战略投资重点产业。2021年美国《财富》杂志发布的世界500强排行榜上，有15家韩国公司上榜，分别是三星电子（第15位）、现代汽车（第83位）、SK（第129位）、LG电子 (第192位)、起亚汽车 (第215位)、韩国电力 (第222位)、POSCO (第226位)、韩华 (第271位)、KB金融 (第366位)、现代摩比斯 (第398位)、三星生命 (第416位)、CJ (第450位)、SK海力士 (第452位)、LG化学 (第461位)、三星物产 (第473位）。从这些成功的企业来看，韩国政府在20世纪70年代对电子、汽车、钢铁、石化等主要产业的战略选择是基本正确的。目前，韩国已经成为与美国、日本并驾齐驱的半导体强国，在造船业内与中国、日本形成三足鼎立局面，在汽车、钢铁、石化等领域具有全球竞争力。
02、以私营企业作为经济增长的主要载体
有计划的经济不意味着一定需要以国有企业作为主要的经济载体。“韩国经济的支柱是私营企业而不是公营企业。迅速经济增长是由私营企业实现的，其出口生产的任务都由私营企业承担。”在完成经济计划的过程中，韩国也建立过一些国营企业。最典型的是为发展钢铁产业以举国之力建立的浦项制铁。但是，韩国的大企业主要是私营企业。即便是浦项制铁，也最终完成了市场私有化。
韩国的私营企业在政府的施压、号召和政策刺激下发挥了经济增长载体的作用。由于政府政策的刺激和自身对发展机遇的把握，一些企业脱颖而出，经济实力和影响力得到明显提升，并在后来成长为世界性的大企业集团，这就是韩国经济界的几大“财阀”。
经济高速增长期的韩国政府，像选拔优秀运动员一样选企业，把有竞争力的企业培养得更加强大,完成政府的经济增长目标和“输出立国”的发展战略。据《三星总裁李健熙》中回忆，1961年朴正熙发动政变上台后，军政府根据出口额把前十一位企业经营者列出，说他们是“聚敛不义之财”之徒，而李秉喆就是名单上的第一个人。李秉喆当时在东京，韩国政府派人敦促其回国。无奈之下，李秉喆在东京帝国饭店举行记者会，宣布将第一毛织、第一制糖等全部财产捐献给国家。回国后，李秉喆被软禁接受政府调查，几天后与朴正熙单独会面。李秉喆没有被发现什么不法行为，朴正熙见他的原因是想把国家发展的大事托付给他。企业家在政变情况下毫无反抗之力。是否“托付”发展大事不好确定，但是显然，政府与企业形成了某种联合体。1962年，韩国成立了半官方机构“韩国贸易协会”，在世界各地设有分支机构，推动韩国产品“走出去”。韩国的对外关系网络也已经打开。1964年，韩国商工部推出一系列具体的出口刺激措施，包括对从事出口企业减免企业税、间接税、所得税，降低出口企业的贷款年利率、提供扶植贷款，为出口生产所用的原料和设备提供“损耗补贴”等。在1973年《重化学工业化宣言》发布后，韩国政府对相关产业进行重点扶植，综合利用金融、税收优惠政策杠杆，将有限的资源相对集中地投资在优势企业上，让有竞争力的企业迅速成长起来。有学者曾列举1976年前韩国政府所采用的38种推动出口的政策工具，其中税收刺激政策6种，关税刺激政策5种，金融刺激政策11种，其他方面16种。
上述财政金融支持政策是政府对企业显性的支持。韩国威权政府支持企业的一个隐性措施是实行压制性的劳工政策。威权政府时期，韩国在劳动和资本之间选择亲资本的基本立场，以降低生产成本。朴正熙上台之际，韩国劳工运动活跃并日趋政治化。朴正熙政府看到了组织化劳工的潜在风险，并试图限制劳工的法律权利，阻止有组织劳工与政治团体之间建立联系。1963年，韩国对《工会法》进行修改，要求工会不能从会员中筹集政治资金或将工会会费用于政治目的，并通过限制条款使工会发展组织和集体行动更加难以进行，同时扩大了国家干预劳动关系的范围。1969年，韩国政府颁布了《工会和外国投资公司劳动纠纷处理临时特别法》，禁止外国投资公司工人罢工，实施各种限制性措施来处理其他经济领域的劳资纠纷。1971年，朴正熙宣布国家进入紧急状态，实施《国家安保特别措施法》，工人被剥夺了采取集体行动的权利，而这几乎是工人与雇主讨价还价当中唯一有效的武器。1972年“维新体制”实施后，政府颁布“国家紧急状态下处理集体交涉措施”，扩大了禁止工会活动的企业范围，对行业性工会的活动做了进一步限制。“从某种意义上说，朴正熙时代是资本家的天堂；不仅国际市场条件有利，而且奉行发展主义的国家也彻头彻尾是亲资本家的。只要这些资本家成功地执行国家的发展计划，国家实际上就为他们做到一切。”这种国家产业政策决定的扩张性积累战略促使政府采取强烈的亲资本压劳工政策，以协助企业实现出口和增长等目标。
正是在政府的财政政策、金融政策甚至包括劳工政策等全方位的政策扶植之下，韩国的私营企业迅速成长起来。“韩国的大企业集团是政府利益与私营企业利益和谐一致的结果……这种和谐性是‘大韩民国公司’的核心”。这些大企业是韩国经济发展的重要成果，也是国民的重要财富。
03、韩国财阀对经济的影响力与政企关系的变化
正是在政府的大力扶植和企业的积极扩张之下，韩国的财阀企业逐步成长起来。韩国财阀大企业掌控经济，不仅通过经营范围的扩大寻求水平扩张，还通过产品上下游产业链的延伸形成垂直扩张，渗透到韩国经济的方方面面。以三星集团为例，经过数十年的发展，三星已经构筑起涵盖电子、重工、电机、生物、保险、证券、建筑、酒店等诸多领域的“三星帝国”。
早在1975年，前5大企业产值占GDP比重达到5.1%，前20大企业产值占GDP比重达到10.6%。三星、现代、LG、SK等四大财阀资产总值占GDP比例在1990年达到27%，1998年达到47%，2002年达到35%。重组之后的泛4大集团资产总值2011年达到GDP的65%。
官方机构韩国公正交易委员会2020年的数据显示，韩国前5大财阀企业所拥有的子公司数量分别是：三星59家、现代54家、SK125家、LG70家、乐天86家。资产额在5.1万亿韩元以上的64家企业，共有子公司2284家。64家大企业资产总额达2176.1万亿韩元。前4大财阀的资产总额为1022.1万亿韩元,占全部64家大企业的47.0%。韩国统计厅的数据显示，2020年韩国的GDP为1933.2万亿韩元。前4大财阀企业的资产总额约占2020年韩国GDP的52.9%。这一比例尽管低于2011年，但仍然相当客观，可见大企业对韩国经济举足轻重的影响力。
在大财阀成长起来之后，政府与企业之间的关系发生了根本性的变化。政府主导经济发展的时代也结束了，韩国出现了“强企业、弱政府”的格局。韩国政府不得不承认，“权力已经从政府转移到企业”。韩国多届总统曾信誓旦旦地承诺“经济民主化改革”，希望通过对财阀进行监管，限制其扩张，维护市场公平竞争，保护中小企业，增加雇用稳定，在劳资关系中考虑劳方的利益，从而实现社会财富的更均衡分配。但是，目前看来，韩国政府的改革举措收效并不明显。
04、韩国政府与财阀“发展联合体”的弊端
韩国经济增长采取的是国家计划、私营企业实施的模式，政府与私营企业形成了紧密的联合体。以朴正熙政府时期为例，威权政府把经济成长作为自身政治合法性的重要来源，能够执行政府经济政策、出口创汇、扩大生产的企业就成为政府倚重和支持的对象。私营企业在执行政府计划和发展政策时有利可图，日益深度依赖政府的扶持。韩国政府与大企业之间的紧密联合，贬义的说法是“官商勾结”，偏中性的说法是“利益共同体”，偏褒义的说法是“发展联合体”。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森（Amartiya Sen）曾指出，韩国政府广泛参与市场，实行强大的管控，这在世界各地都是不多见的。
从增进韩国国家竞争力和经济增长的角度看，韩国政府企业结成“发展联合体”的模式是成功的。韩国经历了朴正熙时期的高速发展之后，在20世纪80年代和90年代上半期各行业仍保持了较为强劲的发展势头。1996年，韩国人均GDP超过1万美元，成为经济合作与发展组织（OECD）成员国。从一贫如洗的农业国，经过三十几年的时间一跃跨过发达国家门槛，堪称“汉江奇迹”。此后，尽管遭遇了1997年金融危机的冲击，韩国大企业仍在国际上具有相当的竞争力。然而，这种政府与企业深度交织的发展模式存在着严重的弊端，而且是不可持续的。
第一，韩国在出口导向型的高速经济增长期，实行的并不是完全开放政策，而是“变相的封锁经济”，即在实行积极的出口政策的同时对进口实施彻底的管控。这种非对称的管控政策之所以能够实现，是因为在关贸总协定体制下，韩国的发展中国家地位被认可，尽管韩国的竞争对手对此颇为不满，但是韩国却获得了最大的出口市场、盟友美国对“贫穷”韩国的支持。或许是因为自身对发达国家身份的认知有一定的滞后性，也可能是因为保持发展中国家身份可以在国际贸易中享有某些优惠，直到美国特朗普政府对韩国等国家的发展中国家身份提出严重质疑之前，韩国在2019年和2021年变更了自身在世界贸易组织和联合国贸易和发展会议中的身份，从发展中国家变更为发达国家。随着韩国经济水平的提升和世界贸易组织规则的日益严格，像以往那样的出口补贴和刺激政策是有悖于世界贸易组织基本原则的，韩国政府无法继续实行进出口的非对称性管制。
第二，“官商勾结”导致腐败案例多发，造成严重的社会不公。除了正式的官商联合，还有诸多隐形的利益交换。韩国政府早就意识到这些问题的严重性。20世纪90年代，金泳三政府以反财阀为口号，力图进行民主化改革。其后的金大中、卢武铉、朴槿惠等总统都提出“经济市场化”“经济民主化”等类似口号，力图铲除政商勾结现象。然而，直到目前，韩国几乎所有高级政府官员的腐败行为，都与各大财阀企业有千丝万缕甚至是直接的联系。2016年导致朴槿惠总统下台的“崔顺实干政案”，牵扯到几乎所有的韩国大企业。事实上，只要政府掌控着巨大的社会资源，包括实体的资源和非实体干预经济、法律的手段，就很难避免寻租和腐败现象出现。
第三，章鱼爪式蔓延的财阀压制了中小企业的发展。“韩国财阀集团的市场支配力已经形成结构化，而且日益强化。韩国大企业和中小企业之间的两极分化日趋严重，‘首位财阀’和‘其他财阀’之间的两极化亦愈加明显。韩国经济的发展和分配现在已经完全取决于财阀集团，新创业企业成功的神话不再出现”。财阀与韩国经济的关系陷入结构性矛盾。政府为解决这一矛盾做出了一些努力。文在寅在竞选时曾承诺改革和限制财阀，加强对大企业的监管，破除财阀特权，这些限制措施矛头直指三星、现代汽车、SK、LG四大财阀集团。其实，早在20世纪90年代初期，韩国政府就意识到大企业过度发展对其他企业的负面影响，在1992年开始的第七个五年计划中就曾提出促进中小企业发展的具体方案。但是，当大企业成长起来之后，政府对企业的影响力下降，而企业对国家的影响力却上升，二者之间的博弈地位和结构发生了明显的变化。韩国公正交易委员会着力改革大企业支配结构，加强对大企业循环出资的限制和审查，提高控股公司的子公司股份义务持有比率，通过限制财阀高层权力、提高小股东和工人权力，提升大企业财务透明度等，遏制“财阀”垄断。大型财阀的多家子公司之间相互持股，股权关系错综复杂，要求提高财阀的财务透明度非常困难。
概言之，在半个多世纪以来的发展进程中，韩国政府与财阀企业已经形成了利益交织的共同体。在经济高速增长期，政府曾占据优势和主导地位，通过税收、贷款等政策刺激了财阀企业的发展。说是“官商勾结”也好，说是“发展联合体”也罢，韩国企业和国家就是这样发展起来的。从当前的总体态势来看，财阀企业的影响力已经跨出国门，成为韩国国际竞争力的体现；在国内，财阀对经济的影响力，在某种程度上已经大于政府的影响力。政府在刺激投资、扩大就业、选择新的战略产业等方面，都需要财阀企业的积极参与。政府与财阀之间仍是某种程度的“发展联合体”，但这种关系的内容和本质已经完全不同于朴正熙政府时期。数十年来，政客与企业界之间的联系已经渗透到韩国社会的各个层面。韩国社会对财阀爱恨交织，一方面，国民积极评价大企业对韩国经济的作用，以自己国家能有这么强大的企业为傲，千方百计要挤进大企业就职；另一方面，又不得不为经济社会生活受几家大财阀掌控而苦恼，甚至陷入进不了大财阀工作又不愿意去中小企业就职、自主创业无门的困境。财阀已经牢牢把控韩国经济的命脉，当前韩国政府重点着力于出台各种法规限制政商勾结，限制财阀企业的国内扩张、刺激中小企业的发展，在劳方和资方的博弈中采取相对平衡的立场。韩国政府和财阀关系的重塑，仍将是一个漫长而艰难的过程。（作者：董向荣 中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）