重新审视日本“印太战略”：国内政治视角下的考察

摘要：全球主要国家的“印太战略”已引起了国际社会的广泛关注。当前，学界对于日本“印太战略”的研究基本聚焦于国际体系层面，从国内政治层面分析其形成及演进机理的研究尚不多见。本文认为，日本“印太战略”是由国际体系压力经日本领导人战略认知、国内政府力量的传导后形成、调整的。文章以2012年末安倍晋三第二次执政至2020年9月卸任作为研究区间，将日本“印太战略”的形成与嬗变作为两大阶段进行了剖析。本文提出，安倍晋三对国际局势的认知在较大程度决定了日本“印太战略”的内涵与走向，而安倍第二次执政以后首相官邸及首相本人决策能力的强化为安倍贯彻自我认知、对“印太战略”的构建与调整奠定了客观基础。日本国内政治为观察“后安倍时代”日本“印太战略”及对外政策走向提供了较独特的视角。

正文摘读

近年来，印太（Indo-Pacific）已成为国内外学界与战略研究界颇为关注的概念，而随之衍生的“印太战略（构想）”也已成为诸多全球与地区大国、中等强国的代表性对外政策之一。在以上国家中，日本既是全球最早关注印太概念的国家之一，也是全球“印太战略”的重要推手。

在安倍晋三第二次执政后长达7年多的时间中，“印太战略”是日本政府贯彻始终、着力推进的战略构想，是观察日本近十年来对外政策的重要视角。2012年末安倍第二次执政后，以“亚洲民主安全菱形”的提出为标志，开始尝试构建日本“印太战略”。2016年以后，以双多边海洋安全合作为核心的日本“印太战略”逐步成型，遏华趋向明显。然而，2017年以后，日本“印太战略”依据国际局势，进行了若干调整，一度淡化了对华遏制色彩。从战略内核来看，日本“印太战略”是安倍执政以来积极和平主义、“俯瞰地球仪外交”等对外政策的继承、发展与统合。因此，“印太战略”作为安倍执政期间对外政策的重心，其形成与嬗变过程为观察这一时期的日本对外政策提供了一个较好的剖面。

一国对外政策的形成与嬗变往往受到多重因素的影响。日本“印太战略”的构建与发展，固然与这一时期国际体系的变迁密切相关，但同样受到日本国内政治因素的重要影响。目前，国内外学界的既有研究成果多侧重在体系层面进行论述，以日本国内政治角度阐明日本“印太战略”形成、嬗变内在机理的研究还较为少见。本文试图解释的问题在于，为何日本在其国力最鼎盛的时期（20世纪80年代—90年初期）并未形成具有全球影响的对外政策，而在安倍晋三执政期间日本却能构建起“印太战略”，并通过塑造与美澳印及印太中小国家的新型战略关系，进而影响了国际格局的走向？为何日本国内政治改革的加速期与“印太战略”的形成期基本形成了时间上的重叠？基于以上疑问，本文尝试从日本国内政治视角探讨“印太战略”形成与嬗变的内在机理，以期对学界现有研究有所补益。

一、学界关于日本“印太战略”的分析路径与缺失

目前，国内外学界围绕日本“印太战略”的形成与嬗变，主要存有维持秩序说、国家角色转换说、政治家个人立场说等若干看法。

第一，应对中国“威胁”、维持既有国际秩序说。这一学说为当前国内外学界研究日本“印太战略”的主流观点，认为在中国崛起与美国相对衰弱、印太权力转移进程加速的背景下，日本有配合美国遏制中国、维持现有国际秩序的需要，而“印太战略”则是日本为实现以上目标所采取的核心对外政策。菊池努（Tsutomu Kikuchi）、吴怀中、宋德星等指出，“印太战略”是日本在稳固、强化日美同盟基础上，以价值观外交同澳、印等国塑造“印太海洋国家”的集体认知，并在战略上联合以重构地区安全秩序、促进彼此在海洋安全等领域合作的战略构想。大庭三枝（Mie Oba）表示，日本“印太战略”的形成与实施存在两面性与内在矛盾性。一方面，日本通过强化日美同盟，与日印、日澳发展战略性伙伴关系，具有协同推动“印太战略”、构建于己有利的国际秩序的战略意图；另一方面，日本政府又刻意暧昧化处理“印太战略”与美日印澳安全合作机制的关系，尽可能淡化对华排他性，倡导构建“和平与繁荣”的印太区域。佐竹知彦（Tomohiko Satake）、佐桥亮（Ryo Sahashi）则认为日本“印太战略”首要目的在于地区秩序的维护，指出尽管普遍认为日本“印太战略”旨在对崛起的中国予以遏制，但实际上该战略更重要的目的在于维护一个开放和包容的地区秩序，将包括中国在内的所有地区国家纳入一个共同的框架。尽管各位学者的观点存在一定的差异，但总体而言较为直观地体现了2017年以后日本“印太战略”的特征，即以联合美印澳对华牵制、维持现有印太地区秩序为基本目标的同时，在一定范围内缓和与中国关系，淡化对华遏制色彩，意图构建中日“竞合关系”，以实现本国的最大利益。

第二，日本国家角色转换说。理查德·阿米蒂奇（Richard Lee Armitage）与约瑟夫·奈（Joseph Nye）以日本国家角色变化的角度为切入点对“印太战略”的形成进行了论述。阿米蒂奇与奈强调，日益严峻的国家安全环境与美国反复无常的领导力使日本得以在亚洲和世界其他地区的战略问题上发挥领导作用。而构建“印太战略”等则是日本发挥领导力的重要路径与体现。日本以上举措使得美日同盟正从“相互协同”向“相互依赖”转变，双方越来越需要对方应对危机以及长期挑战，这是从美国‘外压’时代到日本领导时代的一个重大转变。”初晓波提出，随着世界局势走向、日美同盟交往方式出现不确定性，日本需要降低对日美同盟依赖性，提升战略自主性，这也成为日本构建、调整“印太战略”等对外政策的潜在动力。

第三，政治家个人立场说。神谷万丈（Matake Kamiya）认为，除了外部因素，日本“印太战略”很大程度上源自安倍晋三的施政主张。神谷进一步指出，2013年12月出台的日本《国家安全保障战略》在很大程度上体现了第二次安倍内阁在外交、安保方面的基本方针，明确表示维持基于自由、民主、人权以及法律支配等普遍价值观的现有国际秩序为日本重要国家利益。而安倍内阁正是基于以上认知，才在日本的战略谱系中将亚太地区与印度洋作为整体考虑，并强化对印太地区安全事务的参与力度。

不难发现，目前国内外学者既有成果呈现以下两方面特征。其一，着眼于国际社会主要国家间权力分布的特征与变化，从国际体系层次分析日本“印太战略”的形成根源与长远目标。尤其是，中国加速崛起、美国实力相对衰落、中日实力出现逆转、印度及印度洋区域重要性持续上升等变量被予以广泛关注。应当说，体系层面的权力分配的确较大程度地塑造了日本近十余年的对外政策，并直接催生了日本“印太战略”的生成。其二，日本领导人关于印太的战略认知及政策主张已逐步成为重要的分析视角，并在“维持国际秩序说”“国家角色转换说”相关研究中有较多体现。表现在于，安倍及其所代表的保守势力对日本国家战略前景的看法直接反映于日本“印太战略”的框架内容中。然而，现有研究仍具有补充、完善的空间。一方面，现有研究仍偏重于由体系层次考察，强调体系变量对安倍内阁的影响，对单元层次的关注度稍显不足。另一方面，从单元层次展开分析的成果多强调两大变量：日本战略自主性的提升；安倍战略认知与施政主张。以上两大日本国内变量固然重要，但应指出的是，现有研究对于影响安倍治下日本对外政策生成的重要国内变量——日本政治结构的变迁及随之提升的日本政府力量的关注度较低。事实上，安倍第二次执政后日本政府力量的显著提升对安倍贯彻自身“印太战略”认知、实施“印太战略”发挥了较大作用。

本文认为，日本“印太战略”的形成与嬗变与国内政治因素有着密不可分的关系。其中，政治家战略认知为“印太战略”产生与嬗变的主观驱动，而政府力量的强化则为这一战略的形成与发展奠定了客观基础。

二、影响日本对外政策制定的国内因素

影响一国对外政策的变量一般包括体系变量和国内变量两部分，其中，体系变量是自变量，塑造但不决定国家行为；国内变量是中介变量，传导体系所发出的指令。因此，国际体系压力仅仅塑造了日本对外政策的轮廓，而具体政策制定仍受日本国内变量的影响。

相较而言，作为自变量的体系变量较为稳定。以中国崛起进程加速、美国国力相对衰落、中日国力逆转等现象为标志，国际体系权力转移成为近十余年以来亚太国际关系研究的主要背景与逻辑起点。这一背景不仅意味着日本实际面临着约束性国际环境，也成为安倍内阁制定对外政策、构建“印太战略”的重要前提。而国内变量作为中介变量，涵盖范围较广，学界看法尚未完全统一。在参照现有成果基础上，笔者通过纵向对比安倍内阁与此前日本历届内阁的政治运行情况，将安倍战略认知与日本政府力量作为国内变量。以上两大国内变量与体系变量共同构成本文的分析框架，以期从日本国内政治角度阐释日本“印太战略”的形成与嬗变。

2.1影响日本对外政策国内政治变量分析

迄今为止，国际关系学者围绕影响国家对外政策的单元层次变量，提出了较多观点，具有代表性的有领导人意象、战略文化、国内制度以及国家—社会关系等。那么，本文为何选取安倍战略认知与日本政府力量作为中介变量？

从理论层面来看，一方面，意图层面（Intention）—政治家战略认知与施政主张对对外政策的影响不可忽视，需给予重点关注。詹姆斯·多尔蒂(James E. Dougherty) 、小罗伯特·普法尔茨格拉夫（Robert L. Pfaltzgraff, Jr.）认为，决策过程涉及理性、价值判断以及包括政治家心理情节在内的各种无理性和非理性因素。我国学者王新生、张勇等同样对日本政治家的个人因素给予了高度关注。王新生指出，日本首相官邸主导型决策模式既有政治制度的背景，也有政治家个人的因素，并以福田康夫执政期间，在建立国家安全保障会议等问题上放弃首相官邸主导权为例，阐明了日本对外政策决策模式既受政治制度的影响，也与政治家个人因素密切相关。张勇认为，无论从名义上，还是在实际的政策过程中，安倍晋三都是日本外交的最高决策者。在决定“安倍外交”的诸多因素中，与安倍内阁所推行的政策相较，安倍个人的因素往往被忽视甚至是无视。而实际上，首相个人方面的一些特质，在很大程度上形塑了其对外行为的逻辑。

除了理论层面，从安倍主要的著述、采访中也能清晰地窥见其多重施政主张。如安倍在其独著《迈向美丽的国家》中把自己定位为认识到“这件事对于国家、国民有利时，就会不畏批判，付诸行动”的“战斗型政治家”，并表示“为达成目标，政治家不能淡泊无为”。又如安倍与其重要智囊冈崎久彦合著的《保卫这个国家的决心》中，曾明确表示政治家制定政策的目的在于，确保国民的生命和财产，国家的和平与稳定，为此其会依据形势，并不排除从左翼到鹰派的之间的选择项。此外，在安倍2021年卸任后接受日本《外交》杂志的采访中强调“（日本外交）应从印太地区力量平衡的观点考虑问题，日中关系也不仅是两国关系，应从大的战略框架内加以定位，并展开具体政策。”因此，从安倍晋三既往论述来看，其既有贯彻自身意志、推进日本对外政策的魄力与决心，又有较高的灵活性与全局意识，会依据国际局势的改变而调整外交立场，不会受制于“鹰派”或“左翼”定位的掣肘。以上特点对安倍形成关于国际局势的战略认知，贯彻自身意志构建、调整本国“印太战略”产生了深远影响。

另一方面，除了意图层面—政治家战略认知以外，能力层面（Power）—国内政府力量的变化同为最重要的中介变量之一。政府力量概念最早为美国学者法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）提出。扎卡里亚倡导的政权中心型现实主义（State Centered Realism）认为, 只有当国家政权能够更加容易地获取社会资源, 当政府的决策权力更加集中和统一, 国家的外交政策才更加直接地对国际体系的变化做出反应。扎卡利亚以19世纪的美国为例，区分了“国家力量”（nation power）与“政府力量”（state power），提出美国1889年以前，尽管国家实力迅速增强，在国际权力分配格局中的地位明显提升，但因三权分立、地方分权等国内政治因素影响，联邦政府决策面临较多掣肘，难以充分汲取国内资源，实施更为积极的、更具扩张性的对外政策。与扎卡里亚提出的政府力量类似，斯蒂芬·洛贝尔（Steven E.Lobell）等同样提出国家的内部特征，诸如政治、军事机制的资源汲取能力与动员能力，国内行为体与利益集团的影响，精英或社会的凝聚力等，会影响国家领导人对国际威胁（或机遇）的评估以及他们所采取的外交、军事与对外经济政策。扎卡里亚、洛贝尔等人的理论将被结构现实主义所忽略的国内要素，特别是“政府力量”作为中介变量纳入分析框架中, 认为国家力量只有通过强大的国内政权才能转化为国际影响，制定有力的对外政策。这一路径将被结构现实主义忽略掉的单元层次的政权结构纳入到体系层次的理论框架中, 以寻求更加精确地解释国家对外行为。以上理论对战后至今日本的对外政策变迁同样具有较强的说服力。战后，日本尽管在20世纪50—70年代取得经济高速增长，成为世界经济大国，但在对外政策方面一直鲜有作为，同样也与日本战后政府力量偏弱，首相决策地位长期边缘化等因素直接相关。本文并不否认冷战后国际体系、日美同盟等体系因素对日本对外政策有明显的约束作用。在此前提下，本文认为日本国内政府力量也是研究“印太战略”等日本对外政策不可或缺的观察视角与考量因素。

2.2安倍第二次执政后日本国内政治结构的现实转变

从经验层面来看，与日本冷战后历任内阁进行纵向对比，安倍执政期间（2012年末第二次组阁后至2020年9月卸任），日本国内政治呈现两大显著特征：一是日本政治改革加速，派阀、官僚等政治主体的地位式微；二是安倍晋三“强首相”地位得以形成，首相官邸主导权正式确立，安倍战略认知与施政主张对日本对外政策的影响日趋扩大。

1996年，桥本龙太郎执政后开启了日本中央省厅改革序幕，小泉纯一郎内阁进一步予以推进，并在安倍第二次组阁后加速了这一进程，正式确立了首相官邸主导地位。具体而言，改革强化了对首相的辅佐机制，旨在提升首相对重大政策的立案、政策制定与决策能力。第一，大力扩展了内阁官房的权限。新的《内阁法》中明确规定内阁官房不仅可以协调内阁重要决策，也能进行政策规划与制定，这无疑是一个具有里程碑意义的改革举措。第二，新设立了以首相为负责人的内阁府，旨在加强首相在经济、财政、外交、安全等重要事项的政策制定与协调能力。第三，在内阁府内设立了一系列智库机制，以相关领域专家的专业能力提升首相决策能力。

这一系列改革，可有效提高政府的集权属性。第一，内阁官房能力的强化与内阁府的设置，丰富了可供首相支配的人才资源。内阁府官员将支撑首相所主导的政策制定，按照首相意图进行改革。第二，内阁官房中，副长官一般均任用各省厅次官级官员，自此内阁官房也能独立进行政策制定。第三，内阁官房与内阁府能破除省厅间的行政藩篱，不受各省厅的干扰单独制定政策。以上改革使各省厅官僚不再把持决策主导权，并能最大限度地整合国内资源，为首相官邸主导政策制定创造了客观环境。

应当说，通过决策机构的构建与完善，强化首相官邸、内阁乃至首相本人决策能力与权力成为近年来日本政治改革的核心目标与议题。由此，在安倍执政期间，日本政府力量得以大幅提升，安倍汲取国内资源、制定对外政策的能力也随之增强。得益于以上改革成果，安倍“强首相”地位得以确立，这为其充分贯彻自身战略认知、制定对外政策奠定了基础，并为其在任期内进行外交、安保领域的决策机制建设，进一步提高对外政策决策能力与效率创造了条件。此处需说明的是，安倍战略认知并非完全属于安倍个人，也具有集体性反馈的性质。安倍及其侧近高官、内阁官房、内阁府、各省厅高级官僚以及各类外交、安保类恳谈会智囊等共同构成了安倍核心决策集团。

因此，本文基于理论分析与经验事实，着眼于日本国内政治结构的变迁，选取了安倍战略认知与日本政府力量作为主要变量加以讨论，力求构建完整的因果链条。此处需要指出的是，两大变量具有内在的逻辑联系及主次关系。一方面，两大变量实则有着较强的逻辑联系。安倍战略认知属于“意图”层面，其虽很大程度上取决于安倍自身的人格特质、施政理念，但也与安倍在政治结构中的地位，即与首相官邸、各领域专门性决策机制等日本政府力量的强弱有较大关系。政府力量属于“能力”范畴，具有较强的客观性，是安倍贯彻自身战略认知的基础与平台。“意图”与“能力”缺一不可。如果仅有强势进取的领导人，而无强大的政府力量，一国势必难以有效应对体系压力，构建对外政策；而如仅具备强大的政府力量，领导人安于现状，一国也将在对外政策方面无所作为。因此，中介变量应兼具领导人“意图”与政权“能力”，才能更清晰、准确地反映出国家应对国际体系压力，制定对外政策的过程。另一方面，在地位作用方面，两大变量呈现出明显的主次关系。领导人战略认知在日本“印太战略”形成方面起到了决定性作用，直接建构了“印太战略”核心框架与内涵。而国内政治结构作用则相对次要或间接，更多体现在“印太战略”实施过程而非重大战略内容建构及选择上。

三、国内政治视角下日本“印太战略”形成及嬗变的具体分析

安倍2012年末第二次组阁后，日本“印太战略”得以加速构建，在2016年形成主要框架，并在2017年以后出现了嬗变。因此，本文分析对象主要有两大阶段：第一阶段为2012年末至2017年初，日本“印太战略”正式形成，并联合美印澳、东盟相关国家构建对华安全遏制体系。第二阶段为2017年4月至2020年上半年，日本“印太战略”对华立场趋于包容。下文将在关注国际体系特征的基础上，着重以国内政治视角，将日本“印太战略”的形成、嬗变进行系统分析。

3.1第一阶段：日本“印太战略”的形成（2012年末至2017年初）

2012年12月安倍上台之前，印太地区已呈权力转移加速、战略环境约束力日趋明显、国际体系信号日渐清晰的特征。一方面，2010年中国国内生产总值首次超过日本，并与美国差距明显缩小，最直观地表明中美日间权力分布已出现显著变化，这也成为安倍内阁制定对外政策的逻辑起点。

另一方面，2012年以后，中国与日菲等周边国家围绕领土主权与海洋权益的摩擦日益严重，亚太地区战略环境逐步紧张。2012年4月，中菲黄岩岛事件发生。同年9月，日本野田佳彦内阁提出钓鱼岛“国有化”方案，中菲、中日对立加剧，亚太安全环境急剧恶化。在同等条件下，威胁（或机遇）越迫在眉睫，威胁越严重（或机遇越诱人），国家的战略环境越具有约束力；相反，当威胁（或机遇）越遥远，威胁（或机遇）的强度越低，国家战略环境的包容性就越强。对于再度执政的安倍晋三本人及其内阁而言，国际体系呈现清晰度高、战略环境约束性明显的特征。

（1）日本“印太战略”形成进程中安倍战略认知的形成及宣示

在以上国际背景下，国际体系压力日趋明显，安倍关于“印太战略”认知的客观环境业已具备。以此为前提，在安倍固有政治主张及心腹官员、外务省官僚与著名智囊的内外作用下，安倍对印太局势的战略认知逐步形成，借助“印太战略”制衡中国成为其施政核心。

首先，安倍关于“印太战略”的认知既源于其自身政治主张，也来自其侧近的心腹官员及外务省官僚。一方面，“印太战略”构建与安倍兼顾日美同盟与日本战略自主、推进价值观外交的政治信条密切相关。安倍在《迈向美丽的国家》中，首先强调日本应为保卫本国的安全做最大限度的自主努力，必须有“自己国家，自我保卫”的气概。同时，安倍认为基于美国在国际社会重要的影响力、经济及军事实力，日美同盟为日本的最佳选择，且两国享有共同价值观。应当说，安倍的以上战略认知也基本塑造了日本“印太战略”框架的总体特征，即以价值观为顶层设计，以日美同盟为基轴，日本享有较强的战略自主等。另一方面，安倍侧近的心腹官员、外务省官僚也直接助推了安倍“印太战略”认知的形成。如早在安倍第一次执政期间，时任外务省事务次官的谷内正太郎便协助外相麻生太郎酝酿、制定了“印太战略”的前身——价值观外交，并在2012年末安倍第二次执政后，以内阁官房参事身份与外务省等省厅官僚协助安倍晋三厘定了“印太战略”具体内核。

其次，一些著名智囊也对安倍战略认知产生了较大影响，为其构建、推进、调整“印太战略”奠定了基础。北冈伸一（Shinichi Kitaoka）、田中明彦（Akihiko Tanaka）等作为安倍最为倚重的外交智囊，是安倍的战略认知的重要来源。在安倍政府的政治主导下，北冈、田中与谷内正太郎、兼原信克等核心决策圈人士密切协调配合，推动了日本战略观念和安全取向的转变。北冈伸一为日本资深保守派学者，在外交安保领域为安倍提供了颇多建言，主张着眼于中国崛起带来的冲击，应实施积极和平主义，构建日本版国家安全保障会议，强化对华遏制能力。相较于北冈，田中明彦对华立场稍显温和，主张日本“印太战略”本质在于维持战后长期存在的国际秩序，减少中国地缘政治威胁，在牵制中国的前提下，寻求与“一带一路”倡议开展对接，强化对华协调与合作。不难发现，北冈与田中的诸多观点均成为安倍的施政主张与实践，如北冈倡导的积极和平主义实为日本“印太战略”的阶段性成果，而国安会则成为推进“印太战略”关键机制之一。田中所强调的维持现有国际秩序、牵制中国前提下，在可能范围内开展对华合作则成为安倍日后调整“印太战略”的重要参考。

在对“印太战略”认知趋于成熟的背景下，安倍借助公开撰文、外访演讲等宣示自身主张。2012年12月第二次组阁前夕，安倍在世界报业辛迪加（Project Syndicate）上发表题为《亚洲民主安全菱形》的文章，直接展现了彼时安倍对于印太局势的战略认知。安倍提出印太两洋的和平稳定与航行自由休戚相关，日本需在保障两洋航行自由这一重要的公共产品方面发挥更大的作用。安倍还表示日本应与美、澳、印加强安全合作，形成“亚洲民主安全菱形”，以达到遏制中国的战略目标。从安倍文章的地理投射范围来看，其涵盖了印度洋及印度等区域，初步体现了安倍的印太构想轮廓。

除了公开撰文后，安倍在多次外访中均披露了自身主张。安倍于2013年1月访问印尼，在题为“开放之海的恩惠”演讲中表示在美国战略重心转向印太两洋交汇处的背景下，不仅日美同盟更趋重要，日也需强化与各盟友、伙伴国关系。

2013年2月安倍在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发表题为“日本回来了”的演讲，提出日本应维护充分开放的海洋等全球公共产品，为达到以上目标，日本应与美、澳、韩等民主国家形成合力。从安倍第二次组阁后的公开撰文与外访来看，其“印太构想”已逐步形成，即以价值观外交为名，实际上将日美同盟作为基轴，并强化与澳印等美国盟国、伙伴国的安全合作。

（2）日本“印太战略”形成进程中日本政府力量的持续强化

除了战略认知外，安倍的“印太构想”尚需通过国内政权能力的保障才能转变为“印太战略”。如前文所述，安倍第二次组阁后，日本政治改革加速，以内阁官房、内阁府为代表的首相官邸辅佐机制逐步完善，安倍为核心的首相官邸主导决策模式业已形成。在此基础上，为了进一步在外交、安保领域确定首相官邸主导权，强化“印太战略”等对外政策的决策能力，安倍特别在与“印太战略”关系密切的安保、海洋领域进行了缜密的制度建设。尽管日本政治改革启动多年，但内阁官房与内阁府多长于经济、科技领域，故安倍内阁在外交、安保领域尚缺乏专门性决策体系，依靠传统的外务省、防卫省等省厅立案、策划等模式，难以全方位动员国内资源制定对外政策。着眼于此，安倍在2013年初步形成“印太构想”后，开始进行外交、安保领域的制度建设，意图以首相官邸为司令塔，以专门性决策体系为依托，克服来自在野党、舆论等种种阻力，围绕“印太战略”迅速立案，进行政策制定并予以推进。凭借此举，日本政府力量进一步增强，为安倍提升决策能力与效率，充分汲取国内资源构建、推进“印太战略”奠定了基础。

具体而言，安倍在安全、海洋领域构建了以国家安全保障会议、海洋政策本部为中枢，外务省、防卫省等决策主体协同参与的架构。首先，在安全领域，安倍于2013年12月，在首相官邸内设立日本国家安全保障会议（国安会），并于2014年1月设立了配套的国家安全保障局（国家安保局），由安倍心腹谷内正太郎担任局长，进一步强化了首相官邸在日本外交、安全政策方面的主导地位。日本国安会设立了由首相、官房长官、外务大臣、防卫大臣组成的“四大臣会议”及囊括其他内阁成员的“九大臣会议”（全体会议）。“四大臣会议”的召开时间早于全体会议，先行确定各领域方针政策，然后经全体会议履行通过手续，安倍实际上通过“四大臣会议”掌握了国安会实权。安倍内阁以国安会为载体专门讨论“印太战略”及其关联的对外政策议题，并快速进行顶层设计。据统计，日本自2013年12月启动国安会以来，共有40余次例会直接或间接涉及“印太战略”。国安会运转的初始阶段，鉴于当时国际局势，日本未明确言及印太概念，多以亚太地区局势、海洋安全等主题召开，2016年以后随着日本“印太战略”正式成型，开始直接以印太地区局势为主题召开“四大臣会议”。同时，国安会近年来还设置了“日美安全合作”“海洋安全” 等若干与“印太战略”紧密相关的例会主题，充分彰显了对这一战略的重视。

在启动国安会基础上，安倍大力推进国家安保局与防卫省、外务省等相关省厅职能的统合，强化国家安保局在“印太战略”制度设计与谋划中的作用。作为国安会的执行机构，国家安保局担负着参照“四大臣会议”等高层意见，围绕“印太战略”等进行具体立案、政策制定及调整的职能。而外务省、防务省等日本相关核心省厅则需在人才、情报等方面对国家安保局给予全力支持。如国家安保局与防务省就建立了常态化交流机制。据悉，国家安保局有60余人的编制，其中10多人为自卫队军官和专家，从而使首相能够直接接受处理国家安全的一线信息。此外，调入的防卫省官员也会发挥专业特长，协助开展“印太战略”相关的政策立案、制定等。

通过国安会的制度建设，安倍内阁主要抱有以下期待：一是提升对外政策决策效率与能力，为日本“印太战略”的制定与施行创造条件。二是统合各类主体，构建跨越首相官邸与各省厅的决策机制。安倍内阁力图从层级上构建国家安保局、外务省、防卫省、海上保安厅乃至自卫队各军种、海警之间的合作关系，力图打破行政藩篱，减少部门间的互相掣肘，综合性地谋划、推进“印太战略”。

其次，除了国安会，安倍内阁在海洋领域也完善了制度构建，核心在于恢复、强化了综合海洋政策本部（政策本部）的机能。政策本部早在安倍第一次执政期间（2007年）即已在首相官邸内设立，并直接由首相领导。首相会定期在政策本部召开本部会议，讨论日本国家海洋大政方针并进行政策的顶层设计。

然而，安倍第一次内阁草草收场后，政策本部其后实际上处于“半停摆”状态。安倍第二次组阁后，除了国安会，重点激活了政策本部的机能。与以往省厅自下而上、拖沓的“禀议制”不同，安倍通过在政策本部内设立参与会议、专门调查机构等机制，破除了行政层级对决策效率的束缚，能高效地把握最新海洋安全局势，并及时调整对策。安倍认识到，唯有建立高效的政策分析、决策、执行体系，才能应对印太地区错综复杂的海洋安全局势，进而构建、推进本国“印太战略”，为日本维持、营造更为有利的国际环境。据统计，安倍重掌政权后，共召开了9次本部会议，围绕与“印太战略”直接相关的海洋安全政策与法律制定进行了多次讨论、决策。可以说，安倍以政策本部为核心，构建起融合日本各涉海机构的统合性决策机制，为综合各种因素，全面制定与实施日本对外海洋安全政策，进而构建、推动“印太战略”提供了保障。

因此，安倍第二次组阁后，日本政治改革明显加速，首相官邸权力日趋集中，制度建设卓有成效，其汲取国内资源能力、决策水平与效率得以迅速提升，这也为“印太战略”等对外政策的形成创造了良好的国内环境。一方面，首相战略认知得以更好地贯彻。正是得益于首相官邸在国家对外政策制定上处于主导地位，涉及日本“印太战略”的一系列政策、法案才能克服自民党各派阀、在野党以及舆论的争议得以出台，并充分贯彻了安倍的战略认知与个人意志。另一方面，安倍在外交、安保领域的制度建设，使其针对“印太战略”的决策能力得以明显提升。国安会、政策本部作为首相官邸的直属机构，与外务省、防务省等为安倍内阁构建、施行“印太战略”提供了专门的决策体系，这也让安倍内阁得以更有效、迅速地回应国际体系压力。

（3）政府力量支撑下日本“印太战略”的构建进程

首相官邸主导权的确立与外交、安保领域制度的完善，标志着日本政府力量日趋强化。在强大政府力量的支撑下，安倍在2014年以后加速构建“印太战略”，将此前的一些抽象构想逐步具象化。这一时期，日本“印太战略”的骨架日渐清晰，逐步形成了以自由、民主、法律支配、基于规则等价值观为宗旨，以经济、安全为两大支点，以高质量基础设施投资、海洋安全合作为两大核心领域的总体框架。其中，安全领域，特别是印太双多边海洋安全合作成为日本“印太战略”的重心。2015年以后，日本“印太战略”逐步成型，安倍也开始在国际社会高调炒作“印太”概念。2015年12月，安倍访问印度，在日印首脑共同声明中公开使用了“印太”一词，引起了国际社会高度关注。2016年8月27日，安倍在肯尼亚内罗毕召开的第六届日非峰会上提出，自由开放的印太两洋与亚非两个大陆的结合，将为全球带来安定与繁荣，日本肩负着将印太建设为没有强权与威慑、重视自由、法治与市场经济之区域的责任，这也被日本媒体解读为安倍“印太战略”正式成型的标志。

因此，在2012年末至2016年下半年，日本“印太战略”逐步得以形成。这一阶段，日本面临的国际体系压力相对稳定，而体系压力在日本国内的传导过程中，安倍战略认知与日本政府力量发挥了“双重过滤”作用。2014年以前，在心腹政治家、外务省官僚及著名智囊的支持下，初登相位的安倍尽管有鲜明的印太认知与构想，但苦于缺乏外交与安保专门性决策体系支撑，对外务省、防务省等省厅人事掌控能力尚有不足，因此许多政策还停留在抽象的构想阶段。2014年以后，以国安会、海洋政策本部等机制的构建或“复活”为标志，安倍内阁在对外政策方面的决策、资源汲取能力得以明显提升，抽象性构想逐步落实为具象性政策，日本“印太战略”骨架由此形成。形成之初的日本“印太战略”以构建印太双多边海洋安全合作体系为重心，对华采取了较明显的制衡政策。

3.2第二阶段：日本“印太战略”的调整与嬗变（2017年4月至2020年上半年）

2017年以后，全球权力转移进程仍在持续，中国加速崛起与美日相对衰弱的结构进一步强化。在此背景下，按照结构现实主义的理论，日本“印太战略”理应保持甚至固化对华制衡的立场。然而，吊诡的是，在此阶段日本“印太战略”却明显淡化了遏华色彩。日本学者细谷雄一( Yuichi Hosoya) 指出，这一时期日本“印太战略”实现了从1.0版到2.0版的升级，前者的基本特征是对华遏制，后者则表现为日本更重视对华合作，“印太战略”与中国“一带一路”倡议的关系趋于缓和。其原因何在？一方面，此阶段美国同盟政策、中国对美盟国（日本）策略产生了较大调整，中美日三边关系方面也由此出现了较大转变。作为具体体现，以2017年4月习近平与特朗普的元首会晤为分水岭，中美关系获得改善，美日关系则因美日贸易摩擦、对日强制军购等问题出现了较大裂痕，中日接近态势明显。因此，彼时中美日三边关系出现了较大的转变，日本面临的体系压力也因此变得不甚稳定。

另一方面，变化的体系压力也需经中介变量传导。安倍晋三在面对不太稳定的体系压力的同时，其对印太局势的战略认知也发生了较大改变，防止被美“抛弃”，缓和中日关系，强化日本战略自主性成为安倍的政策制定出发点。基于此，安倍政权对“印太战略”进行了一定程度的调整，该战略也由此进入了嬗变阶段。

（1）安倍战略认知的转变与日本政府力量的作用

从日本国内层面来看，这一时期安倍晋三“强首相”地位已经形成，首相官邸也获得了各领域政策的主导权。与此同时，安倍在外交、安保领域的制度建设也已完成。因此，这一时期，日本政府力量已不存在明显短板，而政治家意图，即安倍战略认知在应对体系压力、形成对外决策方面的作用则日益凸显。在此背景下，领导人战略认知与政府力量两大变量形成了较明显的互动关系。安倍战略认知决定了政府力量等国内政治结构的发展方向，而政府力量，特别是国内省厅、首相官邸官僚机制、利益集团等政治主体对安倍战略认知也具有较强的反向塑造作用。可以说，彼时除了安倍自身对国际局势有了新的判断，日本国内政治主体也对安倍战略认知产生了较明显的影响。

2017年以后，日本国内省厅间，特别是日本经产省与外务省等围绕“印太战略”走向展开了博弈。作为具体体现，出身于各省厅的首相官邸官僚与利益集团直接或间接参与了博弈，力求影响安倍的“印太战略”认知。安倍第二次执政中后期，以今井尚哉、佐伯耕三等为代表的经产省出身的首相辅佐官、秘书官超越了外务省出身的官邸官僚，获得了较强话语权，主导了诸多内政、外交政策的制定，成为安倍战略认知的重要来源之一。警察厅出身、时任官房副长官的杉田和博曾表示“改变世事需要实力，而经产省出身的官僚则具备这样的实力”。与此同时，以经团联、日中经济协会等为代表的利益集团，为了消弭“印太战略”对中日经济合作的负面影响，并在可能范围内参与中国“一带一路”倡议以获得切实受益，或直接提出政策建言，或通过经产省出身的官邸官僚向首相进行游说，力图重塑安倍战略认知。在此情况下，与各利益集团关系密切、重视对华经贸关系的今井尚哉等官邸官僚对安倍晋三的影响日趋上升，开展对华协调，在可能范围内加强“印太战略”与“一带一路”倡议的对接逐步成为安倍新的政策立场，进而为其2017年以后对华释放善意、将“印太战略”调整为更具包容性的对外政策奠定了基础。

通过日本国会议事录检索系统可发现，安倍在2017年11月22日回应参议院议员片山虎之助质询的答辩记录中，明确表示“如果赞同我国观点，包括中国在内，日本可与任何国家合作，为了地区安定与繁荣，继续发挥主导性作用。”而在数日后的11月27日，安倍回应众议院议员石田祝稔关于“印太战略”质询的答辩记录中，再次向中国示好，表示“‘印太战略’绝不具有排他性，希望同中国在内的任何国家具体推进在印太的合作”。可见，安倍对印太局势的战略认知发生了明显改变，希望对华示好、淡化“印太战略”遏华色彩的意图日益明显。除了国会内部阐明主张，安倍也在公开场合对华进行政策宣示。2017年12月，安倍晋三在“中日CEO峰会”发表主旨演讲，正式提出“印太战略”可与“一带一路”倡议对接，中日两国可开展第三方市场合作。

安倍在2017年11月至12月就“印太战略”的表态无疑是耐人寻味的。其原因在于，安倍数次政策宣示距2017年11月初特朗普访日、访华均不满1月，较直观地体现了其在日美“印太战略”存有分歧、同盟产生裂痕、中美关系改善背景下，意图缓和“印太战略”对华强硬立场，避免美再度出现对日“越顶外交”，强化日本战略自主性的战略认知。从时间维度来看，安倍这一战略认知基本延续至其执政结束。如2019年1月，安倍在国会发表施政演说，提出未来应将“印度洋延伸至太平洋的广大海域与空域”作为地区国家和平与繁荣的基石。日本愿与持有共同构想的国家齐心协力，“构建自由开放的印太”。可见，与2017年以前的立场相比，安倍刻意“过滤”掉了自由民主、法律支配等核心价值观，并不再公开提及推进与美印澳及东盟相关国家的安全合作。以上各价值观被认为是日本反对中国“以武力或武力威胁改变地区秩序”的核心口号与理论基石，而与美印澳及东盟相关国家的海洋安全合作则是日本“印太战略”的核心支点。以上两大内容从施政演说中消失，也明显体现出安倍欲借2018年10月访华“春风”，进一步缓和中日关系、在可能范围内尝试对接“印太战略”与“一带一路”倡议并借此谋求更多国家利益的战略意图。

（2）日本政府对“印太战略”的调整

在以上战略认知驱动下，一方面，安倍以首相官邸及下辖的国安会、政策本部对“印太战略”框架与立场进行了调整。据统计，2018年—2019年，日本国安会的核心机制——“四大臣会议”共召开25次，直接以印太局势与战略为主题的例会共计4次，而与“印太战略”密切相关的例会则召开了7次，即与“印太战略”相关的例会多达11次。这既从侧面折射出安倍内阁对该战略的重视，也反映出在此期间安倍因应国际体系变化，希望对“印太战略”进行调适的诉求。

另一方面，为了落实首相官邸、国安会等关于日本“印太战略”的决议，国家安保局会同外务省、防卫省等相关省厅进行了具体政策设计，并通过《外交蓝皮书》等官方文件落实为正式的印太政策。如在2018年5月发布的日本《外交蓝皮书》中，日本政府提出印太海洋秩序长期受海盗、海上恐怖主义、海上大规模杀伤性武器走私等因素威胁。为了消弭以上威胁，日本应基于一般国际准则，通过高质量基础设施投资等路径，使印太海洋秩序为本地区带来安定与繁荣，推进“自由开放的‘印太战略’”。2019年4月发布的日本《外交蓝皮书》中，不再提及“印太战略”，而仅仅是表示应构建（实现）“自由开放的印太”，再次体现安倍内阁在中日关系缓和向好的大局下，不愿刺激中国，希望强化中日在印太经济合作的战略考量。2018、2019年日本《外交蓝皮书》的出台，鲜明地体现了安倍的战略认知及对“印太战略”的调整思路。一方面，着眼于域内多为发展中国家，海洋非传统安全问题突出、基础设施严重滞后等现状，日本“印太战略”在安全层面凸显了对以上问题的关注，并丰富了“印太战略”经济层面的意涵，意图最大限度地寻求印太中小国家的支持。另一方面，为了分解美国在经贸、军购等方面的巨大外压，应对日美同盟的不确定性，寻求更多战略自主空间，日本意图淡化“印太战略”的遏华色彩，在可能范围内凸显该战略的对华合作性与包容性，希望在可能范围内将“印太战略”与“一带一路”倡议对接、实现中日共赢，并借此对冲被美“抛弃”的战略风险。

因此，日本“印太战略”的嬗变鲜明地体现了安倍晋三在国际体系压力不太稳定的背景下，自身战略认知发生了较大转变，并通过决策体系将其落实为具体政策。

四、结语

本文在梳理安倍第二次执政至其卸任为止，影响日本对外政策国际体系因素基础上，着重以国内政治视角考察日本“印太战略”，剖析其形成与嬗变的内在机理。本文认为，日本“印太战略”是体系变量与国内变量共同作用的结果。一方面，国际体系结构、中美日三边关系是安倍晋三构建、调整对外政策的逻辑起点，决定了日本“印太战略”的轮廓。另一方面，国际体系压力也需通过两大中介变量——安倍战略认知与日本政府力量的“过滤”与传导，方能形成最后的对外政策。在领导人战略认知层面，与战后，特别是冷战后历任日本首相相比，安倍“强首相”特征不断强化，其战略认知不仅直接决定了“印太战略”的主要内核与理论框架，也决定了该战略不同阶段的调整方向。而日本政府力量层面同样不可忽视。尽管相比安倍战略认知，日本政府力量在“印太战略”内涵、框架塑造方面作用相对次要、间接，但却为安倍实施“印太战略”奠定了基础。一方面，安倍汲取国内政治资源能力得以明显加强。安倍第二次执政后，通过加速推进政治改革，不仅对原有各省厅掌控能力提高，也夯实了首相官邸决策力量，并专门构建了国安会，重启了海洋政策本部等机制。以上举措为安倍强化对外政策决策能力、贯彻自身战略认知以实施“印太战略”提供了客观条件。另一方面，安倍对外政策决策效率显著提升。安倍执政伊始，日本除了首相辅佐机制薄弱，外务省、防卫省等相关省厅也存在明显的各自为政、决策效能低下等弊端，安倍通过首相官邸、国安会、海洋政策本部等统合性机制，有力破除了各省厅之间的行政藩篱，建立了高效的政策分析、决策、执行体系，得以及时应对印太地区错综复杂的安全局势，进而为推进、调整本国“印太战略”赢得了时机。因此，意图（安倍战略认知）与能力（日本政府力量）成为日本制定对外政策的两大中介变量，对“印太战略”形成与嬗变产生了较大影响。

在“后安倍时代”，除了国际体系压力，政治家战略认知与政府力量将继续作为两大中介变量影响日本“印太战略”及对外政策的前景。在岸田文雄明确将继续推进甚至强化“印太战略”的背景下，政府力量将可能成为影响岸田施行外交政策的关键变量。对比菅义伟时代，岸田时代首相官邸、内阁官房等政府力量趋于稳定。然而，由于岸田派仅为自民党内第四大派阀，首相官邸、内阁人事安排方面不得不照顾其他大派阀的利益诉求，“安倍派” “麻生派”“茂木派”等派阀政治家、官僚也因此获得了擢升，占据了内阁及首相官邸的诸多重要职位。因此，相较于在自民党内一家独大、“强首相”特征明显的安倍，岸田将不得不受到派阀政治的掣肘，未来能否充分利用首相官邸、内阁、国安会、各大省厅等机制深入推进“印太战略”、施行对外政策尚待观察。尽管存在以上不确定性，经过安倍时代的长期实践，领导人战略认知与政府力量等国内政治因素对日本“印太战略”等对外政策的构建与调整已形成较固定的影响机制，这也为我国分析、研判“后安倍时代”日本对外政策走向提供了一个独特视角。（作者：王竞超 华中科技大学外国语学院副教授、国别（区域）研究中心主任，日本早稻田大学国际关系学博士）