变动世界秩序中的非洲

非洲的历史新方位与中非合作共赢

在世界大变局加速演变下，非洲政治、外交呈现新趋势，非洲在国际格局中的位置发生新变化。今天的非洲虽然在全球体系中仍较落后，发展充满艰辛，但追赶之势也是明显的，未来能否实现突破性发展，真正成为“崛起的大陆”，值得关注。

自1991年以来，中国外交部长每年的首次出访都选择非洲，以此开启全年对外交往，这已经成为中国外交的优良传统，充分体现了中国对发展中非关系的高度重视。中国与非洲虽相距遥远,但友好交往源远流长。如果说中非关系的主题在20世纪是“共命运”，那么进入21世纪就是“同发展”。2021年中非合作论坛第八届部长级会议提出“九项工程”，为中非合作注入新动力。

刘海方：非洲是国际格局中的一大战略方阵。当前，随着全球治理体系和国际秩序变革加速推进，国际政治经济格局正在深度调整。种种迹象表明，随着新兴市场国家和发展中国家快速崛起，以往对于弱小国家长期不公平不公正的国际秩序出现松动和改观，力量对比更趋均衡。在这一新趋势中，非洲国家整体呈现出在世界政治经济格局中的地位持续上升的势头。

2022年7月19日拍摄的埃及新行政首都中央商务区项目。该项目是中埃共建“一带一路”的重点工程，由中国建筑股份有限公司埃及分公司承建。

在国际舞台上发挥越来越重要的作用

过去数十年中，相当多杰出的非洲人已经活跃在国际舞台上，广泛地参与到国际事务中，比如埃及人加利、加纳人安南都曾担任联合国秘书长，而且在任上发挥了重要作用。2022年呈现出一个新的趋势，就是非洲人更加自觉、主动地代表非洲国家对于动荡的世界发表看法，或者代表非洲大陆作为一个整体主动参与到全球事务中。2022年6月，没有受邀参加七国集团峰会的肯尼亚总统肯雅塔发表公开信，提出七国集团应该向非洲学习如何应对多重危机的经验。非洲人反过来给一直以种族或文明优越地位自居的七大国“上课”，此前并不多见。

在全球卫生治理中，也可以发现非洲越来越多的参与和贡献。此前，非洲没有像其他地区那样快速地“沦陷”为新冠疫情重灾区，而是在非盟和非洲国家的共同努力下，实现快速预警和检疫能力培训与布防，尽可能斩断疫情扩散链条，并且深入至社区，通过传播必要防疫知识提高民众警戒意识，最大程度地减缓了疫情初期对民众的伤害、降低了疫情对经济和社会的冲击。这一被国际公共卫生专家视为“非洲奇迹”的现象，当然也是因为非洲大陆长期存在着多种动物性传染疾病，在传染病防治方面拥有更多经验和民众有一定的认知基础。一些与公共卫生相关的国际组织，正在把一些非洲国家的疾控中心主任、重要的科学家延揽到自己的机构里任职。

乌克兰危机爆发以来，因全球供应链被切断，很多非洲国家在粮食和化肥供应方面受到巨大的负面影响。但非洲国家拒绝在乌克兰问题上“选边站队”的不结盟态度以及在国际舞台上积极参与、发挥建设性作用解决问题的努力，令人印象深刻。如肯尼亚、加纳代表以联合国安理会非常任理事国的身份做出的关于非洲国家珍视领土和主权完整、不激化矛盾的声明广为流传，让很少被关注的非洲声音得到认可和尊重。南非政府向联合国大会提交了一份和平解决乌克兰危机的路线图，大会对此还进行了认真讨论，有三分之一的国家都赞成这一方案。塞内加尔总统萨勒以非盟轮值主席身份于2022年6月3日访问俄罗斯，代表非盟进一步推动停火及促和工作，并呼吁俄及国际社会高度重视粮食和化肥短缺问题。

在2022年11月举行的联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十七次会议（COP27）上，各方同意设立期待已久的“损失与损害基金”，以援助特别容易受到气候变化影响的发展中国家。“损失与损害基金”最初的构想是由南非金山大学学者提出的。虽然南非学者提出这一构想的初衷是要解决非洲面临的气候挑战，但这毕竟是全球共有的问题。可见，非洲一改以往无力解决自身问题的脆弱形象，正在深度地参与到全球问题的解决当中。

2022年11月2日，由非洲联盟主导的埃塞俄比亚和平会谈在南非比勒陀利亚举行，南非国际关系与合作部部长纳莱迪·潘多尔、肯尼亚前总统肯雅塔和尼日利亚前总统奥巴桑乔出席。

“新泛非主义”

很多学者认为，过去60多年非洲国际关系最明显的特征一直是“外向性”，包括资源的获取、发展模式，甚至政治合法性的来源都依赖于大国给予的承认和支持。比如说，21世纪以来，非洲许多资源型国家经历了世界大宗商品价格的波动，经济多次受到巨大冲击，带来的教训就是，只能靠多元化战略解决经济发展问题。安哥拉就是最典型的案例，其坐拥丰富的石油和矿产资源，曾经连续多年保持两位数的高速经济增长，但是世界油价的震荡使其经济多次遭受重创，民生维艰，因此必需走出单一资源商品出口的发展模式。

这种“外向性”是西方殖民统治留下的负面遗产，当然很多非洲国家也因此忽视了内部事务和合法性建设。随着与原来宗主国或某一西方大国形成的垂直型关系模式开始发生松动，非洲国家的“外向性”已经大为改观，大部分非洲国家越来越重视从本土汲取资源，然后也大规模地为公众提供公共产品和服务，以强化政权的合法性，这就是当下很多国家正在发生的明显转型。

技术的发展，特别是电子政务系统的发展，是非洲国家治理能力提升的前提。2017年我在坦桑尼亚调研时了解到，中国支持的光纤建设已经铺设到坦最基层的村庄。与此同时，坦桑尼亚的财税治理能力急剧提升。目前坦很大一部分财政收入都来源于税收，而不是像有的非洲国家，财政的很大部分还要依赖西方援款。此前在坦桑调研时，有一处细节令我印象深刻，即使到当地很小的旅馆住宿，它的支付系统一定是与国家整个税收系统连在一起的。

再看下非洲国家间的横向合作。现在这类合作处于加速趋势，国际上很多学者，特别是非洲本土的学者，把这一趋势叫做“新泛非主义”。此前的“泛非主义”是唤起民族自决，推动非洲民族解放运动，促使整个非洲团结一致，打败殖民者。非洲国家当前面临的新任务和挑战也不少，如当下的气候变化问题、粮食安全问题、安全与发展关联的问题等。如果说以前是通过完成整体的民族独立自决任务把非洲国家团结在一起，现在则是通过应对共同面临的问题和挑战把非洲各国连在一起。新的“泛非主义”，就是在承认各个成员国主权独立完整的基础上，推进非洲国家各方面合作，实现集体发展。

非洲国家正在探索出一条集体治理的新路径。2018年，非洲单一航空运输市场正式启动。2020年，非洲成立了大陆统一的防疫物资和疫苗集体采购系统，这可能是其他区域都没有做到的。为了应对乌克兰危机带来的供应链中断，非洲进出口银行最近与非洲大陆自贸区合作，设计开发了农业产品采购系统，卖家和买家可以在系统中轻松实现信息互相对接，并通过系统进行交易。该系统特别支持非洲各国内部交易，实现了大陆内跨境流通供给。此外，自尼日利亚于2021年10月份推出电子奈拉（e-Naira.）之后，更多非洲国家央行开始探索法定数字货币。这既可以降低美元交易成本，又能促进内部贸易便利。2022年1月，非洲大陆自贸区运行所需的关键辅助工具——泛非支付和结算系统正式上线。这一系统将减少非洲内部跨境交易对第三方货币的依赖，促进非洲内部贸易水平，降低跨境支付成本。

除了政治经济领域以外，一整套集体治理的理念也正在军事安全领域形成，即在非盟里组建常备军，在次区域组织框架下建设各区域的常备军。

2022年12月14日，美国—非洲领导人峰会晚宴在白宫举行。其间，美国总统拜登发表讲话，塞内加尔总统、非洲联盟轮值主席马基·萨勒在一旁聆听。

平等伙伴关系

非洲与大国的关系也发生了不小的变化。2022年12月13日至15日，第二届美国—非洲领导人峰会在华盛顿举行。美国曾于2014年举办首届美非峰会。第二届美非首脑峰会引发全球广泛关注。外界普遍热议，这是否是美国全球战略版图的最后一块“拼图”。实际上2022年8月美国国务卿布林肯访非时，就公布了美国新版撒哈拉以南非洲战略文件。此番拜登政府时隔八年举行美非峰会，对非“伙伴关系”的口号喊得很响亮。非洲本土对此次峰会也有很多关注，但主要原因有二：一是特朗普执政期间未访问非洲，而且对非态度冷漠鄙视，令非洲人非常愤怒。二是除了冷战时期要跟苏联争霸，美国对非进行了大量的投入，冷战结束后虽然也有常态化的投入，但非洲在美国的对外政策中一直处于边缘地位。很多非洲人因而很早就对此峰会心存疑问：造这么多的声势到底是为什么？是真的如美宣称的把非洲的发展放在心上了吗？还有的非洲智库撰文评论称，峰会其实很难对美非关系的本质有所改变。南非著名智库全球对话研究院在峰会前发表题为《拜登政府与变动全球秩序中的非洲：第二次美非峰会》的政策报告，用充满质疑的语气反问称，“非洲能够像美国一样平等地参与美非关系的塑造吗？还是像以前一样，美国已经拟好了路线图，然后过来一宣布就完了”。该智库认为，美非关系最大的短板就是时至今日没有像中非、日非、印非等双边峰会那样，实现机制化。其言外之意是，明天美国不认为要鼓足马力遏制中国和俄罗斯在非洲的影响力了，那就立刻单方面予取予夺，不再把非洲放在心上。

其实，非洲有自己的发展规划《2063年议程》，也有其他次区域议程，完全有能力参与制定美非下一步合作计划。因此，非洲人不满意的地方也许不是美国的承诺有多少，而是合作的方式能否真的是“伙伴关系”，即最不满意的是美国单方面拿出一些东西，让非洲无条件接受，比如非盟轮值主席、塞内加尔总统萨勒在峰会上表示，美国正在立法上不公正地针对非洲国家，拜登政府要求摸清俄罗斯在非洲的影响，对坚持与俄罗斯进行交易的国家实施制裁。现在非洲也拥有很多新兴市场合作伙伴，有能力去从自身价值观判断国际关系的是非曲直，也会做出符合自己利益的选择。

加速去殖民化

长期以来，法国一直将位于西非地区的前殖民地国家视作其传统势力范围。2022年，西非国家马里在联合国严厉批评法国干预其内政，要求法国大使和其军事力量全部撤出；同为西非国家的尼日尔、布基纳法索近年来也多次爆发民众反法的游行。法国政府以及很多西方学者和媒体，认为上述现象是俄罗斯的阴谋导致的，称“俄罗斯成功渗透到了非洲地区”，并“提供雇佣军以支持这些非洲国家的武装力量”。但一些非洲学者进行相关调查后指出，非洲国家中参加反对宗主国示威游行的民众和俄罗斯没有任何关系。爆发示威游行的根本原因是，非洲青年一代看清了非洲很多问题无法解决的根源在于前宗主国的控制。这些非洲青年同样也不再满意掌权的领导人那种传统统治行为——既得利益者拥有优越地位，主要负责从前宗主国拿到好的资源，对于民众的生活没有能力和意愿去加以改善。

布基纳法索2022年接连发生两次政变，正是民众力量风起云涌的结果。在大众传媒时代，这些情绪可能会迅速地蔓延至多个非洲国家，下一个“马里”“布基纳法索”可能很快会出现。非洲国家呈现出的一个重要趋势就是，对内汇聚力量探索新的政治进程、特别是能够给民众带来希望的发展道路，对外则鲜明地反对前宗主国的控制，以完成去殖民化为目标。总之，西方大国与非洲既有的旧式关系未来可能会发生很大的改变。长远来讲，这当然是一个好的变化，是非洲人自己站出来、用更适合自己的方式、以非洲的方式解决非洲问题。

这样的例子还有很多。2022年11月2日，在非盟调解下，埃塞俄比亚联邦政府与“提格雷人民解放阵线”在南非达成永久停火协议。再如，2022年刚果（金）和卢旺达的争端不断升级。但在这一事件上，域外大国不再像往常那样存在感十足，它们似乎也根本挤不进来，而是两国周边的有为大国不断地进行穿梭调停，数个解决方案和建议被提出来，比如安哥拉总统洛伦索的“罗安达方案”；肯尼亚刚刚卸任的总统肯雅塔就着好声望，不断劝和促谈，特别强调肯是周边唯一与刚果（金）没有接壤的国家，因而拥有劝和促谈的天时地利。（作者：刘海方 北京大学非洲研究中心主任）